轉型期西部區域創新體系構建中的政府職能調整——以廣西玉林市為例

李常官

區域創新體系是國家創新體系的重要組成部分， 是能夠反映某個地區綜合實力和競爭潛力的一個重要標志。2008 年的全球金融危機過后，以美國為代表的歐美發達國家開始實施“再工業化”戰略，瞄準技術密集型行業，以高新技術改造傳統制造業，取得較為顯著的成效，以Apple、Google、Microsoft 等幾大傳統高科技互聯網公司的業務拓展為典型代表。 這也進一步倒逼我國必須提高自主創新能力，加快國家創新體系建設步伐，加強技術和智力對產品的加成，提高行業的核心競爭力。 從我國內部經濟環境看， 當前我國轉變經濟發展方式、調整經濟結構正進入關鍵時期，傳統以資源、要素投入為重點的增長模式難以為繼， 迫切需要發揮科技創新、制度創新、人才創新的驅動作用。黨的“十八大”報告著重提出：“實施創新驅動發展戰略……堅持走中國特色自主創新道路……加快建設國家創新體系，著力構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。 ”為我國的區域創新體系構建指出了方向， 也提出了新的要求。

隨著國內外經濟發展環境的變化， 區域創新體系呈現出一些新的趨勢與特征， 也給政府職能調整提出了新要求。 正如世界銀行2012 年發布的報告中提到的：“中國的創新政策首先應該是政府重新定位其在國家創新體系中的角色。 ”由于中國地理幅員遼闊， 經濟水平發展的非均衡性和地區差異化十分明顯， 導致區域創新體系構建具有明顯地域性特征。 當前我國的區域發展戰略已完成由“東部優先、區域非均衡發展”向“西部大開發-東北振興-中部崛起-東部率先” 的區域統籌發展戰略轉變。 總體上來說，我國西部地區是區域發展體系中最落后的一環， 在區域創新體系建設上基礎薄弱，起步較晚，更需要政府職能的合理轉變，政府作用的有效發揮。

一、區域創新體系構建中政府職能研究綜述

（一）區域創新體系內涵、主要行為主體及職責

國家創新體系是指一國境內以企業、大學、科研機構和政府機構為代表的創新主體間圍繞科技發展及其商業應用所形成的一種相互作用的網絡機制。 區域創新體系作為國家創新體系的組成部分，并沒有被一致認可的概念界定。 庫克（Cook）認為,當區域內形成了企業、大學、研究所、教育部門、金融部門等機構的頻繁互動時， 就可認為存在了一個區域創新體系。 盡管存在劃分方式和具體表述上的差異，但對行為主體、行為過程和手段方式的認知，理論界卻基本一致。 其中，行為主體包括企業、大學、科研機構、中間機構和政府機構等；行為過程方面，參考哈克特等提出的創新體系“七功能”說，一個完整的創新體系鏈條應當包括教育、研發、生產、應用、中介及與之相關聯的配套服務；從手段方式上看， 創新活動主要體現在制度、技術、管理和服務等方面。 區域創新體系的組成部分中，核心主體是企業；實現產、學、研結合是其主要的特征，中介組織和政府發揮的主要是“催化酶”作用。 很多研究者基于這一模型，提出政府應當作為制度供給者的角色，為區域創新體系的構建，發揮著引導者和保障者的重要作用。

（二）對區域創新體系中政府職能的研究演變

從亞當斯密“守夜人”理論的提出至今，各方對政府職能理論的爭論已有兩百多年， 這個不斷演進的過程凸顯了政府行為定位的復雜性和重要性。 在創新領域， 由于知識與技術創新存在公共性、 非獨占性和外部性等特征， 政府應當采取財稅、金融、法律等手段對創新活動進行干預。 現介紹這方面比較有代表性的兩種理論。 首先是庫克（Cook）提出的政府發展區域創新系統“三層面政策”：（1）以當前所具有的產業優勢為基礎，制定未來發展的戰略方向；（2）通過對創新供給和創新需求進行全面系統的分析， 明確供需雙方存在的差距，設計出具有長效持續的創新戰略；（3）對區域企業的創新需求進行分析的同時， 政府要考慮企業開展創新活動所發生的地域范圍和運作空間，明確政府自身的職責； 韓國學者Hyung Sup Choi 1983 年提出構建TERG 模型， 指出政府應發揮分配資金、制定規劃、組織與協調、營造創新所需的基礎設施和制定出臺法律法規等的作用。 國內研究起步晚，多是建立在國外研究基礎之上的，也體現了中國的特殊性。 很多研究者從制度經濟學角度，提出發揮政府在應對市場失靈、克服集體行動中的“搭便車”行為、規避尋租、提供有效對稱信息方面的作用，具有一定的合理性。 “三因素分析框架”論即從供給角度、環境角度和需求視角提出了三大類的分析框架。 這一框架基本涵蓋了政府影響區域創新體系的主要行為方式， 對轉型期西部區域創新體系構建中政府作用的發揮， 具有很強的指導作用和解釋力。 本文嘗試利用這一框架體系作為理論基礎， 探尋轉型期政府職能調整新趨勢和西部地區的主要做法。

表1 基于三因素界定的政府影響區域創新體系方式

二、轉型期區域創新體系構建中政府職能調整的趨勢

在外部條件持續變化的帶動下， 構成創新體系各角色間的互動關系也在不斷演進和變化。 轉型期區域創新體系呈現出市場主導、“官產學研用”五大要素共同支撐的框架，由此，政府職能調整的重心由創新要素供給轉變為需求激勵和營造環境。

（一）轉型期區域創新體系構建的新特征

通過對中國的區域創新體系構建過程進行分析研究， 發現政府絕大部分處于創新體系的主導地位， 突出表現在很大一部分研發的資金投入是由政府提供，并且研發機構和管理層、科研人員大多具有政府管理的事業編制身份，在創新載體上，也都以政府主導開發的高新區為主。 在目前的轉型期政府主導的創新體系構建亟需實現向市場占主導地位轉變。 尤其在產品創新等相關領域，國外企業資金、技術的投入，國內企業自身的研究開發活動以及大學、 科研院所與產業的緊密合作聯系是最為重要的驅動力。 從區域創新體系內部構成體系的最新發展看， 目前區域創新體系的構建依靠 “官產學研用” 這五個要素的支撐，“官學產研用” 模式的推廣也在一些地方形成比較成熟完善的產業鏈， 并且在各地的推廣應用的實踐中也更加突出各個支撐要素之間的協調性、 高效性和合理性。 在這五個要素中，政府的主要作用是引領和激勵、協調其他四個要素的作用；企業作為關鍵性的核心環節，作為區域創新體系的主體，具有承轉啟合、需求激勵、成果轉化、產銷一體的作用；學以大學為主要平臺，著力解決技術創新、制度創新、人才創新的可持續發展問題； 科學研究機構和企業研發團隊負責直接服務企業， 負責創新要素在企業的具體應用和指導；用則是最后一個環節，它是檢驗成果轉化、評價創新效益的終端。 隨著五大要素的協調配合和創新實踐的不斷推進， 這五大主體相互間的協作關系、權責比重、角色分工和合作環節也逐步厘清， 五大支撐要素的協調統一也成為區域創新體系的新特征。

（二）政府職能調整的新趨勢

轉型期區域創新體系構建的新特征， 要求政府職能由創新要素供給向需求激勵和環境塑造方向轉變。 在這一理念指引下，政府職能調整應突出兩大方面：

一是理念與角色的轉變。 充分發揮政府組織與引導職能，以市場機制推進創新環境的改善。 很多地方政府在構建區域創新體系過程中仍慣性采取計劃措施直接干預具體工作和計劃， 導致政府主持的創新項目較多， 這不僅引發創新需要與企業、 市場的需求供給信息不對稱而導致創新成果難以轉化成效益，另外，對企業、高校、科研機構與創新服務團隊的過多干預，也容易導致職能錯位，增加創新成本，降低成果轉化效率。 所以政府應當拋棄創新活動的直接參與者、 創新要素的直接提供者的定位，轉變為創新活動、創新要素的組織者和服務者， 在區域創新體系中發揮和承擔規則制定、目標引導、公共服務提供、整體協調和運行監督的職責。 此外，政府還應承擔起全社會創新氛圍塑造的職責，鼓勵創新，容忍失敗，在全社會形成一種創新的思維方式、一種創新的生活習慣、一種創新的文化環境。

二是服務與行為方式的轉變。 創新管理的復雜性要求地方政府將先進管理理念引入創新管理，實現管理方式的創新。 在理念與角色轉變的前提下，實現行為方式創新。 一要引入競爭機制，不斷強調協同創新，通過借助第三方開放平臺，利用社會性機構，更好服務于創新主體；大力發展面向平臺型機構，發揮其專業化、市場化優勢。 二要由直接的項目支持向環境營造轉變。 不再一味強調通過銀行貸款和大型企業投資來擴大資金投入規模， 而更需要通過體制機制激勵和引導民間資本進入創新活動； 也不再單純地依靠資金規模完成創新活動的開展和創新成果的轉化， 更加注重對創新人才的廣泛吸引聚集和持續有效的人才庫供給，以此確保創新活動的長期可持續性。

三、西部地區區域創新體系構建的特殊性及其對政府職能調整的新要求

在國家區域劃分層面，總體上來說，東部地區整體上已進入產業轉型升級新的發展階段， 而西部地區仍處于產業培育和承接產業轉移的階段。東、中、西部地區在創新體系上的地域性的差異也很明顯：首先在國家科技創新資源分配和利用上，存在著東、中、西3 個梯度的分布格局。 具體到相關指標，例如從事科技活動的人數、籌集科技研發經費的總額、申請專利及獲得授權的數量、檢索國內外論文頻次等， 都呈現出由東部向西部依次減少的情況。 具體為東部占60%強，中部約20%，西部10%強，且東中西部絕對差距呈現拉大趨勢；其次是R&D 研究機構數、人員數量及全時當量分布情況，東部沿海經濟發達地區較為集中，如廣東、江蘇和北京、上海等。 其次，在政府和企業的R&D支出上，東、中、西三大區域的R&D 經費來源主要都來自于企業，但東、中部地區的企業資金投入占比要高于西部地區， 西部地區的財政資金投入比重要高于其他兩大區域。 由此得出，西部地區區域創新體系所具有的特征有兩方面： 一方面是西部地區所具有的科技創新資源存在較大的缺口，在知識創新、R&D 能力創新、科研人員等方面的資源短缺尤為突出， 西部地區在人才引進方面具有相當大的短板。 另一方面是是西部地區現階段政府作用的方式正在呈現依靠市場化， 需求激勵和環境營造階段變化， 應當通過找準地域差距和地位優勢，尋求更大層面的國家支持，充分利用國家財政和政策法規的傾斜， 吸引更多企業參與區域創新體系的構建。

表2 2011 年各地區高技術產業R&D 活動情況

作為“后發展、欠發達”的西部地區，由于構建區域創新體系的起步時間比較短，經驗尚不豐富，相關方面資源的集聚和整合能力還有限，因此，政府在構建區域創新體系過程中不免會出現職能錯位、管理缺位甚至權責越位的現象，由此導致很多地區出現不切實際、盲目照抄照搬的行為，造成了貪大求全、好高騖遠、浪費資源的惡果。 為有效避免這一狀況的發生， 西部地區在全力推進區域創新體系建設過程中，應基于整體性、全局性和地方特殊性的考慮，轉變政府主導理念，把握地區資源狀況，主動對接市場需求，創新支持方向和方式，通過明確方向、搭建平臺，保障人才，構建有效地區域創新體系，走出獨具特色的區域創新道路。

四、玉林市在創新體系搭建過程中的實踐與成效

廣西玉林市是廣西重要的老工業基地之一，在構建區域創新體系中，結合其階段特點和創新環境發展的大趨勢，體現了政府擴大創新要素供給與營造環境相結合的模式。 政府一方面利用多種方式引進創新要素，另一方面努力營造環境，提升自身承接多種創新要素的能力。 通過依托科技園區建設，以高新技術產業培育及企業創新發展的需求為出發點，發揮政府引導和推動作用，集中企業、研發機構、高校、行業協會等科技創新資源，搭建創新、創業、人才、金融、中介服務等五大類公共平臺，構建區域創新創業服務體系，為西部地區在構建區域創新體系中政府職能調整進行了有益探索。

（一）“市校合作”、“市院合作” 開辟靈活有效的高端人才引進渠道，以人才帶動資源聚集

玉林市積極運用政府資源，建立“市校合作”、“市院合作”的新機制，設立博士研究生社會實踐基地等，將優秀畢業生以社會實踐、政府掛職等方式引至政府體系內區域產業促進的關鍵位置，借助外部優秀人才的理念和視野， 加速地方創新體系搭建，通過人才的聚集帶動外部創新資源聚集；同時利用政府網絡， 與相關科研院所簽訂人才引進等相關方面的戰略協議，聯合本地校企，共建就業、實習、培訓基地，培養一批創新型人才和高素質技能人才， 并進一步強化外部科技創新項目與本地企業的對接，形成“產-學”緊密合作關系，為產業升級轉型培訓技能型人才。

同時，玉林市積極探索創新驛站、產學研合作基地、科技成果轉化基地、開放實驗室等科技創新平臺發展模式。 依托科技園區建設， 設立創新驛站，以科技型中小企業為主要服務對象，搭建技術源頭和需求企業連接通道， 促進外部先進技術和成果在本地轉化。 通過與國內知名高校院所開展合作，建立產學研合作基地或科技成果轉化基地，提升了本地產業發展技術水平。 啟動開放實驗室工程， 推動本地高校、 大企業的研發資源對外開放，服務于中小企業研發創新活動。

（二） 以本地資源稟賦帶動創新要素的供給，政府積極搭建當地資源與高等院校及科研機構的對接平臺

中西部城市在自然資源方面往往擁有得天獨厚的優勢，這些優勢資源恰恰是某些細分領域創新鏈條中的關鍵要素，以這些特色條件為創新資源的整合點，系統的聯系與組織全國范圍內的相關研究機構、高校院所進行聯合研究與開發，深度挖掘本地自然資源的附加價值，使得豐富的資源得以與先進的技術手段緊密結合。在逐漸形成本地創新研究能力的條件下，進一步拓展研發力量對相關產業的帶動與支持作用，打開傳統資源城市產業系統升級的新局面。如玉林市的氣候條件非常適合野生中草藥的種植與生長，因此有著極度豐富的天然植物藥物資源， 同時擁有南方最大的中草藥集散市場，現代中醫藥的原材料優勢非常明顯。但是此行業未與現代生物技術相互結合，產業的附加值極低。 玉林市在特色藥用植物（如鐵皮石斛等）上進行重點突破，積極搭建配套設施，開展與相關研究機構的對接與合作，成功促成北京林業大學藥用植物研究所與本地企業的合作，共同建立聯合研究機構，并申報國家級研究開發項目，在促進鐵皮石斛細分產業發展的同時，其基礎研究能力在很大程度上帶動了當地零散低端傳統天然植物藥物產業向附加值較高的現代中醫藥產業轉型升級。

（三）充分發揮政府引導與組織職能，撬動民間資本

資本是創新體系中重要因素之一， 資本的支持會大大促進創新效率的提升。 玉林市具有民間資本活躍的特點，政府在搭建金融平臺的過程中，著力引導本地成功企業家在科技金融領域的參與，盤活民間資本，助推產業創新升級。 支持本地民間力量成立科技擔保機構， 為科技型企業融資進行擔保。 引入股權投資、風險投資機制，支持國內知名創投機構投資玉林項目和企業。 引導本地行業協會、企業家成立產業發展基金，圍繞自身上下游產業鏈，或新興產業項目，進行投資。 支持有條件的企業上市融資或發行集合債， 利用資本市場做大做強，并幫助改善企業管理水平，建立更加規范的現代企業制度。 此外，玉林市還鼓勵商業銀行創新金融產品，支持科技金融機構發展；大力發揮政府產業引導基金作用，構建體系相對完善的高新技術產業發展投融資和金融服務體系。探索設立新興產業發展引導基金，為高新技術產業領域技術引進、成果轉化和重大項目落地提供支持。

（四）深耕當地優勢細分產業，加強特色產業鏈創新

在產業發展過程中，玉林市對當地優勢細分產業如陶瓷產業、稀土產業、發動機制造產業進行深入研究和詳細規劃，從細分產業的發展需求、招商方向、技術鏈條等方面進行深入的探索，梳理完整的創新鏈條，體現出創新及技術導向的特點，并利用高新技術改造傳統產業。具體做法有：（1）按照功能和產業鏈，進行產業布局，引導和集聚資源，注重整體創新產業鏈條的打造；（2）立足自身優勢，進行存量改造，增量約束，以此明確產業發展方向和改進策略，制訂對應的指標評價體系；（3）在重點扶植的高新開發區方面，針對高新技術和高新產業制定適當傾斜的優惠政策。 玉林市根據現有產業基礎、資源條件以及相關行業發展前景，提出重點發展先進裝備制造、 生物和新材料三大高新技術產業，并不斷加快外部先進技術、科技成果、重大項目等產業資源的對接和引進，以實現上下游企業集聚。

（五）系統搭建城市創新創業全生態，營造優質環境

借力本地資源組建行業協會、產業聯盟，著力打造綜合創新平臺。 玉林市正在圍繞高新技術產業及優勢特色領域， 組建一批行業協會、 產業聯盟，加強與外部科研機構、知名企業、行業組織的合作，開展行業共性技術攻關、標準制定和國內外市場拓展等工作。 探索政府資金直接資助、補貼、購買服務、提供辦公場所等手段，促進技術、人才、市場、信息等產業要素的對接和融合。 籌劃科技企業中介服務中心， 鼓勵中介服務組織參與玉林高新技術產業園區建設， 為科技型企業發展提供工商注冊、法律會計、人才招聘、市場營銷等服務；并加快建立電子商務和企業信息化促進平臺， 鼓勵各行各業及行業龍頭企業，利用電子商務手段，進行企業和產品的宣傳推廣。

通過建立“玉林市中小企業科技創新孵化服務中心”，提升孵化和服務水平，探索“孵化+創投+創業輔導”新興孵化模式。 支持本地院校依托自有研發資源和師資力量，成立大學孵化器，為高校科技成果轉化、研發資源利用和師生創業提供平臺。支持本地行業龍頭企業，圍繞企業創新發展需求，設立專業孵化器，在技術和新產品研發、上下游產業鏈環節支持一批科技研發項目孵化， 形成了自身研發創新體系的有效補充。 提出鼓勵民間資本建立科技企業孵化器的舉措， 在傳統產業新興領域、現代服務業中孵化一批項目，吸引本地創業青年、大學生創業人群入駐，以新技術、新項目、新模式推動民間資本活力的釋放。

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