省級民政信息化整合探索研究

李新宇，韓 松，丁 雪

（湖北省信息中心 湖北省電子政務中心，武漢 430071）

1 概述

當前，隨著民政部門在履行政府社會管理和公共服務職能、保障民生、構建社會主義和諧社會中的地位作用日益凸顯，加快民政信息化進程勢在必行。民政工作信息化是電子政務的重要組成部分。民政業務多，關系千家萬戶，信息化建設任務重，目前部分業務已經開發完成了獨立的業務信息系統，部分業務正在計劃開發。如果沒有統一的規劃，各自為戰，那么實現民政電子政務的交互共享與協同將更加困難，信息孤島將更加嚴重。

由此可見，建立統一的民政電子政務系統，是實現民政工作信息化健康科學發展的方向和趨勢。

2 現狀與問題

2.1 省級民政信息化現狀

在門戶網站建設方面，大多初步形成以門戶網站為窗口的民政網絡平臺，能及時準確地發布各項政務信息、報道工作動態、跟蹤熱點工作、公開辦事程序、網上咨詢等；在網絡建設方面，大部分省民政部門建立起集防靜電屏蔽系統、防雷系統、消防報警系統、空調系統等為一體的現代化機房，并進行內網和外網隔離；在應用系統建設方面，各地民政部門已經上線運行的應用系統有“全國流浪救助系統”“全國優撫信息管理系統”“婚姻登記系統”“低保信息管理系統”“全國收養管理系統”“醫療救助管理信息系統”等。

2.2 主要問題

2.2.1 缺少統籌規劃，各自為政，缺乏信息共享

民政信息化建設缺乏通盤考慮，各業務部門、各民政業務規范不統一，建設步調不一致。信息化建設沒有一個全面的規劃，沒能實現上下級部門的互通互聯。分別投入，各自建設，系統建設程度參差不齊，沒有有效地整合信息資源，無法實現相互間的信息共享。

2.2.2 數據多頭錄入，增加了工作量

目前省級和市局級日常使用的民政業務系統，各個業務系統獨立運行，各系統間沒有數據接口，不能實現互通，造成數據的多次重復錄入，極大地增加了基層業務人員的工作量。

總體來看，民政業務類項較多且獨立性強，業務之間的關聯度比較差。工作的對象、類型、層次、方法差異性大，難于通過一個或幾個信息化系統支撐全部民政業務，造成很多業務在辦理上的無形屏障，并且大多數民政工作面向社會公眾，民生建設尤為突出。信息化系統部署層次多，數據采集難度大，容易形成信息孤島，對已采集的數據利用也不充分。缺乏切實有效的信息化民政業務管理體系，未能實現民政統一門戶及“一站式”服務、“一數一源，一源多用”建設的要求。

3 省級民政信息化整合著眼點——業務梳理

隨著信息技術的應用，民政的活動過程也逐步演變為一個處理復雜信息流的過程。民政機關內的一切關于民政的活動都是信息流的規律運動。信息流的暢通與否，決定著民政工作的質量與效率。業務流程的梳理也就是對信息流的重新設計，從而使得信息流真實、準確、及時地反映民政機關的業務流程。因此，這是民政信息化整合建設的關鍵一步。

3.1 業務需求分析

3.1.1 組織機構分析

根據國家民政部對各省民政職能劃分及機構設置，具體分為省民政廳、市民政局、縣（區）民政、街道（鄉鎮）及居委會5級，5級部門共同組成全省民政系統，承擔相應的行政職能和開展為民服務工作。

3.1.2 業務特征分析

民政工作的內涵主要包括如下部分：

（1）行政事務的部分。包括民間組織管理、優撫安置、救災救濟、基層政權和社區建設、行政區劃、地名和邊界管理、社會福利和社會事務、老齡工作等。

（2）政府處理的有關人民的行政事務。如戶政、婚姻登記、優撫、救濟等。

3.2 業務梳理思路

通過以上的民政業務內容分析，可以看到民政業務有比較明晰的縱向結構、橫向結構以及業務主線。

3.2.1 縱向切面——民政業務縱向結構

民政工作雖然業務繁多且獨立性強，但是有一定的基本業務流程可以遵循。民政大部分工作可分為基層民政業務、民政信息服務、宏觀決策和監督3個部分。其中基層民政負責具體的民政業務，是整個民政業務系統的基礎，是民政業務工作最主要的部分，主要在縣級以下民政部門展開；宏觀決策和監督是民政業務的高級管理內容，是民政業務系統的重要組成部分，是民政工作順利開展的可靠保障，主要在省轄市及以上民政部門完成；而民政信息服務伴隨著所有民政業務的全過程。整個民政業務按照基層經辦，高層決策的執行流程。

3.2.2 橫向剖面——民政業務橫向結構

民政業務不僅在內部結構上有較為明晰的層級關系，并且與其他機關和企業有數據交換。下面以民政低保業務為例。

在低保的業務活動中，需要財政、統計、勞動保障等政府部門和銀行、學校、醫院、水電燃氣等非政府部門的協作。其中，財政和銀行等部門負責低保資金的撥付與發放；統計部門提供低保標準制定的有關數據；街道、審計、房管、司法、衛生、教育、水電燃氣公司等部門負責社會救助措施的實施；就業服務機構將提供失業人員和再就業人員信息，為低保待遇的審批提供依據；勞動保障部門將提供社會保險的支付情況。社會公眾接受低保系統提供的服務并對低保工作進行監督。

3.2.3 抽絲剝繭——6條主要業務線

圖1 民政業務6條主要業務線

如圖1所示，針對以上問題并結合之前分析的民政業務需求，以人、資金、物、地、組織、事6要素為主線梳理民政業務，以達到民政信息化整合的理念。在深刻理解民政業務的基礎上，我們抽取出人、資金、物、地、組織、事6要素模型，將民政涉及的全部業務以6要素為主線進行關聯。通過對關鍵要素的抽取與整合，實現如下業務目標：

（1）以“人”為本：建立統一人員基本信息管理；

（2）“資金”集中監管：全面的資金管理與監控；

（3）“物”盡其用：統一的物資管理；

（4）屬“地”管理：基于統一的行政區劃和地名的業務管理；

（5）“組織”有效管理：統一組織信息管理；

（6）“事”無巨細：建立業務管理信息平臺，全業務、全覆蓋。

4 省級民政信息化整合基礎——基本框架

按照國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見提出的“統一規劃，加強領導；需求主導，突出重點；統一標準，保障安全”的指導思想，并參照一些省的電子政務規劃和民政電子政務建設方案，提出省級民政電子政務系統的總體框架，如圖2所示。

圖2 民政電子政務系統的總體框架

系統建設涵蓋4個層面的內容：即統一的硬件支撐平臺、統一的數據中心、統一的業務支撐平臺及統一的民政電子政務綜合辦公平臺。

4.1 硬件支撐平臺——基礎設施層

基礎設施層構成系統體系架構的硬件支撐環境，包括網絡系統、主機系統和安全設備。網絡系統基于電子政務外網；主機系統包括服務器、存儲設備、備份設備等；安全設備包括防火墻、入侵檢測系統、網絡防病毒等。

4.2 數據中心——數據資源層

數據資源層是信息系統的樞紐，它為系統中數據資源的獲取、保存、備份以及對外的數據資源的交換共享提供支持。數據資源層存放了基礎數據庫、各部門共享數據庫和信息資源數據庫等數據內容，并提供信息共享與交換所需的一系列機制和技術實現。

4.3 業務支撐平臺——業務支撐層

業務支撐層為業務系統提供有效的集成，實現業務系統的單點登錄、統一用戶管理和用戶身份認證等。主要實現以下功能：

（1）業務系統組裝及管理。主要是將不同時期開發的不同應用整合到民政綜合辦公系統中，并為各應用系統提供統一的界面整合，便于用戶使用；

（2）統一用戶和權限管理。主要是為各個整合到平臺內的業務系統提供一套完整、通用的用戶管理和權限管理機制，可以解決原系統的多點登錄問題；

（3）業務系統間的數據交互；

（4）平臺公共服務。提供單點登錄，日志記錄等公共的服務。

4.4 業務應用層

業務應用層主要是在業務支撐層所提供的電子政務服務框架的基礎上，加載和運行的一系列政務業務應用系統，是電子政務系統面向最終用戶的層面。民政業務綜合辦公平臺是電子政務系統在應用層面的體現，該平臺通過建設廳機關內部門戶網站來集成OA系統、內部各類通知公告的發布、最新文件的發布、各類文件資料的查詢及各類業務管理系統。民政業務綜合辦公平臺將成為民政廳機關工作人員辦公的統一工作界面。

5 省級民政信息化整合難點——數據庫部署方式

5.1 數據庫部署方式的類型

根據業務的差異和數據結構的特點分為省集中和分級式兩種方式。

5.1.1 省集中方式

該方式是將民政業務直接集中到省級服務器進行數據處理，各級用戶直接訪問全省統一的業務系統進行操作。對于相對標準化的民政業務數據模型，可以采用省集中方式部署。采用省集中方式的業務數據操作具有實時性，因此省級數據始終為最新數據，無需進行另外的數據匯總工作。

5.1.2 分級式方式

分級式是將民政業務分級部署到各級服務器，業務數據在各級服務器分別處理，經數據抽取后匯總到省數據中心。分級式方式適用于民政業務模式和業務流程差異較大的異構式民政業務數據模型。分級式的省級數據一般通過數據抽取來實現。數據抽取是分級式業務數據模型進行數據交互的核心環節，影響數據抽取的因素包括分級方式和數據結構標準。

5.2 數據庫具體部署

5.2.1 市數據庫建設

市級數據庫包括了資源庫、交換庫和統計庫。市資源庫處于生產區，是基礎業務數據庫。通過街道和社區等民政業務終端的信息輸入，形成市資源庫數據。資源數據庫中的信息隨著民政終端業務經辦的調整而實時調整，或者間隔固定的時間而調整。由資源庫中的基礎業務信息，經過過程性數據和冗余性數據的刪除，只包括了結果性數據，形成了市級交換數據庫；市交換數據庫提供市級公眾查詢服務，通過統計分析方法，產生統計報表，形成市統計數據庫；市交換庫和統計庫均支持省級數據提取，為省級提供交換數據和統計數據。市交換庫還支持本市相關單位的數據交換。

5.2.2 省數據庫建設

省級數據庫由交換庫和統計庫組成。省級交換庫由市級交換庫合并而成。省交換庫支持省級保障金監管、決策分析和公共服務，支持與省級其他部門的橫向數據交換及中央級的網絡掃描。同時，由省交換庫，經提取、匯總和掃描生成省級統計庫，支持省數據分析和決策，并為民政部統計庫提供數據參考。

6 結論

民政信息化的建設根本是解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，也是科學發展觀的基本要求，是落實“以民為本、為民解困、為民服務”民政宗旨的具體體現。做好民政信息化工作，可以極大地提高民政工作的效率和質量，有力地促進民政機關轉變工作職能、工作方式和工作作風，進而更加全面有效地幫助解決民生問題，推動民政工作在構建社會主義和諧社會中發揮更大的作用。

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