經濟普查數據在城市總體規劃中應用的探索與思考*

駱 悰 申 立 蘇紅娟 朱春節 李長風

經濟普查數據在城市總體規劃中應用的探索與思考*

駱 悰 申 立 蘇紅娟 朱春節 李長風

經研究發現，經濟普查數據在城市總體規劃中的作用存在：數據采集空間到戶但只達到相對精確落地程度、數據統計劃定到普查小區但須與規劃單元相銜接、數據字段逐次增加但也造成趨勢分析困難，以及數據調查全面但空間覆蓋并不完整等特點和難點。研究指出：在大數據應用和政府轉型的背景下，經濟普查數據作為重要的政府數據，其重要性并不是削弱相反日益突出，但由于這些數據統計工作處于初期階段，管理導向優于應用導向，也缺少必要的統一部署，因此包括經普數據在內的政府數據在城市規劃中的應用空間仍較為有限。隨著當前開源數據應用的深入，也對政府數據提出了更高的要求。推動資源整合、加快政府數據平臺建設，不僅是政府數據開放共享的關鍵前提，也是政府部門的當然之責。

大數據 | 經濟普查數據 | 城市總體規劃 | 應用探索

0　引言

當前，大數據的應用已然成為學界熱點。就當前開展的相關工作來看，相對于開源數據，政府數據尤其是經濟統計數據的相關應用研究較少。經濟統計數據包括統計年鑒數據和經濟普查數據。

經濟普查起源于工業普查。2004年，國務院決定開展第一次經濟普查（簡稱一經普）。彼時，由國家統計局、發展改革委、財政部聯合發出《關于調整周期性普查項目的通知》，將工業普查、第三產業普查、基本單位普查合并，增加建筑業普查，是為第一次經濟普查。其后，每五年開展一次，分別于2008年完成了第二次經濟普查和2013年的第三次經濟普查（簡稱二經普和三經普）。直轄市和省級普查與全國普查同步進行。

從一經普啟動至今的10年間，經濟普查數據的覆蓋面和精確度不斷增加，由于這是按照統一的方法、標準、時間、組織對我國所有單位和個體經營戶進行的全面調查，覆蓋了國民經濟第二、第三產業的經濟總量、結構、分布和效益，可以全方位展示各個城市的國民經濟和社會發展現狀，使得經濟普查數據在城市規劃編制和開源數據綜合分析中的重要性日益突出。

由于經濟普查數據在城市總體規劃中的應用缺少成熟經驗，上海市規劃和國土資源管理局、上海市統計局和上海市城市規劃設計研究院組成聯合團隊，對經普數據在城市規劃中的應用開展系統探索，一方面力求對正在開展的新一輪上海城市總體規劃的編制有所助益，另一方面形成相關經驗，總結應用中發現的問題并提出對策。

1　經濟普查數據在城市規劃應用的必要性和緊迫性

當前，我國正進入創新驅動發展、經濟轉型升級的關鍵時期。面對當前經濟、社會、文化、生態、制度等“五位一體”的全面轉型，城市總體規劃必須從基于經驗分析向基于大數據支撐的規劃實踐全面轉型。城市規劃轉型亟需經濟數據支撐，為確保大數據背景下城市總體規劃制定的科學性與前瞻性，傳統的人口、用地、經濟類數據的重要性和精確度反而更加突出。

從當前規劃轉型方向來看，至少在兩個領域對經濟普查數據有切實需求。

一是“以人為本”的規劃轉向亟需就業數據的支撐。從關注用地到關注人的居住與就業關系，突出以人的城鎮化為核心，以基本公共服務均等化和生態保護為導向，促進城鎮資源配置方式變革，因而城市規劃越來越關注職住平衡的理念，而系統性獲取就業數據的渠道就是經濟普查數據。

二是“睿智增長”的規劃轉向亟需經濟數據的支撐。伴隨著當前我國大中城市由增量規劃向存量規劃的轉型，如何依托存量進行更新和增長至關重要，上海市人民政府《關于編制上海新一輪城市總體規劃的指導意見》中也明確指出：“嚴格控制用地規模……依靠存量優化、流量增效和質量提高來滿足城市發展的用地需求，實現全市規劃建設用地‘零增長’。”顯然，如何判斷低效工業用地空間分布，促進低效工業用地的減量化，提高用地集約程度，實現睿智增長等，已成為當前城市規劃重要任務之一，而系統性獲取各個地塊營收數據的渠道同樣是經濟普查數據。

不僅如此，相關經驗顯示，經濟類數據在城市規劃中正發揮著越來越重要的作用：

一是在促進職住平衡的規劃領域。利用就業人口數據與居住人口數據疊加，依據職住平衡的原理進行崗位規劃。就業崗位分析是經濟類數據運用最廣泛的領域，往往通過不同時段的就業密度增量分布、職住關系評價等研究大城市產城融合程度，并提出相關規劃策略[1]。例如，新加坡通過現狀分析發現，就業崗位與住宅區的集聚地區不一致，因此造成高峰期兩者交通流量很大，這一分析結論引導在居民區附近規劃“長期工作區”，開設更多工作崗位[2]。再如，倫敦根據就業人口增長與住房增長預測來進行規劃應對，通過兩者疊加來確定倫敦機遇地區（即5 000個工作崗位等）與強化地區布局[3]。

二是在提升產業集聚度與產業規劃領域。往往利用各個行業的就業人口數據等，基于區位商方法進行集中度分析，探索現有城市產業集聚和功能空間格局[4]。在國外，日本東京通過對舞臺藝術、軟件、動漫、廣告、出版等不同創意產業進行空間集聚分布的分析，為規劃創意產業區并配套相應政策，促進相關產業進一步集聚提供依據[5]。

三是在預測和規劃各個行業辦公空間領域[6]。在資源緊約束的背景下，城市經濟發展所需要的辦公空間預測等至關重要。例如，香港通過就業崗位分析，對商業中心區的甲級辦公室、一般商業、特殊工業建筑量進行推算，得出辦公用地和商業樓面面積總量[7]。

四是在促進城市生態文明發展的規劃領域。例如，紐約在其“更綠色、更美好的紐約”戰略中，提出如何提高能效戰略有效性的命題，紐約市開發一個標準化的能源數據庫，可測算市屬建筑改造每年節省的財務開支）[8]（圖1）。

盡管經濟類數據已廣泛應用于國外城市規劃編制，但在我國城市總體規劃研究和編制中的應用卻仍比較有限。這既與經濟普查出現的時間較晚有關，也與經濟普查尚處于起步期、與城市規劃應用的銜接存在距離有關。

2　經濟普查數據的主要內容與特點

2.1經濟普查數據的主要內容

根據《上海市第三次經濟普查主要數據公報》（第1號）公布的數據，本次普查的標準時點為2013年12月31日，普查時期資料為2013年年度資料。從法人單位總量來看，2013年末，上海市共有從事第二產業和第三產業活動的法人單位41.1萬個，比2008年末（2008年是第二次全國經濟普查年份。下同）增加5.0萬個；法人單位分支機構7.0萬個，增加1.4萬個。從從業人員來看，2013年末，上海市第二產業和第三產業法人單位從業人員1 224.6萬人，比2008年末增加183.2萬人。從主要經濟結構變化來看，在法人單位中，第二產業占23.1%，比2008年末下降1.8個百分點；第三產業占76.9%，提高1.8個百分點。第二產業法人單位從業人員占全部法人單位從業人員的39.0%，比2008年末下降8.2個百分點；第三產業法人單位從業人員占61.0%，提高8.2個百分點（表1）。

2.2經濟普查數據的主要特點

總體而言，三次經濟普查，無論是數據精度還是內容覆蓋度都在不斷提升。

特點1：數據采集空間到戶。經濟普查的主要任務是摸清家底、獲得經濟發展數據，經普數據更偏重于按行政區劃進行數據統計，因此對調查數據的空間落地需求并不強烈。2004年的第一次經普小區為手繪圖紙，調查數據無法直接空間落地，只能通過街坊—門牌號編碼系統進行空間落地；2008年的第二次經濟普查采用CAD地形圖、GIS數據庫兩套系統，相關調查數據可直接通過普查小區來識別并作進一步校核，落地精度有所提升。2013年第三次經濟普查采用了手持PDA①手持PDA：簡稱手持數據采集設備（PDA），具有拍照、數據錄入、地圖加載、GPS定位、網絡無線傳輸等多種功能。經濟普查入戶時，普查員將使用PDA對普查對象的經緯度坐標數據進行GPS定位采集，并進行拍照和登記數據等，并實時將普查數據傳輸到國家統計局數據中心，最大限度確保了普查數據的真實性。的采集方式，數據格式直接包含GPS經緯度的空間信息，便于每一個企業數據進行空間落地。

圖1　國外重要城市應用經濟數據的主要領域

表1　上海市第三次經濟普查按行業分組的法人單位總數及其從業人員

特點2：數據統計劃定小區。經普數據是依托普查小區開展調查的，劃分普查小區為的是明確經濟普查的區域界線，落實各級普查機構和普查調查人員職責范圍，因此每一條經普數據都擁有相應的行政區劃代碼和普查小區代碼。這樣可將數據根據行政區劃或普查小區進行匯總處理。三次經濟數據普查，普查小區越劃越細，調查精度也逐步提高，三經普的普查小區數量是一經普的3倍。

特點3：數據字段按需增加。三次經濟普查均包含了普查單位的基本屬性、從業人員、財務狀況、生產經營情況、生產能力、能源消耗、科技活動情況等各類數據。二經普相比于一經普，擴大了能源和水資源消耗的調查范圍，由規模以上工業擴大到全部的第二、三產業單位；三經普相比于二經普，在法人單位經濟指標、行業指標、能源消費等方面增加了更多的調查指標，更有助于把握我國各類企業的經濟運行基本情況。

特點4：數據調查全面覆蓋。上海市經濟普查數據的調查方法按照“塊為主、條配合”的方法，對全部法人單位、產業活動單位和個體經營戶進行全面調查。其中，納入上海市經濟普查的聯網直報單位，由單位通過聯網直報數據采集處理平臺填報普查數據。而對于非聯網直報單位，由各區縣普查辦按普查小區，采取由普查員手持電子終端設備進行普查登記的方式。對于個體經營戶，采取普查和抽樣調查相結合的方式，并進行上門普查登記。

表2　上海市一、二、三經濟普查分析單元的差異

3　經濟普查數據規劃應用的難點與應對

由于經普數據主要滿足于統計工作的要求，與城市規劃應用之間存在天然的差異。早在2007年起，聯合團隊就開展了經濟普查戰略合作，積累了一定的經驗，部分反饋也納入了三經普相關工作中。

3.1應用難點一： 數據采集空間到戶， 但只達到相對精確落地程度

盡管三經普數據采用手持PDA的采集方式，空間精度比前兩次大幅度提高，但由于GPS采用球面坐標，空間落地到上海平面坐標并不能完全達到一一對應。

項目組對靜安區和金山區楓涇鎮的GPS坐標進行落地試點，利用坐標轉換插件，將三經普數據的高德坐標轉換到上海地方坐標，將坐標轉換后的普查點與普查小區疊加，得到每個普查點所在的普查小區碼，與普查記錄中的普查小區碼比對，發現20%左右的普查小區存在不一致現象。這表明由于GPS所固有的空間精度所限，按照GPS經緯度數據進行企業落點能達到80%的精度，約20%左右的企業空間落地需要進一步進行人工校準。

為此，本研究通過經緯度信息和企業地址信息的互相補充，結合百度地圖等進行空間勾連，進一步完成企業單位的空間落地，可滿足微觀尺度上的規劃分析。與此同時，構建了相關數據庫，方便普查點與其他地理空間要素的快捷疊加，擺脫傳統的通過地址—普查小區—普查單位“間接的空間定位”方式，為普查單位在空間上快速定位、為企業數據的微觀分析提供了應用可能。

3.2應用難點二： 數據統計劃定小區， 但須與規劃單元相銜接

經普數據的最小統計單元是普查小區，因此，經濟數據應用的前提是空間單元的銜接。2004年一經普的普查小區劃分成果是各區縣、各街道各自完成的手繪圖紙，無法滿足城市規劃應用的需求。

為此，從2007年起，聯合團隊就共同開展二經普、三經普的普查小區劃分工作，為建立上海市經濟普查數據的地理信息系統打下重要基礎。2008年第二次經濟普查普查小區共劃分了9 062個，普查小區的劃定也越來越精細，二經普的普查小區數量超過了一經普的兩倍，三經普的普查小區更是超過了1.5萬個，比二經普增加了近6 000個。

普查小區的劃分原則決定調查數據在城市規劃中分析的精度，普查小區范圍越小，成果的規劃使用越便利，但現狀調查工作量越大。普查小區的大小涉及調查組織者、調查人員和調查成果使用者等多方利益。為協調各方利益和確保調查的可實施，最終形成中心城內的各街道（鄉鎮）普查小區按街坊劃分，中心城外集中城市化地區按照主要干道和主要河流等物理特征劃分，其他非集中城市化地區普查小區按照村居委界線劃分等劃分方法。這樣，經濟普查從僅僅局限在行政區劃的概念逐步向空間轉變，普查單元不斷細化并逐步與規劃空間相銜接。現有數據精度可滿足城市總體規劃、專項規劃、區縣規劃、控制性詳細規劃等不同規劃層次的分析。

在本次上海市城市總體規劃中，已廣泛采用普查小區尺度上的經普分析，可分析就業崗位的空間集聚程度，發現全市崗位已呈多中心的格局在中心城與新城就業集聚程度較高。進一步細分行業，采用核密度法對制造業崗位進行空間分析，發現制造業就業崗位主要集聚分布于浦東新區、嘉定、閔行、青浦等主要開發區。不僅如此，基于普查小區的劃分，有利于經普數據與規劃數據、人口數據等多類數據源的交叉應用。例如，經普數據與規劃要素的疊加分析，通過將經普數據研究成果疊加規劃要素如集建區、104區塊、軌道交通線等，能為總體規劃評估提供重要依據。

3.3應用難點三： 數據字段逐次增加, 但也造成趨勢分析困難

盡管當前三輪的經普數據已經囊括了諸多經濟指標，但由于經普數據本身處于起步階段，數據字段的逐次按需增加，導致三次經普數據在字段數量、數據精度等方面差異顯著，給趨勢分析帶來困難。

例如，在就業人口字段中，一經普和二經普字段不僅包含就業總量，還包含學歷、專業技術職稱、技術等級等輔助信息。但在三經普的普查表中，只有就業人口總量信息，不少字段并未統計。

實際上，當前一、二、三經普僅有就業總量、營業收入等部分數據可以用于趨勢分析。由于不同年份經濟普查所對應的行政區劃、普查小區等大相徑庭，趨勢分析還需要確定一個統一的分析單元，綜合考慮確立統一分析單元的數據處理量，建議以街道、鄉鎮作為趨勢分析的統一單元（表2）。

此外，在趨勢分析中，還需要注重行業代碼的對接問題，一、二經普的行業代碼遵循《國民經濟行業分類（GBT4754-2002）》，三經普則為《國民經濟行業分類（GBT4754-2011）》。在本次上海市城市總體規劃研究階段，通過對不同年份經普數據的對比分析，發現2008—2013年的全市就業崗位增量主要集中于陸家嘴、張江、安亭、漕河涇、以及廣大郊區新城地區。進一步細分行業，2008—2013年的科學研究和技術服務業崗位增量主要集中于中心城、浦東北部、吳淞口、閔行南部、嘉定西部地區。上述分析結果已經支撐了上海市城市總體規劃綱要的編制。

3.4應用難點四： 數據調查全面， 但空間覆蓋并不完整

盡管上海市經濟普查采取聯網直報數據和調查員全面入戶的調查方式，但由于數據主要由經營地普查機構負責登記，因而經普數據不適用于擁有多處廠區、校區或經營、生產分開的法人單位的數據空間落地，使得空間覆蓋并不完整，這種情況被稱為“數據吸附現象”，即：分支企業（單位）的就業和收入等數據，被吸附至企業總部，從而導致部分企業信息失真，影響對城市空間的分析判斷。例如，華東師范大學閔行校區上的就業人員數據實際上被吸附至學校本部；在全市營業收入密度分布分析中，寶鋼廠區上產生的營業數據被統計至寶鋼股份有限公司所在的普查小區，一定程度上為城市規劃分析帶來了障礙，需要在成果解讀中加以重視。

以往處理數據吸附現象的方法是通過電話、傳真等形式對分支單位的從業人員等數據庫進行修正。項目組經過與相關部門的反復研究，發現處理數據吸附現象的難度較大，不僅涉及大量的人力物力，而且由于數據更新的時間點、統計口徑等與2013年經普采集時不同，更新數據的質量也難以保證，因此，目前只能對顯著影響空間分布分析的個別經普數據進行校核和修正。

歸根結底，經普數據是為統計分析服務的，直接在城市規劃的應用中存在包括數據精度、空間覆蓋度等問題，有些難題尚難以通過后期修訂完全彌補。因此，當前經普數據的規劃應用只能限定在特定適用范圍內，才能有效避免因上述問題引發的規劃應用誤差。

4　經濟普查數據規劃應用相關問題的思考

4.1經濟普查數據作為重要的政府數據， 其重要性并不是削弱相反日益突出

一方面，傳統數據在決策分析中擁有不可替代的作用。當前，包括手機信令、公交刷卡、出租車軌跡、GPS數據、社會化網絡數據如微博簽到和大眾點評等在內的開源數據的應用得到了前所未有的重視，但這些數據很難獲得全樣本數據，而且數據質量往往受到數據采集時間等影響。因此一些學者認為，盡管大數據分析已經應用到城市規劃多個領域，但目前往往更適用于對特定對象的精深分析[9]。而相反，經普數據作為涉及全市各行業企業的全樣本數據，本身就可用于模擬產業經濟的運行現狀，經普數據和人口普查數據、用地數據等全口徑數據可用于支撐全市域的宏觀分析。

另一方面，經普數據所涉及的大量信息是很多城市重大決策不可或缺的重要依據。從發達國家部分城市的發展經驗來看，在城市總體規劃中更加關注居住與就業、就業與交通、環境與環保等領域，一定程度上也是我國城市規劃轉型的方向，而支撐上述工作所需的經濟類數據，就我國當前情況而言，大部分只能在經濟普查數據中獲取。

4.2經濟普查數據在內的政府數據在城市規劃中的應用空間仍較為有限

對城市總體規劃而言，除了人口普查，幾項至關重要的全樣本數據統計工作起步的時間都不長。全國土地調查雖然啟動于1984年，但在當前規劃領域真正發揮作用的是啟動于2007年的第二次全國土地調查經濟普查；經濟普查數據啟動于2004年，而全國地理國情普查今年剛開始。

正因如此，這些重要的政府數據在綜合應用時就會產生如下問題：一是這些數據統計主要服務于各自專項管理工作的需要，在數據普查工作之初與城市規劃需求的銜接很少，導致后續應用中產生的困難難以完全靠后期修訂予以彌補，制約了規劃應用的深度和廣度；二是這些數據的獲取和統計工作基本屬于“各自為政”，缺少統一的部署，以致各類數據間無論是統計時段還是空間單元都難以銜接，極大地影響了應用效率；三是這些數據本身處于起步階段，尚在不斷建設和發展的過程中，因此制約了各類數據自身在時間軸上開展縱向趨勢分析的能力。

4.3經濟普查數據在內的政府數據的充分應用離不開政府數據平臺的建設

從國際經驗來看，通過數據合作服務城市發展已經成為國際一流大都市的共同舉措[5]。圍繞服務城市發展，建設城市戰略數據平臺是必然的，例如倫敦發展數據平臺（London Development Database）、香港地理空間信息樞紐（Geo-spacial Information Hubs）、紐約公共戰略數據平臺（NYC Open Data）等，而數據平臺所依托的各類數據主要就依靠政府部門之間協作獲取。其背后是政府與政府、政府與企業之間的數據合作，是數據統計空間單元和數據標準的統一，進而促進數據交叉應用，增強數據服務決策能力。僅就前文所述當前政府數據在應用中存在的局限性而言，顯然與政府數據平臺的要求存在很大距離。

5　結語

前不久，國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》，從國家戰略層面部署促進大數據發展，其中將“加快政府數據的開放共享，推動資源整合，提升治理能力”列為首要任務。包括經濟普查數據在內的全樣本統計數據不僅是重要的政府數據，而且在城市發展決策和城市總體規劃應用中的作用十分重要。但由于這些數據統計工作處于發展中的初期階段，管理導向優于應用導向，也缺少必要的統一部署，因此距離真正的可供包括城市決策咨詢使用的數據要求存在全方位的差距。而隨著當前開源數據應用的深入，也對政府數據提出了更高的要求，如果基礎不牢，則失之毫厘、謬之千里。因此，推動資源整合、加快政府數據平臺建設，當為政府數據開放共享的關鍵前提，也是政府部門的當然之責。

（上海市統計局的阮大成、蔣建新、王亮、孫強，上海市規劃和國土資源管理局的范宇，上海市城市規劃設計研究院的黃浦江、王全，亦對本文有貢獻。）

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The Application and Exploration of Economic Census Data in Master Planning

The application of economic census data in master planning has the following characteristics and difficulties. Data acquisition is accurate to each enterprise, but the accuracy is not high. Data statistics is accurate to each census district, but it must be connected with the planning unit. Data field has increased gradually, but it also causes the difficulties of trend analysis. The spatial coverage of data investigation is not complete. In big data and government transformation era, the importance of the economic census data is not weakened, but more important than ever. As the economic census data is in the initial stage, the management of data is better than the data application. The government also lacks the unified plan. Therefore, the application of government data, including the economic census data, is still limited in urban planning. With the development of the application of open source data, it also puts forward higher requirements to the government data. Promoting the integration of resources and accelerating the construction of government data platform are not only the key premises of the government data sharing, but also the responsibility of the government departments.

Big Data | Economic census data | Urban master planning | Data application

1673-8985（2015）06-0027-05

TU981

A

駱悰

上海市城市規劃設計研究院

副總工，技審中心主任

申 立

上海市城市規劃設計研究院（規劃一所）工程師，博士

蘇紅娟

上海市城市規劃設計研究院（交通分院）高級工程師，碩士

朱春節

上海市城市規劃設計研究院（交通分院）工程師，碩士

李長風

上海市城市規劃設計研究院（數城網絡公司）助理工程師，碩士

*上海市城市規劃設計研究院立項課題，第三次經濟普查應用方法研究（編號2014k013）。