英國有軌電車行業管理研究

吳蘇婷，王 雨，賈文崢，劉書浩

（交通運輸部科學研究院 城市交通研究中心，北京 100029）

英國有軌電車行業管理研究

吳蘇婷，王 雨，賈文崢，劉書浩

（交通運輸部科學研究院 城市交通研究中心，北京 100029）

為促進我國有軌電車行業的有序管理，系統總結了英國有軌電車發展歷程以及行業管理部門、獨立監管機構和行業協會的主要職責、做法和經驗，以供參考。通過系統梳理英國有軌電車行業的政策法規和標準規范，結合我國有軌電車行業建設發展情況和存在問題，提出了管理體系建設、法律法規和標準化等方面的建議，包括我國應加強有軌電車相關法律法規的制修訂；應重視有軌電車項目經濟效益的分析和研究，加強投資和決策的引導，促進設計和采購的標準化；應從經濟、安全和技術的角度建立針對有軌電車特點的標準體系；應組織成立行業協會支持政府管理工作等。

有軌電車；英國；行業管理；法律法規；標準化

0 引言

近年來我國有軌電車發展快速，現有的法制約束、規劃引導和標準化等行業管理工作已嚴重滯后于有軌電車的建設和運營狀況，亟需探索建立有效的行業管理體系。目前已有一些學者針對國內外有軌電車的不同方面進行了總結和研究：陸錫明、李娜[1]在有軌電車行業管理方面進行了一定的研究，并從堅持經濟和高效原則、盡快完善配套標準和法律法規兩方面對中國城市發展有軌電車提出建議；李元坤、苗彥英[2]總結了國外現代有軌電車的技術特征，從適用性、專用路權、低地板車輛和制定技術規范角度提出了對于我國城市發展現代有軌電車的啟示；姚之浩[3]通過對國外有軌電車發展的回顧，總結了主要城市有軌電車交通的發展特點、規劃布局及相關經驗，最后提出了對我國發展有軌電車的幾點看法，包括政策引導、綜合協調、融入系統、靈活設計等。總體來說，我國對于現代有軌電車的研究主要集中于規劃和新技術，對于有軌電車行業管理的分析和研究還比較少，需要學習有軌電車運營較為成熟國家的經驗，提高我國有軌電車行業管理能力。

英國已有20多年有軌電車的管理經驗，建立了比較完備的管理機構、政策法規和標準體系。本文將對英國有軌電車行業管理進行詳細介紹，進一步提出對我國有軌電車行業管理的建議。

1 英國有軌電車發展概況

英國的有軌電車分為傳統有軌電車和現代有軌電車。傳統有軌電車載客量小、速度低、多采用接觸網供電，而現代有軌電車車輛采用模塊化設計，載客量大、速度高、噪音低、供電方式多樣[4]。隨著汽車工業的發展，傳統有軌電車于20世紀30年代起在英國逐漸衰落。為了解決交通擁堵和環境污染問題[5]，英國政府于20世紀80年代開始大力支持現代有軌電車的發展。

目前，英國只有少數城市建有地鐵，很多大、中城市內部以及連接大城市與衛星城的主要交通工具則為現代有軌電車。圖1是英國和我國的現代有軌電車運營里程統計圖。英國的第一條現代有軌電車開通于1992年，目前，英國已經開始運營的有軌電車線路超過20條，運營里程接近190km。我國的現代有軌電車從2002年12月開始，最先應用于大連[6]，2012年以后開始出現爆發式的發展態勢，截止到2014年底，我國現代有軌電車運營里程已達到141km。

有軌電車在英國快速發展以來，客運量不斷上升，2014年3月至2015年3月，英國全國6個主要的有軌電車系統客運量達到9 100萬人次，比2003年3月至2004年3月（開通最晚的有軌電車系統開通時間）增長51%[7]。圖2反映了英國有軌電車線路客運量增長情況。有軌電車的快速發展很大程度上緩解了英國城市交通擁堵和環境污染問題。

圖1 英國和中國有軌電車運營時間和里程

圖2 英國有軌電車客運量趨勢圖

2 英國有軌電車管理機構

英國的有軌電車行業管理部門主要有政府機構和行業協會、團體兩類。政府機構主要指英國交通部（DFT）和英國鐵路和公路管理辦公室（ORR）。行業協會則指由有軌電車投資商、制造商、運營商以及行業團體組成的英國有軌電車協會（UK Tram）。英國的有軌電車管理部門之間通過緊密的合作，共同實施行業管理。圖3簡要表示了DFT、ORR、UK Tram等機構之間的關系。

圖3 英國有軌電車管理機構關系示意圖

DFT在有軌電車行業管理方面的職責主要是指導行業政策和規劃的制定以及管理和規劃政府投資的有軌電車建設項目等；ORR負責健康和安全監管，如通過頒發許可執照或事故處罰等方式管理運營商等[8]；UK Tram則主要研究英國國內外的成功案例，并通過制訂標準化計劃促進成功經驗的推廣等。在日常事務中，DFT、ORR等政府機構會與UK Tram展開緊密合作、相互支持配合，例如DFT以觀察員的身份列席UK Tram董事會，ORR支持UK Tram在有軌電車行業指南方面的工作等，UK Tram及其成員例如客運管理團體（Passenger Trans?port Executive Group）則組織行業力量通過標準化等手段支撐政府機構的管理工作。這種政府機構和行業協會協同合作的方式，提高了政府機構的管理效率，促進了行業的健康發展。

3 英國有軌電車現有法規、政策和指南

3.1 針對有軌電車特點制定法律法規

有軌電車既屬于城市軌道交通方式的一種，又具有線路部分區段與道路交通混行的特點，因此有軌電車不僅需要遵守軌道交通法律法規，也需要遵守道路交通法規。英國政府在制定相關法律法規時充分考慮了有軌電車的安全風險和技術特點，并明確了具體條款對有軌電車的適用性。目前英國軌道交通最重要的法律法規是《鐵路和其他軌道交通系統安全條例（2006）》（The Rail ways and Other Guided Trans?port Systems(Safety)Regulations2006,ROGS[9]，以下簡稱《安全條例》）；道路交通法律方面，與有軌電車有關的包括《道路交通法案（1991）》（Road Traffic Act1991）[10]、《有軌電車車輛修改法案（1992）》（Tramcars and Trolley Vehicles(Modification of Enactments)Regulations1992）[11]和《交通標志條例和指南（2002）》（The Traffic Signs Regulations and General Directions2002）[12]。

英國有軌電車相關法律法規如表1所示。

值得注意的是，《安全條例》中對有軌電車安全管理體系和安全確認的要求：安全管理體系為有軌電車的安全從制度上提供了根本的保障，是指為了保障系統安全，由相關單位建立的安全管理組織體系和管理制度，包括安全政策和目標、實施計劃、合規性程序或要求等一系列安全措施和操作制度，在設計、建設和運營階段都需要遵循相關要求；安全確認則是針對有軌電車采購或改造車輛或土建設施，可能引入安全風險而設立的一項安全保障流程要求，有效控制了安全風險的增長。

表1 英國有軌電車相關法律法規

ORR先后出臺了《ROGS實施指南》（A Guide to ROGS）[13]、《有軌電車安全確認實施指南》（ROGS Guide to Safety Verification for Tramways）[14]和《道路法規對有軌電車的適用性分析》（Applicationof Highway Legislation to Tramcars）[15]，輔助相關人員了解法律法規的背景和要求，以便更好地完成法律法規中要求的任務。

3.2 出臺引導投資和決策的規劃和政策

英國交通部作為主管交通運輸行業的政府部門，先后發布了《交通的未來》白皮書（The Future of Transport-White Paper CM6234）[16]和《向輕軌開綠燈》指導意見（Green Light for Light Rail）[17]，引導輕軌和有軌電車的投資和決策（注：英國在年報統計、行業政策和部分標準制定中，不區分輕軌和有軌電車）。

《交通的未來》白皮書于2004年7月20日發布，提出了交通行業未來10年的發展規劃，明確了政府如何應對日益增長的交通需求，最大化交通效益以及減少對環境的負面影響。其中對輕軌和有軌電車的規劃和發展提出3項要求：在規劃時進行不同方案比選；對新建線路的規劃進行更嚴苛的審批，確保客流預測結果的準確性并切實采取措施吸引客流；探索如何在保證質量和安全的同時降低新線建設采購成本。

繼2004年發布的整個交通系統發展的白皮書，英國交通部在2011年9月發布了《向輕軌開綠燈》指導意見，針對如何使得未來輕軌和有軌電車更經濟合理進行了專門討論，并制訂了交通部的行動計劃和對地方政府和行業的建議，包括：聯合英國行業相關單位和歐洲國際交通協會（UITP）等組織，分享降低成本、優化采購和設計技術標準方面的經驗；UK Tram進行標準化研究并制定推動計劃，而交通部將只資助實施標準化設計的有軌電車項目；在英國推動“卓越采購核心”計劃，便于投資者決策。

白皮書和指導意見表明，英國交通部注重有軌電車的社會效益和經濟效益，既要確保有軌電車的發展適應當地的客流需求，又要降低有軌電車的成本。而政府采取的降低成本策略主要是推行統一的標準，并且通過全面分析英國和其他國家已建成的輕軌和有軌電車項目中采用的技術和策略，形成采購、設計和建設的最優做法。

3.3 制定全方位的標準/指南

目前英國有軌電車行業針對有軌電車的安全、規劃、技術特點、管理及其行業內的重要議題，已經制定或正在制定各種標準/指南，初步形成了一個全方位的標準體系，這些標準和指南的主要組織起草單位包括ORR和UK Tram。相關標準/指南如表2所示[18-19]。

表2 英國有軌電車標準/指南

表2 （續）

3.3.1 安全指南

英國有軌電車安全指南以ORR制定的《鐵路安全規則和指南卷二有軌電車指南》[20]為核心，此外還包括ORR發布的配套補充指南。這些指南要求在有軌電車工程從規劃設計一直到運營的整個項目生命周期中都采用《安全條例》要求的安全管理體系（Safety Management System，簡稱SMS），保障建設流程和項目管理的安全；此外，還需要考慮一些設計、建設和運營階段的安全關鍵要求，如行人安全、行車安全、電氣安全、結構安全等。

總的來說，考慮到有軌電車線路采用混合路權，安全指南需要考慮與行人、道路其他車道和車輛的關系以及路口處交通控制等因素，對可視性分析、行人管理、交叉口信號控制、限界條件等提出安全性要求。

3.3.2 規劃指南

UK Tram為了給投資者提供指引，輔助他們選定合適的交通模式并制訂規劃方案，制定了《輕軌/有軌電車規劃指南》（以下簡稱《規劃指南》）和技術支撐報告。《規劃指南》不僅對規劃的整個過程（包括策劃、審批、融資、流程和其他細節）給予投資者建議，還提出了吸引客流以提高經濟效益和社會效益的措施，包括與其他交通方式集成、在車站附近建立停車場等；《輕軌/有軌電車成本》作為規劃的技術支撐之一，對英國各有軌電車的成本進行統計分析，建議建立覆蓋全英國的成本統計機制并采用統一的統計格式，同時考慮項目全生命周期成本而非設計建造成本，以明確全英國各個項目的真實成本和效益，為未來項目的比選和投資提供依據；《有軌電車新型供電方式比選》則介紹了不同供電制式，并比較了成本效益。

UK Tram對有軌電車的規劃引導包括控制成本和吸引客流兩部分，而建立項目成本統計機制并且考慮項目全生命周期成本是全面掌握有軌電車真實成本和效益的重要手段。

3.3.3 技術指南

在英國交通部的《向輕軌開綠燈》指導意見中指出，英國輕軌/有軌電車在設計和建造過程中，依賴重軌（地鐵、火車等）的經驗和流程，使得輕軌/有軌電車的建造標準達到了重軌的標準，同時形成“過度工程”的情況，增加了建設和維修成本，建議制定適應于輕軌/有軌電車的技術指南。作為對指導意見的響應，UK Tram針對輕軌/有軌電車的特點，研究并發布了一系列技術指南，主要是針對輪軌配合關系進行優化和設計，減小噪聲和震動，對車輪和軌道等提出要求，防止車輛脫軌事故的發生，從而在避免采用重軌的高標準來“過度設計”有軌電車的同時，也保障了有軌電車的安全性和舒適度。

現代有軌電車作為地鐵之后逐漸興起的軌道交通方式，在標準和規范上參考地鐵等其他重軌方式的標準是不可避免的，但由此也會帶來成本增加的問題。因此針對有軌電車的特點進行測試和研究，制定針對性標準是降低成本、提高效益、保障安全的重要手段之一。

3.3.4 管理指南

UK Tram通過分析比較有軌電車與其他交通方式的相似點和不同點，提出了提高有軌電車效益的運作流程和相關考核標準等指南。管理指南的發布有利于規范有軌電車項目流程和考核指標，提高運作效率，同時有利于提高有軌電車經濟效益和社會效益。

3.3.5 其他重要議題

UK Tram除了針對規劃、技術和管理流程等制定指南外，還就一些影響有軌電車安全和效率的重要議題制定了專門的指南，以提高效率、保障安全。

（1）公用事業管線的保護和轉移

有軌電車的道路路面施工中，往往會影響到供電、通信、供水、排水、熱力、燃氣等將管線和建（構）筑物以及其他設施敷設在地下或馬路邊的公用設施，需要與相關部門協調，避免造成管線和設施的損壞，必要時還需要轉移管線和設施，這又涉及到了轉移成本的問題。UK Tram針對這一問題，制定了《公用事業管線的保護和轉移》指南，對道路施工法進行解釋，并給出了管線轉移的成本如何由各方分別承擔的建議。最后給出了一系列平衡有軌電車和其他公用事業部門利益的建議，部分建議的實施將需要修改現行法律。《公用事業管線的保護和轉移》為有軌電車施工中容易引起爭議的問題提供了法律解釋和解決方案，有利于潛在沖突的解決。

（2）標志、標記規定和公路接口

UK Tram針對有軌電車因標志和車道標記不夠明顯以及和公路的接口不夠合理，而導致行人和道路其他駕駛者事故風險增加的情況，搜集分析了英國和歐洲其他國家有軌電車的成功案例并形成了技術指南。指南的發布旨在降低相關事故風險，同時提出了修改相關道路管理法律的建議，使得在全國范圍內統一有軌電車的標志、標記設置以及與公路接口配置。

4 英國有軌電車行業管理對我國的啟示

近年來，現代有軌電車在我國快速發展，截至2014年末，我國共有天津、上海、廣州、南京、沈陽、長春、大連、蘇州8座城市開通了現代有軌電車，里程達141km，占全國城市軌道交通運營里程的4.4%，另外在建線路有312km。依據城市軌道交通網絡規劃，截至2020年底全國有軌電車運營線路將達到2 000km，遠期規劃線路長達8 000km以上。我國有軌電車行業在快速發展的同時還面臨很多問題，例如：有軌電車行業立法仍不完善；有軌電車相關標準匱乏；產品缺乏統一規范，不利于采購和管理；規劃引導不足，造成資源浪費等。本文借鑒英國中央政府、獨立監管機構和行業協會在行業管理方面的經驗，為我國的有軌電車管理提出以下幾點建議。

4.1 加快有軌電車相關法律法規制修訂

有軌電車為開放式路權，部分路段與道路其他車輛和行人等混行，存在較多的安全隱患，其建設和運營的安全需要嚴格管理。目前，我國還沒有專門針對有軌電車的法律法規，《道路交通安全法》等交通法規對于有軌電車的適用性缺乏相應解釋。英國政府在有軌電車和其他道路交通方式協調管理方面做了一系列工作，包括在《安全條例》和《交通標志條例和指南（2002）》中，明確了針對有軌電車的要求；審核了道路交通法規在現代有軌電車方面的適用性并出臺了相關法律——《有軌電車車輛修改法案（1992）》等。建議我國政府能夠提高對于有軌電車安全立法的關注，特別是明確道路交通法規和城市軌道交通法規對有軌電車的適用性，并增加有軌電車與道路其他車輛、行人等協調管理的要求。

4.2 加強投資和決策引導

在我國，部分有軌電車線路開通運營后，客流量與預期相差較大，造成了經濟虧損和資源浪費，這與政府對行業的投資和決策引導不足有很大關系。英國部分有軌電車線路同樣面臨經濟效益較低的問題，英國政府機構已經對此提起了重視，在近年來十分關注對有軌電車投資和決策方面的引導，例如英國國家審計署對于有軌電車線路經濟情況的評估；交通部《交通的未來》白皮書中對有軌電車的規劃做出要求；《輕軌的發展》報告中對有軌電車成本壁壘進行研究并提出相應的措施等。英國政府的這些引導措施促進了有軌電車行業內部對于運營經濟效益的聚焦，例如前文提到的UK Tram展開的一系列研究等。參考英國政府的經驗，建議我國行業管理部門加強對有軌電車項目經濟效益的分析和研究，引導行業協會等對于建設成本和商業效益的關注；通過法規等形式加強有軌電車項目規劃階段在客流量預測等方面的要求；開展國內外成功案例研究，推廣項目設計和采購的標準化。

4.3 加強行業標準化建設

我國的有軌電車標準大多形成于20世紀90年代，例如《城市無軌電車和有軌電車供電系統》（CJ/T 1—1999）和《有軌電車技術條件》（CJ/T 5016—1994）等，大部分內容已經不適用于現代有軌電車。而近年來發布的城市軌道交通標準，大多數針對于運量較大、封閉路權的地鐵系統，如果有軌電車項目建設遵照地鐵標準，會形成“過度工程”，造成資源浪費。英國針對有軌電車制式，特別是有軌電車在路權、信號等方面的特點，建立了十分詳細的標準，例如《鐵路安全規則和指南卷二有軌電車指南》。參考英國有軌電車標準化建設經驗，建議我國能夠加強針對有軌電車自身特點的標準化建設：從降低成本、實現效益最大化的角度建立經濟標準；建立有軌電車與道路其他車輛和行人協調組織相關的安全標準；建立針對有軌電車技術特征的技術標準等。參考英國有軌電車標準的建設情況，可以參照圖4建立我國有軌電車相關標準體系。

圖4 有軌電車標準體系

4.4 通過行業協會支持政府政策法規實施

UK Tram制訂的一系列指南性標準，對英國政府政策法規在行業內的推廣起到了極大的推動作用，實現了從政府管理規劃到行業實施的一致性。建議我國有軌電車建設單位、運營單位和設備制造商等聯合建立協會組織，效仿UK Tram開展支撐政府管理的相關研究和推廣標準化，積極配合和支持政策法規的宣貫和實施，推動行業健康有序發展。

5 結語

現代有軌電車目前已經成為我國城市軌道交通的重要發展方向之一。本文參考英國有軌電車行業建設和管理方面的經驗，為我國有軌電車行業管理和標準化建設提出了幾點建議，包括：應加強有軌電車法律法規建設；建立有軌電車標準體系；加強投資和決策引導；建立行業協會并充分發揮支持作用等，從而促進我國有軌電車行業管理體系的完善與發展。

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Industry Regulation on UK Tramways

WU Su-ting,WANG Yu,JIA Wen-zheng,LIU Shu-hao
(Urban Transportation Research Center,China Academy of Transportation Sciences,Beijing 100029,China)

The development history,the main responsibilities,practices and experiences of central gov?ernment,independent regulatory agency and industry association for UK tramways were summarized,in order to provide reference for the management of Chinese tramways industry.Then by analyzing the de?velopment of UK best practices in policies,laws and regulations and standards,suggestions on industry regulation system construction,regulations and standards development were put forward according to the current status and problems of tramways industry in China.The above mentioned suggestions include de?velopment and revision of relevant laws and regulations,research on the tramways projects economic benefits,enhancement of investment and decision-making guidance and promoting the standardization of design and procurement,customizing the tramways standardization system covering the economics, safety and technology area,supporting the governments'regulation by setting up industry association, and etc.

tramway;UK;industry regulation;laws and regulations;standardization

U482.1

：A

：2095-9931（2015）04-0001-07

10.16503/j.cnki.2095-9931.2015.04.001

2015-06-17

中央級公益性科研院所基本科研業務費項目（20144804）

吳蘇婷（1985—），女，湖北武漢人，工程師，碩士，主要從事城市軌道交通運營管理研究工作。E-mail:1541259373@qq.com。