城市動拆遷過程中信訪問題研究

鄭 炎

（西藏職業技術學院 建筑系，拉薩 850000）

城市房屋拆遷是國有土地地上建筑物的拆遷，指因城市建設項目的需要，取得房屋拆遷許可證的拆遷單位（拆遷人）與被拆遷房屋的所有人（被拆遷人）訂立拆遷補償安置協議，按照協議實施房屋拆遷的行為，適用國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規定。城市房屋拆遷活動主要是一種民事行為，同時也有一定的行政性質。

1 動拆遷信訪矛盾的客觀因素

（1）過去城市住房緊張造成的人均住房面積?。?/p>

（2）對由實物補償為主過渡到以貨幣補償為主所產生的負面影響認識不夠；

（3）城市房價近幾年上漲太快，普通工薪階層購不起商品房。

2 動拆遷信訪矛盾的主觀因素

房屋動拆遷是我國城市建設與舊城改造中必不可少的重要環節，它涉及政府、開發商、動遷者和被動遷者等多方利益，有利益沖突就會有各種矛盾的產生。下面從被動遷者、動遷者和政府3方進行闡述：

2.1 從被動遷者角度

根據經濟人假設理論，人都是自私的，在涉及自身利益的時候他們往往會產生攀比從眾心理，盲目追求自我利益最大化。部分動拆遷上訪老戶具有法不責眾心理，不斷通過越級上訪、去京上訪等給地方政府“施壓”，以達到他們的目的。

2.2 從動遷者角度

動遷者一般為拆遷實施單位，它們作為企業要追求效益優先，追求企業利益的最大化，這種心理就導致動遷工作純粹為市場行為，不是力求公平、公正。有的動遷者為了按時完成動遷總量，往往“前緊后松、老實人吃虧”，在拆遷的過程中過多地依賴行政手段。當拆遷陷入僵局的時候，往往通過行政裁決、強遷等手段逼迫動遷居民盡快簽約。

2.3 從一些政府部門角度

由于部分政府部門不負責任的心理，將本是業務部門的責任推給了維穩部門，某些行政部門的領導一味追求政績至上，會產生重商輕民的心理。當動遷者與被動遷者發生矛盾的時候，他們往往成為“旁觀者”。

此外，社會輿論對社會心理的演變也起到了推波助瀾的作用，主要是將“點上”矛盾影射到“面上”，特別是境外媒體與網絡媒體熱炒個別“賣點”，使得局部的動拆遷問題迅速社會化、全國化、甚至世界化。這客觀上既對動遷戶產生了心理暗示，也為一些有政治化、組織化、涉外化傾向的動遷戶提供了輿論支持。

3 動拆遷中的主要信訪矛盾

3.1 動拆遷規劃與動拆遷性質認定問題

3.2.1 動遷規劃問題

一些地塊因規劃滯后或有些房產商故意鉆規劃的空子，導致居民重復動遷，給國家和動遷居民造成經濟損失。

3.2.2 動遷性質認定問題

一些開發商為牟取私利，土地批租時套用市政動遷標準，對商品房套用危棚簡屋標準，壓低動遷安置費和補償費，侵犯了居民的利益。

3.2 動遷安置、補償問題

3.2.1 動遷安置補償標準不一致

有的動遷公司違規操作，導致同一動遷基地、相同條件的動遷戶得到的補償差距較大。存在早搬遷的補償比晚搬遷的少；配合動遷的“老實人”補償比會吵會鬧的“釘子戶”少；平民百姓補償比關系戶少等種種不合理現象［1］。

3.2.2 動遷安置房不能如期兌現

一些開發商在資金不到位的情況下匆忙動遷，導致一些回遷戶和異地期房安置戶不能如期搬入新房，長期在外過渡。

3.2.3 動遷安置房質量差，配套設施不全

動遷安置房存在質量問題，導致住房墻面發霉，地板腐爛。更為嚴重的是，由于房屋下沉，致使煤氣和自來水管道多次斷裂，并引發了煤氣中毒事故，嚴重危及居民的生命財產安全；開發商建房把關不嚴，建筑單位魚龍混雜，導致所建房屋質量差。

3.2.4 動遷安置房產權證問題

由于開發商資金不到位，動遷房配套設施不落實，動遷房未通過驗收，導致動遷居民不能辦理戶口遷移，造成人戶分離。不僅影響學生的就讀、升學，居民辦理結婚、出國等手續，而且居民因此無法按期辦理購房手續，不能享受到購房優惠政策，也無法上市交易置換。

3.2.5 貨幣化安置中存在的問題

由于開發商資金不到位等原因，未按協議如期向動遷居民發放“個人住房特種存單”，導致已簽約購買商品房的動遷居民不能按期交付房款，只能賠付違約金。

3.3 新舊動遷政策銜接中產生的矛盾

有些城市在一定年份推出動遷政策，其與以前政策有一些沖突地方，導致新舊動遷政策銜接中產生了矛盾。

3.4 動遷操作層面的問題

3.4.1 動遷安置政策不透明、隨意性大

一些動遷部門暗箱操作，不向群眾宣傳政策，廣大動遷戶在政策不明的情況下任由欺騙。如部分動遷基地以 “土地儲備”或“臨時綠地”為名進行動遷，當居民搬遷不久，新聞媒體就發布了該地塊將有房地產項目開發的宣傳。

有個別動遷部門利用管理權、解釋權，任意斷章取義，歪曲動遷政策，甚至制定土政策，誤導當事人。加上部分動遷老戶對相關法律、動遷政策沒有全面正確地理解，往往斷章取義，固執己見，導致這方面的上訪不斷。

一些動遷公司還未與動遷居民協商就提前向房地局申請裁決，致使矛盾激化，引發群眾上訪。

3.4.2 動遷人違規操作，肆意強遷

一些動遷部門在與動遷居民發生僵持時，往往無視法律法規，在無“拆遷許可證”的情況下予以強遷。

3.4.3 動遷公司提供的安置房源少、路途遠

動拆公司提供適合動遷居民購買的房源少，導致居民不斷上訪。動遷組不顧動遷居民的實際困難，提供的房源距離居民的工作單位、醫院等太遠，給居民的生活、工作、就醫帶來不便。

3.4.4 動遷工作人員素質參差不齊

一些動遷公司在實施動遷過程中，打著政府的招牌哄騙、威嚇動遷居民，與動遷居民發生矛盾時，往往采取斷電、斷水、斷煤氣，安排外來民工進駐空房等方法逼遷。

3.4.5 違法拆房

一些動遷公司為趕工程進度，在尚未與居民達成動遷安置協議，且無任何法律手續的情況下，擅自拆除、損壞居民住房，并搬走物品，事后謊稱是民工“誤拆”。有的地區強遷不夠慎重，甚至違規強遷，影響了政府的形象。

3.4.6 缺乏監管

由于不少動遷人員素質較差，有的對動遷政策不甚了解，且缺乏耐心細致的工作作風，引起群眾強烈不滿；有的自稱代表政府進行動遷，動輒以強遷相威脅。

4 化解動拆遷信訪矛盾的對策與建議

動拆遷工作涉及千家萬戶的切身利益。按照博弈論，在這其中政府、開發商和拆遷者是博弈中的參與人，被拆遷者則是參與人的對手。無論是參與人還是對手，由于其各自有不同的利益追求，各自的目的都在于實現利益的最大化，所以各自都要審時度勢，根據對方的行為選擇來設計自身的行動方案。動拆遷矛盾的化解過程應該遵循博弈論，通過利益雙方不斷進行溝通談判，反思而調整，最后追求合作與相對的雙贏。

4.1 強化規劃建設、項目審批過程的監管

4.1.1 加強對城市建設規劃的監督管理

政府要加強對城市建設規劃的監督管理，盡可能減少因規劃問題引起信訪矛盾。建設規劃一經作出，不得隨意更改。規劃、房地部門應定期發布一些城市規劃、房屋拆遷方面的指導性信息，擴大公示制度的宣傳力度。如確需改變或局部改變建設規劃的，要召開由建設單位、被拆遷居民及有關專家參加的聽證會議，從程序上予以監督和限制。

4.1.2 加強對拆遷項目審批過程的監管，允許被拆遷人介入拆遷項目行政許可的過程

根據《中華人民共和國行政許可法》第四十六條的規定：“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證會”；第四十七條規定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利”。拆遷項目涉及的是被拆遷人的重大利益和切身利益，廣泛聽取被拆遷人的意見對于維護他們的合法權益至關重要。只有讓被拆遷人真正介入拆遷項目的審批過程，才能使被拆遷人享有充分的“知情權”，又能通過法定的程序讓其維護自身的合法權益。這樣才可能使被拆遷人在拆遷項目審批之初，即獲得法律的強有力的保障［2］。

4.1.3 減少對具體拆遷過程的干預，堅持照顧被拆遷人利益的原則

（1）在制定補償安置標準時，應充分聽取被拆遷人的意見。目前，許多拆遷矛盾并不是補償不到位、安置不落實，而是有關政策規定的補償標準太低，或安置房源過遠或無房源可安置，被拆遷居民所得安置房款買不起房。

（2）區別對待商業開發與為社會公共利益而進行的開發。為了公共利益而進行的開發，政府應該執行嚴格的征用程序。而為了商業利益的開發，開發商和被拆遷人應是平等的民事法律關系，雙方作為不同的利益主體，應該進行平等地協商，政府此時應保持中立，不應過多介入拆遷活動當中。

（3）行政裁決應堅持滿足被拆遷人合法要求的原則。行政裁決應是雙方協商不成，又不愿意通過社會中介組織裁決時采取的一種迫不得已的做法。因為拆遷雙方當事人是平等的民事主體，從法理上說，政府缺少介入的理由。另外，政府介入很容易“引火燒身”，把矛盾引向自己。應盡可能減少由拆遷人一方向政府申請裁決，行政部門即作出裁決的具體行政行為這一傳統的工作方法。

4.2 城市舊區改造應盡可能采用原拆原搬的模式

在城市的動拆遷補償中，補償的方式和金額并不是動遷居民考慮的唯一因素。在老城區有一些棚戶區，有的可能是幾代人都一直在這里生活，他們已經形成了一個相對的“小社會”。在這里，左鄰右舍都互相認識，假如隨著城市的動拆遷，他們被分配到不同的地區，這就意味著他們的生活圈必須重造，對一些年紀較大的動遷居民，這是無法忍受的。所以說，在政策允許的前提下，應該盡量選擇原拆原搬的補償方案［3］。

4.3 改善動拆遷安置區域的出行條件

4.3.1 提前規劃、合理布局、大力發展交通

政府部門在規劃軌道交通的時候，要將動拆遷安置基地附近的交通納入整體規劃。提前規劃、合理布局，切實解決動拆遷安置基地居民的出行問題。

4.3.2 不斷創新工作方法，進一步加強行業管理

有關職能部門要加強公共交通服務質量的監督管理力度，特別對私人經營的公交線路的車輛設施要制定統一的、強制的標準，確保市民出行安全；要公開公共交通服務質量投訴處理方式，嚴格監督相關工作，有效辦理市民投訴；要加強對司售人員工作規范和道德準則的培訓和教育，努力提高他們社會公共服務意識和服務水平。

4.4 使本地區或者相鄰區域的動拆遷政策公開透明

4.4.1 動拆遷補償安置細則應公開透明，減少“暗箱”操作

各市政府應該制定涉及全市的動拆遷補償安置細則，從總體原則層面上公開透明，并對各區（縣）成熟有效的做法進行總結推廣。各區（縣）人民政府應該根據本地區房地產的現狀，及時修正本地區的動拆遷補償安置細則，并在第一時間在政府門戶網站進行信息公開，讓老百姓有章可查，心中有個明確的預期，可以防止當事人提出過高無理的要求。

4.4.2 大力發展社會中介組織，引導當事人向社會中介組織申請解決糾紛

根據“沖突管理理論”，溝通和調解都可以通過第三方來進行調解，以便解決沖突雙方之間的差異。為了避免被拆遷人直接與政府管理部門發生關系，政府應大力培養和發展社會中介組織。社會中介組織作為政府與民眾的緩沖器，避免民眾與政府的直接接觸，可以有效減少政府與民眾的矛盾，有利于維護社會穩定。政府可以大力發展各種專業組織，在拆遷過程中，如果雙方當事人協商不成，可以向某些專業組織申請裁決。這些社會中介組織作為第三方，位置客觀、中立，當事人對它們往往也比較信任，裁決結果更易使當事人接受。

4.5 做好初信初訪工作，將矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態

要立足源頭，高度重視初信初訪工作，充分發揮解決信訪問題的第一道關口作用，將矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態。

4.5.1 高度重視初信初訪工作

及時有效處理初信初訪工作是解決信訪問題的第一道關口，對重大集體訪、越級訪，各級領導干部要親自過問、親自接待，協調化解、督促落實，一抓到底。嚴格落實初信初訪首問首辦責任制和初訪責任單位現場接待責任，對受理的群眾事項要“一辦到底”，努力做到群眾信訪事項“件件有著落，事事有回音”。落實工作制度，要切實規范初信初訪處理工作，各級信訪部門要認真受理、嚴格辦理、及時答復群眾初信初訪事項，做到程序齊全、材料齊備、結論嚴謹。要通過規范加強群眾初信初訪事項處理工作，推動建立健全信訪事項辦理終結機制。

4.5.2 大力推進“開門辦信、出門辦信”

對初信初訪要按照有關規定，大力推行公開辦理，增加透明度。以當面約談、電話溝通、實地調查、會議協調等形式，與承辦單位領導、承辦人、信訪人“三見面”，切實解決問題。要進一步轉變工作作風，加強對信訪問題突出的重點地區和部門的工作指導。

4.5.3 建立聯合接訪中心

各級黨委、政府要在試點的基礎上，進一步整合工作力量，逐步建立信訪部門和群眾利益密切相關的職能部門共同參與的聯合接待中心。按照統一登記、分類接訪、綜合協調、各負其責、督辦落實的要求，實行“一門式”服務，方便群眾反映和解決問題，提高初信初訪的一次解決率。

4.5.4 提高初信初訪事項督辦解決的有效性

加大對初信初訪的督查督辦力度，提高初信初訪的一次解決率。對群眾訴求合理、應該解決的初信初訪，各級信訪部門要百分之百交辦、百分之百督查督辦、百分之百告知結果。

4.6 對傾向性或群體性的矛盾進行綜合分析形成解決方案

要重視社情民意的收集工作，從源頭解決社會矛盾特別是群體性矛盾高發問題［4］。信訪部門要加強對群眾信訪問題的綜合分析研判，加強信訪數據的統計分析。客觀分析、準確預測信訪問題的政策原因及發展態勢，及時提出化解建議，增強工作的前瞻性、預見性，為完善政策科學決策服務。

4.7 建立房屋動拆遷矛盾的預防機制

（1）實行申請拆遷裁決調解方案遞交制度。拆遷單位在申請房屋拆遷裁決時，需同時遞交調解方案，使被拆遷對象在調解過程中接受協商安置方案。

（2）實行申請強遷維穩預案保證金收取制度。向各級房地局申請強遷時，拆遷人和拆遷實施單位需支付維穩預案保證金，?？顚Ｓ茫岳疬w矛盾的化解。

（3）實行強遷戶安置房屋鎖定制度。對實施強遷的對象按拆遷裁決和化解方案準備兩套安置房源，以增強化解工作的可操作性。

（4）實行強制拆遷“初審”制度。各級房地局在申請強遷前應聽取有關街鎮的意見，街鎮認為不宜強遷的，可暫緩申請強制拆遷。

（5）實行強遷審批雙簽制度。強遷案件由分管城建工作的領導和分管穩定工作的領導簽字同意后，方可實施。

（6）實行強遷前6人小組談話制度。在實施強遷前由各級政府房地局、法制辦、信訪辦、動遷總指揮部、街鎮、派出所的負責人與強遷對象進行一次溝通談話，力求在強遷實施前化解矛盾。

4.8 對漫天要價的人要進行說服教育并采取措施

對不了解政策而漫天要價的上訪人，要通過政策解釋引導；對行為偏執的上訪人，要通過律師、心理咨詢師的引導，使其要求逐漸合理；對極少數借上訪之名鬧訪滋事、串聯挑頭的不法分子，公安部門要堅決依法嚴肅處理。

［1］吳次芳，鮑海君.試談現行征地安置的缺陷及未來改革設想［J］.河南國土資源，2003（6）：21－23.

［2］劉海玲.如何有效預防、控制和減少拆遷信訪［J］.中國房地產，2006（1）：41－42.

［3］王文.論城市房屋拆遷市場化的幾個難點問題［J］.中國房地產，2006（3）：17－19.

［4］張必勝.做好拆遷信訪工作的原則及方法［J］.中國房地產，2006（10）：63－64.