高校債務中存在的問題與對策研究

楊建勇

（四川外國語大學計劃財務處 重慶）

進入21 世紀以來，高等教育進入快速蓬勃發展時期，在財政資金投入不足、增長機制不完善的情況下，為滿足高校擴招需要，各高校開始紛紛利用銀行貸款進行大規模建設，多年累積下來，貸款規模不斷增長，據不完全統計，截至2010 年債務規模已經達到近8000 億元，隨著還貸高峰的到來，債務風險日漸顯現，為妥善解決高校債務問題，國家財政部教育部于2010 年出臺了《關于減輕地方高校債務負擔 化解高校債務風險的意見》（財教〔2010〕568 號），高校債務化解取得了一定成效，如沿海發達地區高校通過中央財政和地方財政扶持，債務基本下降到合理水平，而欠發達的中西部地區高校由于建設起步晚、地方財力有限等客觀因素，多數高校仍保有大規模債務，債務風險依然非常高，由此可見，高校債務較長時期內仍然是高等教育面臨的重大財務難題。

為化解高校存量債務，控制新增債務，防范債務風險，促進高校持續健康發展，本文通過對高校債務成因進行深入分析，從高校債務相關主體角度，提出化解高校債務的思路，以期為有效解決高校債務問題提供參考。

一、高校債務中存在的問題

1.高校債務增長過快、體量大

除擴招帶來的高校規模擴張過快是導致高校巨額債務的原因之外，國家及地方政府長期以來對高等教育的財政投入缺位也是高校債務規模快速增長的主要因素。2002 年，高校債務規模官方統計數據為88 億元，2007 年時任教育部部長周濟在新聞發布會上表示，高校債務規模為2000 多億元，據不完全統計數據，2010年高校債務規模已達8000 億元，較2002 年增長了近90 倍，高校負債增長非常迅速，體量也非常大。

2.高校債務結構不盡合理

高校債務不僅體現在龐大的規模上，還體現在負債結構不合理帶來的巨大壓力，由于高校集中擴張，負債來源主要為銀行等金融機構，同時受宏觀金融貨幣政策影響，多數高校短期流動資金貸款較多、長期項目貸款相對較少，表現為貸款時間短、流貸多的債務結構特點，這為后期債務還款埋下了潛在的風險，截止目前，部分高校已經出現到期還款困難或不斷借新還舊的狀況，債務風險加劇。

3.高校債務成本高

21 世紀初的十年是高校發展的黃金十年，據不完全統計，80%的高校在此期間完成了規模擴張和提檔升級，但這十年也是高校債務突飛猛進的十年，銀行及社會融資成本也一漲再漲，根據央行公布同期銀行基準利率統計，以五年期以上長期貸款為例，2002 年基準利率為5.76%，2007 年最高時已經達到7.83%，加之在擴張期間多數高校受制于自身辦學狀況及國家金融政策，貸款利率均有不同程度上浮，以重慶市某高校為例，每年需支付銀行貸款利息近5000 萬元，當年利息支出已經占到當年學校收入總量的12.50%，占事業收入的比例高達45%，社會融資成本的逐年增加進一步加大了高校債務融資成本。

4.高校債務償還能力嚴重不足

高校規模擴張以后，辦學規模穩定，學校收入總量也難再突破，在財政投入有限的情況下，單純依靠高校自身消化累積債務顯然不可能，由于償債能力嚴重不足，不能按期歸還到期貸款，高校不得不借新還舊或是鋌而走險尋求其他風險較高的如向中介機構融資償還貸款，這無疑進一步加劇了高校債務狀況的惡化。

截至2012 年央行基準利率調整情況統計表

二、高校債務成因分析

1.政府或教育主管部門監管缺位

《中華人民共和國高等教育法》第十三條規定，國務院統一領導和管理全國高等教育事業，政府作為高等教育法律意義上的辦學主體，履行對高等教育發展的監管義務，然而，高校在擴張期間一些脫離自身發展實際的諸如項目審批手續不齊，盲目上工程，貪大求全，高標準建設等做法卻沒有得到政府及相關主管部門的有效監管或約束，導致高校出現短期過度投資和過度貸款行為，政府監管缺位是導致高校背負巨額債務的重要原因之一。

2.政府對高等教育投入體制不健全

《中華人民共和國高等教育法》第六十條明確規定，國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制，使高等教育事業的發展同經濟、社會發展的水平相適應。然而，政府并沒有完全履行高等教育法所規定的義務，2007 年9 月12 日，時任教育部部長周濟在新聞發布會上說：高等學校的基本建設大大加強，固定資產增加了很多，在這個過程中我們現在的賬面固定資產大概是5000 億 在這5000 多億資產的形成過程中，國家基本建設財政收入大概500多億。全國高等教育擴張期間，政府的投入遠沒有跟上高等教育發展的步伐，另外，2014 年高等教育行業分析報告也指出，我國教育行業經費投入占GDP的比重仍然不足，特別是國家財政性教育經費占GDP的比例一直沒有達到4%的要求，由此可見，很長時期內政府對高等教育投入體制不健全，投入經費嚴重不足直接導致高校不得不另辟它徑籌措辦學資金，導致高校舉借大量債務。

3.高校擴張過快，缺乏有效的財力支撐

全國高等教育迎來擴招重大發展機遇期間，各高校爭先恐后大力擴張，卻忽略了自身財力。一是高校存在項目論證不充分，不切實際的貪大求全、高標準建設現象時有發生；二是學校沒有將投資計劃與財力有效的結合，以重慶某高校為例，校區擴建期間累計投入經費近10 億元，年均投入1.25 億元，而該校在此期間年均收入不過3 億元，年度投資收入比達到驚人的40%，其擴張投入大大超出其財力，高校對自己財政能力估計不足，不切實際的盲目突擊投資其實當時在全國高校是一種普遍現象，這也是導致高校債務攀升，甚至一度爆發吉林大學債務危機的主要原因。

4.銀行等金融機構對高校還款能力預期過高或盲目樂觀

作為最直接的利益相關者，銀行的融資政策導向也是導致高校債務形成的重要原因，銀行對高校還貸能力的評估是建立在"高校有政府兜底，行業風險低"這一主觀預期，而非基于高校財政能力的實際預測，直接導致銀行肆意放貸行為，加速了高校債務的積聚。

5.社會力量給予高等教育發展的支持太少

從全球公辦高等教育發展情況看，社會捐資一直是高等教育發展重要經費補充來源，但在我國，社會力量對高校支持輔助卻作用非常小，以重慶為例，獲得捐資最多的高校，其平均獲得社會捐資也不過1000 多萬元，多數高校甚至不足100 萬元，而在高等教育發展成熟的國家，社會力量對高校發展的輔助作用是非常明顯的，其獲得經費比例已經占到高校當年收入總額的10% 30%。

三、化解高校債務路徑探析

目前高校的債務有政府投入不足的原因，有學校盲目擴張、貪大求全的原因，也有銀行審查不嚴，肆意放貸的原因。因此，高校債務問題的解決要信賴于政府、學校和銀行三方。

1.加大政府扶持力度

就高校資金來源結構看，財政撥款依然是高校資金主要來源，政府應進一步加大撥款力度，一方面可通過加大債務化解專項資金扶持、進一步提高生均撥款標準、提高財政貼息比率等方式加大教育經費投入，實踐政府對教育經費投入占GDP 4%的承諾，爭取達到國際平均5 %的標準，即時高校債務負擔必將隨著經費投入增長而下降。另一方面，政府可針對高等教育資金困境，制定適用特定條件、特定時期的優惠扶持政策，如政府放開對高校土地置換的約束，減輕或減免高校預算外創收資金稅收負擔，設立政府債務化解專項資金等，利用多種路徑化解高校存量債務。

2.加大政府監管力度

根據對重慶市高校債務情況調研，我們發現，基本建設是導致高校背負巨額債務的最主要原因，并且我們發現，各高校由于基本建設經驗不足、專業人才短缺等客觀原因，普通存在基本建設項目論證不充分，項目投資及融資審批監管缺位等情況，以重慶某高校為例，基建項目立項概算6.17 億元，而實際竣工結算時支出達10.05 億元，超概達到62.88%，而超概并沒有進行論證和辦理相關審批程序，因超概而新增加的建設貸款也沒有主管部門審批。由此可見，政府及相關主管部門在高校新增債務項目及新增債務過程中監管有所缺位，放縱了高校的辦學自主權，政府應加大對高校重大投、融資項目的審批及監管，適度控制高校辦學自主權，控制高校新增債務。

3.強化高校辦學主體地位

一方面，高校作為主要辦學主體，要增強責任意識，要牢固樹立依賴自身還債的思想，摒棄政府"兜底"的依賴思想，高校債務的化解很大程度上要依賴于高校自身，高校應當加強債務管理，增收節支，做好還款預算，將債務償還作為一項長期的事業來抓，逐步消化債務，防范債務風險。另一方面，高校自身要增加財務意識和風險意識，高校應加強對新增貸款項目的財務可行性論證，特別是在編制學校五年發展規劃時，一定要將學校財務收支計劃與學校發展規劃結合起來，力爭做到學校財力可有效支撐學校發展，實現互為支撐、互為發展的良性局面。

4.銀行等金融機構在高校債務化解過程中應予以積極配合

一方面，作為高校債務最大的受益者，銀行等金融機構對于高校巨額債務的形成，有不可推卸的責任，因此在高校債務結構調整和償還貸款過程中，銀行應在貸款利息優惠、貸款期限、流動資金周轉等方面予以大力支持，加快高校債務結構調整、降低高校融資成本，從而緩解學校債務壓力，幫助高校盡早消化債務。另一方面，對于貸款量大，中長期內還款能力嚴重不足的高校，銀行等金融機構應配合地方政府搭建融資平臺，將貸款通過置換打包給一個或多個銀行，將貸款期限延長至10 30 年，以使在較長的時期內高校收支結余能覆蓋債務本息，從而緩解高校短期償還壓力，實現最終消化債務的目標。

5.爭取社會資金化解高校債務

據不完全統計，美國、英國和法國等國家公立大學，每年接受社會捐資辦學經費占學校收入總量的比例為10% 30%，而我國目前還不到5%，作為高等教育資源最大的受益者，社會對高校的回饋顯然是不夠的，各高校一是要加強產學研合作，積極尋找社會增資項目，另一方面要加強與社會機構的合作與交流，爭取社會對高校的支持，爭取社會資金化解高校債務。

1.孟衛東.普通高校貸款建設問題研究.經濟科學出版社,2008.

2.唐萬宏.論政府在化解高校債務中的責任與作用.中國高教研究，2010(2).

3.田恒平. 中國高校債務狀況的調查分析.北京理工大學學報(社會科學版),2013(2).