論交通運輸行業的政府與市場結構轉變

劉振華，曹劍東

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

論交通運輸行業的政府與市場結構轉變

劉振華，曹劍東

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

在我國全面深化改革重大戰略中，政府與市場關系的處理是核心。應用中央政府-地方政府-市場三元結構模型，總結了交通運輸行業政府與市場結構演變的歷史與未來發展趨勢。重點論述了新時期交通運輸行業中央政府-地方政府-市場的結構分配。在政府與市場關系處理方面，提出在“市場發揮資源配置的決定性作用”背景下交通運輸政府部門職能轉變的方向，即退出競爭性領域、強化政策制定、優化發展規劃、弱化市場監管、創新公共產品與服務提供模式。在中央政府與地方政府關系處理方面，論述了財稅體制改革的落實將大幅提升地方政府的財權和支出責任，地方交通運輸管理部門將逐步發揮行業管理的主導作用。最后提出，交通運輸行業應進一步明確職責定位、以強有力的制度和法律法規作為保障，完善三者關系，全力切實推進全面深化改革戰略實施。

交通運輸行業；改革；市場；中央政府；地方政府

0 引言

政府與市場的關系是經濟體制改革的核心，隨著我國經濟體制改革的不斷推進，政府與市場的結構也一直在發生變化。十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，政府與市場的關系、中央政府與地方政府的關系也是改革的重點。

交通運輸行業作為國民經濟的基礎性、先導性、服務性行業，作為經濟發展的“先行官”，在經濟發展中發揮著舉足輕重的保障性作用；同時交通運輸行業服務民生、與社會公眾密切相關，應積極落實國家全面深化改革重大戰略，推進政府與市場結構以及中央政府與地方政府結構的轉變，利用制度變革的力量推動現代交通運輸業發展。

在政府與市場關系方面，國內外專家、學者從經濟學、制度學的角度，參照國外發達國家發展的經驗，做了大量研究與論證，已經形成了較為完備的理論體系。如西方經濟學對政府與市場的關系進行了持續的研究，形成了一套基于發達市場經濟的理論體系。基于亞當·斯密“看不見的手原理”和凱恩斯“看得見的手原理”，形成了以自然壟斷理論和以公共產品理論為基礎的政府市場關系格局。同時，西方國家進一步引入了“競爭理論”來優化自然壟斷理論和公共產品理論，從而增加了市場在格局中的權重。國內方面，針對有中國特色的市場經濟現實，不少專家也進行了政府與市場關系探討。北京大學經濟學院的竇爾翔等人研究了有效的“政府-市場”格局理論，提出經濟體制改革是為了優化“政府-市場”格局，但這個過程必然伴隨利益的調整，指出“針對如何發展經濟，每一個國家都在試圖找出市場作用與政府作用及其配合的最優解，既能在利益調整的過程中達到帕累托最優，也盡量使國民收益最大化”[1]。湖北大學的孫友祥等人對經濟學視角下的政府市場駕馭能力進行了研究，重點解決政策失敗問題，提出立足于市場需求、順應市場規律提供政策供給，整合市場力量與政府力量，實現市場規律與政策效用契合，為我國市場經濟發展中，如何提高政府的市場駕馭能力提供了理論依據[2]。在交通運輸業政府與市場關系方面，國內也有部分專家學者進行了研究，如李忠奎在《公路貨運業的市場與制度分析》中對我國改革開放以來市場化變革程度較大的公路貨運業進行了專門的市場化分析，對政府與市場的重新定位進行了深入的思考[3]。但總體來說，目前關于交通運輸行業政府與市場關系的研究相對較少，還未形成完備的理論體系。

本文在以上研究成果的基礎上，較為系統、全面地論述交通運輸行業政府與市場的結構應如何轉變，并利用三元結構模型，從政府與市場、中央政府與地方政府兩個維度進行論述，以期為交通運輸行業落實全面深化改革戰略、進一步推進市場化進程提供參考。

1 中央政府-地方政府-市場三元結構模型

在政府與市場的關系中，主要存在兩個核心的關系：一是政府與市場之間的關系，二是中央政府與地方政府之間的關系。

夏龍等人在論文《政府-市場的三元結構與庫茲涅茨倒U型曲線》中提出：政府與市場之間存在替代和補充，考慮到政府自身的層級結構，政府與市場的關系可表現為中央政府、地方政府和市場三元結構。在圖1所示的等邊三角形中，中央政府、地方政府和市場位于3個頂點C(Central Govern?ment)、L(Local Government)、M(Market)，三角形內的點P與邊的垂直距離表示該邊對應頂點代表部門的強度。故P點在三角形內的位置，表征了3種力量的博弈關系[4]。

文章指出，中國的改革實踐正是政府和市場的強度沿著三元模型動態演變的過程。改革前的狀態位于C點附近，中央政府處于絕對強勢，地方政府僅僅是中央政府的代理人，市場調節幾乎消失。隨著改革的推進，分權化改革增強了地方政府的實力，表現為從C點逐漸靠近L點的過程；市場化改革增加了市場的實力，表現為從C點向M點運動的過程。

圖1 中央政府-地方政府-市場三元結構模型示意圖

2 交通運輸行業政府與市場結構演變歷史與趨勢

新中國成立后，在我國經濟體制改革的浪潮中，交通運輸行業的政府與市場結構也在不斷演變。新中國成立初期，政府將國家的一切經濟命脈掌控在手中，其中包括交通運輸業，實行“統一計劃、統一調度、統一運輸組織”的管理體制[5]。并且中央政府在資源配置方面發揮絕對支配作用，地方政府配合中央政府。對應中央政府、地方政府和市場三元結構模型，P的初始位置P0位于C頂點附近（見圖2）。

圖2 交通運輸行業中央政府-地方政府-市場結構發展趨勢示意圖

改革開放后，國家交通主管部門提出了“各部門、各行業、各地區一起干，國營、集體、個人和各種運輸工具一起上”的方針[3]，開啟了交通運輸業的市場化進程，管理體制、投融資體制、價格體制、企業經營機制等方面都發生了變革[6]。市場在資源配置中的作用越來越強，并且隨著“分權制”改革的推進，地方交通運輸主管部門的決定作用也在提升。但是，市場機制仍發揮的是“基礎性作用”，政府調控力度依然很大。在中央和地方關系上，中央仍占有優勢地位，以財權為例，中央和地方在財力格局上仍然會維持中央占有絕對財力的格局。對應中央政府、地方政府和市場三元結構模型，P點往右下方移動到達P1，但仍局限于圖2中的區域D1部分。

十八屆三中全會發布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指明了未來中央政府、地方政府與市場結構轉變的方向：一是發揮市場在資源配置中的決定性作用；二是深化財稅體制改革，科學劃分中央與地方事權和支出責任。交通運輸部發布的《關于全面深化交通運輸改革的意見》中明確提出“堅持市場決定作用”，市場在資源配置中的地位將由原來的“基礎性作用”升級為“決定性作用”。并且，隨著財稅體制改革和事權進一步下放，地方交通運輸管理部門的作用會越來越強。對應中央政府、地方政府和市場三元結構模型，P未來將繼續往右下方移動到達P2，將突破區域D1，進入區域D4。

3 新時期交通運輸行業中央政府-地方政府-市場的結構分配

對于交通運輸行業，在新的時期、新常態下，交通運輸部、地方交通運輸主管部門的職能和管理模式都應相應進行變革，市場的角色和作用也將發生變化。3類主體均應在目前國家經濟體制改革的框架內，遵循合理的改革方向和路線，保障結構分配的科學性、合理性。

3.1 政府與市場結構理論及轉變方向

3.1.1 政府與市場結構基本理論

按照經濟學理論，市場經濟是迄今為止人類發現的有效的資源配置方式。市場機制是經濟活力的源泉，是提高企業效率的最佳途徑[7]。盡管市場在提高經濟效率上有著其他機制難以替代的巨大功能，但是市場并不是萬能的。外部效應的客觀存在，導致市場有失效的領域；人的行為動機并不總是追求個人利益最大化，信息不對稱的客觀存在等，導致所謂完全競爭的市場在現實中并不可能存在。市場存在的這些不足之處，為政府發揮作用提供了空間[8]。

根據《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，政府在經濟、行業發展方面的職能可以概括為4個方面：政策制定、發展規劃、市場監管、公共產品與服務。

3.1.2 交通運輸政府部門職能轉變的方向

交通運輸政府部門職能轉變應遵循一個基本原則：不該做的不做，該做的做好。具體包括如下幾個方面。

（1）退出競爭性領域

目前交通運輸行業仍存在政企不分的狀況，政府仍然在部分競爭性領域直接或間接地發揮作用。因此，交通運輸各級政府部門應在進一步深化政企分開的基礎上退出競爭性領域，交由市場發揮作用。

鐵路政企分開給中國鐵路事業的創新發展注入新的生機和活力，給交通運輸行業政企分開創造了良好的典范，其在政企分開改革中對一些重大問題的處理方法，包括歷史債務的處理、建設投資來源問題、鐵路運價改革等問題，也為其他領域的改革提供了經驗和借鑒[9]。

（2）強化政策制定

目前，交通運輸行業在政策制定方面（包括法律法規、指導意見、標準規范等）總體仍處于“缺位”狀態。第一方面表現在：政策制定往往嚴重滯后于行業新現象，對行業發展的調控作用不足，比如對于打車應用軟件、專車應用軟件等移動互聯網技術對交通運輸信息服務提供模式的沖擊，交通運輸政府部門在輿論、社會公眾已經產生了極大的關注以后才出臺相應的指導意見。第二方面表現在：政策的協調性有待優化，不同政策之間存在矛盾和沖突。比如，同樣對于“滴滴專車”，不同省份交通運輸主管部門的反應截然不同，有的大力支持、有的嚴格禁止。第三方面表現在：政策的延續性不足。政策的穩固性不夠，經常發生實質性變化，易引起市場波動，不利于行業的持續發展。比如，有的城市剛剛出臺持續了1年的車輛購置稅優惠政策，第2年又突然出臺小汽車“限購”政策。

因此，在政策制定方面，交通運輸管理部門發展的方向應該是“強化”。即：及時出臺政策，應對市場新形勢；政策相互之間保持協調一致；提高政策的持續性。

（3）優化發展規劃

交通運輸行業在發展規劃方面不斷強化，目前已形成了較好的規劃體系，既包括交通運輸行業總體規劃，又包括公路、道路運輸、水運等子行業規劃，還包括科技、信息化、節能減排等不同領域的規劃。目前存在的主要問題：一是規劃與業務、市場結合不夠緊密，規劃的指導意義有待提升。如“十一五”、“十二五”交通運輸信息化規劃中提出的部分重大工程，由于跟業務和市場需求結合不夠，實踐證明并不成功。二是規劃的落實有待加強。目前交通運輸行業對規劃實施缺乏評估，導致規劃的權威性不強。

因此，在發展規劃方面，交通運輸管理部門發展的方向應該是“優化”。即：提高各類規劃與業務、市場結合的緊密度，提升規劃的科學性、合理性；開展規劃中期評估與后評估，強化規劃的落實。

（4）弱化市場監管

目前，交通運輸行業在建設和運輸市場監管方面（市場準入和退出、質量監管、信用管理等）總體仍處于“越位”狀態。例如，存在不必要、無意義的行政審批項目；存在部分不必要的市場準入，如交通設備、車船載終端的市場準入，阻礙了市場的活力；某些領域的特許經營，破壞了市場的公平性；對過多的市場化行為進行價格管制，如對技術咨詢制定收費標準、對鐵路貨物運輸執行嚴格的價格管制。這些管制限制了市場的自由發展，也為“權利尋租”提供了機會。

因此，在市場監管方面，交通運輸管理部門總體應放松對市場的管制，強化事中、事后監管，同時應創新監管手段、方式，如采用信息化手段進行監管，提高監管效率和水平。

（5）創新公共產品與服務提供模式

在提供公共產品與服務方面，交通運輸政府部門存在“大包大攬”的現象，對市場機制引入不足。比如，路橋等設施建設資金基本上都是政府投入，并未區分經營性項目、準經營性項目、非經營性項目，并采取不同的投融資方式。在公共服務提供方面，沒有與市場進行充分融合，如沒有把具有良好市場化基礎的出行信息服務領域交給市場。

因此，在公共產品提供方面，交通運輸管理部門應該從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。對政府負有提供責任又適宜市場化運作的交通基礎設施類項目，要鼓勵和引導社會投資，充分發揮市場配置資源的決定性作用。在公共服務提供方面，從“提供服務”往“指導服務”方向發展，即政府提供部分基本公共服務，指導和扶持對政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務項目，要鼓勵和引導社會投資，市場可以做好的服務交由市場。

（6）堅持依法行政

“依法治國”是我國的重大發展戰略。“執法”是政府部門的重要行政職能，交通運輸政府部門在依法行政方面還有很多有待完善之處，對市場的正常運行造成了障礙，如：部分政策的制定缺乏上位法依據、執法不公、執法不嚴等。交通運輸各級政府部門要落實和執行《交通運輸部關于全面深化交通運輸改革的意見》，進一步完善交通運輸法規體系、推進交通運輸綜合執法、健全交通運輸依法決策機制，為市場化機制的完善創造良好的環境[10]。

3.2 中央政府與地方政府結構理論及轉變方向

3.2.1 中央政府與地方政府結構基本理論

中央政府與地方政府兩者在作用上不可替代，要求在明確劃分兩者權限的同時，賦予中央控制地方政府的相應權力，是中央與地方關系中不可分割的兩個方面。從中央政府與地方政府的角色來看，中央政府要兼顧發展與均衡，而地方政府扮演中央政策執行者和地方利益代言人的雙重角色。

在處理中央政府與地方政府關系方面應遵循幾個原則：第一，必須堅持合理集中與適當分權有機結合的原則。對中央和地方政府現有的職權作雙向調整。第二，必須明確以維護中央權威為前提。中央政府承擔重要的公共事務管理職能，應保障中央政府的權威和對地方政府的宏觀調控能力。第三，尊重地方利益。在維護和保證中央權威，強化中央調控能力的基礎上，充分發揮地方的主動性和積極性，并最大限度地減少中央和地方之間的摩擦。第四，在事權與財權劃分方面，應堅持事權相對分散，財權與事權基本一致的原則。

3.2.2 交通運輸行業中央政府與地方政府結構轉變的方向

盡管交通運輸行業也經歷了中央集權結構向均權發展的過程，但目前格局總體是“中央強、地方弱”。此次全面深化改革，將有效推動中央政府與地方政府結構的轉變，實現中央政府與地方政府權限的合理劃分、關系的動態平衡。

（1）事權與財權進一步匹配

與其他行業類似，交通運輸行業也存在財權與事權不匹配的問題，主要表現在：財權相對集中，交通運輸部在財政資金分配方面享有絕對的支配權；事權相對分散，事權主要由地方交通運輸管理部門掌握。

國家財稅體制改革將有效推動交通運輸行業中央政府與地方政府結構的轉變。一方面，改革要逐步取消一些專款專用規定，并針對轉移支付進行清理、整合、規范，這將沖擊車購稅專款專用政策，并對很多交通專項轉移支付資金的保留和穩定性產生影響。另一方面，改革要求建立事權和支出責任相適應制度，交通運輸業中央與地方交通的事權劃分必然會調整，將直接影響行業管理體制和對應支出責任的資金保障機制構建。

（2）部分行政審批事項下放

行政審批制度改革，是轉變政府職能的突破口與重要抓手。落實《交通運輸部關于全面深化交通運輸改革的意見》，交通運輸行業對行政審批項目進行了全面清理，已分批取消了部分行政審批項目，同時下放了部分行政審批項目，將部級審批項目下放省級，省級項目下放市級，進一步提高了地方政府的審批自主權。

（3）加強對地方交通運輸管理部門的監管

權利的下放不意味著“放而不管”，在下放的同時，交通運輸部將加強對地方交通運輸管理部門的監管，使地方政府能接得住、做得到。

4 結語

本文運用中央政府-地方政府-市場三元結構模型，結合此次交通運輸行業落實全面深化改革重大決策，提出交通運輸行業政府與市場關系、中央政府和地方政府關系勢必進行深度調整，市場將逐步發揮決定性作用，地方政府的話語權將大幅提升，并指出了政府與市場關系、中央政府和地方政府關系調整的方向。

但是這一系列的調整將面臨傳統思想觀念的束縛，遭遇利益固化的藩籬，任務相當艱巨。應進一步細化研究和明確交通運輸各領域政府和市場的角色劃分、中央政府和地方政府的職責與權限劃分；同時還需進一步研究保障體系的構建，如何以強有力的制度和法律法規作為保障，沖破障礙，切實、有序推進交通運輸行業中央政府-地方政府-市場結構的進一步優化，促進“四個交通”發展，當好經濟社會發展的“先行官”。

[1]竇爾翔，焦健，李昕旸.中國經濟改革的“政府-市場”格局優化路徑探析[J].改革與戰略，2006（7）：1-5.

[2]孫友祥，朱燕.經濟學視角下的政府市場駕馭能力探析[J].湖北大學學報：哲學社會科學版，2006，32（5）：512-514.

[3]李忠奎.公路貨運業的市場與制度分析[M].北京：經濟科學出版社，2009.

[4]夏龍，馮濤.政府-市場的三元結構與庫茲涅茨倒U型曲線[J].經濟經緯，2012（5）：137-141.

[5]張有民，唐杰.中國改革全書（1978—1991）——交通運輸改革卷[M].大連：大連出版社，1992.

[6]羅萍，尹震.推進交通運輸市場化的政策建議[J].綜合運輸，2003（6）：7-10.

[7]胡鞍鋼.如何理解“兩只手”優于“一只手”——中國政治經濟語境中的政府與市場關系[J].人民論壇·學術前沿，2014（20）：62-80.

[8]杜飛進.論政府與市場[J].哈爾濱工業大學學報：社會科學版，2014，16（2）：34-44.

[9]吳強.關于鐵路實行政企分開改革的幾個重大問題[J].綜合運輸，2013（6）：29-32.

[10]中華人民共和國交通運輸部.交通運輸部關于全面深化交通運輸改革的意見[Z].北京：中華人民共和國交通運輸部，2014.

Structure Transforming of Government and Market in Transportation Industry

LIU Zhen-hua，CAO Jian-dong
(China Academy of Transportation Sciences,Beijing 100029,China)

The relationship between government and market is the core of the significant strategy of comprehensively deepening the reform in China.According to the central government-local governmentmarket three-element structure model,the history and the future of the structure of government and mar?ket in transportation industry were summarized.The structure distribution of central government-local government-market in transportation industry in the new period was mainly discussed.In terms of the re?lationship between government and market,the transferring directions of transportation government func?tion were given in the background of market determining.These were getting out from competitive field, strengthening policies,optimizing planning,weakening market supervising,innovating the mode of pub?lic product and service providing mode.In terms of the relationship between central government and lo?cal government,the implementation of financial and taxation system reform will extremely enhance the local government's power and responsibility of finance,and local government will lead the transportation industry administration.Finally,the conclusion was given that the relationship of central government,lo?cal government and market should be improved with a strong backup of policies and laws according to aclear duty division,in order to effectively promote the implementation of strategy of comprehensively deepening the reform.

transportation industry;reform;market;central government;local government

U111

：A

：2095-9931（2015）04-0016-06

10.16503/j.cnki.2095-9931.2015.04.003

2015-05-25

劉振華（1979—），女，山東平度人，副研究員，碩士，主要研究方向為交通運輸信息化。E-mail：liuzhenhua@catsic.com。