在機制創(chuàng)新中提高社區(qū)治理水平

劉興景

摘 要：黨的十八屆三中全會《決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”社區(qū)是社會的細胞，是國家和社會的基本組成單位；伴隨著中國城市化的快速推進，社區(qū)日益成為各種社會群體的集聚區(qū)、各種利益關(guān)系的交織處、各種社會組織的落腳點、各種社會資源的承載體。社區(qū)治理作為國家治理體系的重要組成部分，其治理水平高低直接關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。基于此，結(jié)合社區(qū)治理機制創(chuàng)新案例的分析，試圖探討提高社區(qū)治理水平的途徑和方法。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；治理水平；機制創(chuàng)新

中圖分類號：D638 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0094-02

伴隨著中國城市化進程的快速推進，社區(qū)日益成為各種社會群體的集聚區(qū)、各種利益關(guān)系的交織處、各種社會組織的落腳點、各種社會資源的承載體。傳統(tǒng)的行政化社區(qū)管理模式難以適應(yīng)社區(qū)內(nèi)各利益主體多元化的需要，社區(qū)治理機制創(chuàng)新勢在必行。黨的十八屆三中全會《決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”社區(qū)治理是國家治理體系的重要組成部分，其治理水平高低直接關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。治理理論源自西方政治學(xué)，內(nèi)涵十分豐富，其核心理念已成為公共權(quán)力運行和公共事務(wù)處理的基本準則。在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中對治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。國內(nèi)的學(xué)者俞可平認為，“治理”一詞的基本含義是指在一個既定范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度體系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制。規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”作為一種政治管理方式，治理主要表現(xiàn)為以下四個方面特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。綜合學(xué)界對治理的定義筆者認為，社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、轄區(qū)單位、社區(qū)居民合作供給社區(qū)公共產(chǎn)品、優(yōu)化社區(qū)服務(wù)的過程。社區(qū)治理的目的就是最大限度地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，要實現(xiàn)這一目標就需要在機制創(chuàng)新方面下工夫。

一、創(chuàng)新社區(qū)治理參與機制

廣泛參與是社區(qū)治理運行機制的核心，只有最大限度地調(diào)動社區(qū)內(nèi)資源，才可能提供最多的社區(qū)公共產(chǎn)品。社區(qū)治理的廣泛參與首先是指包括參與主體的廣泛性，社區(qū)治理主體不僅包括社區(qū)居民，還包括社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、機關(guān)、團體、社會中介組織。衡量社區(qū)治理水平高低的重要標志就是要看各類社區(qū)治理主體是否都參與到社區(qū)公共事務(wù)管理中來。社區(qū)治理廣泛也指參與社區(qū)公共事務(wù)的廣泛性。各類社區(qū)治理主體不僅參與社區(qū)服務(wù)，而且參與社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等活動。只有建立起廣泛的社區(qū)參與機制，才能有效整合社區(qū)資源、強化社區(qū)功能、增強社區(qū)活力、培育社區(qū)歸屬感，使社區(qū)公共利益最大化，社區(qū)和諧有序。目前中國社區(qū)治理過程中參與不足現(xiàn)象比較普遍，也是制約社區(qū)治理能力提高的重要瓶頸。造成社區(qū)治理主體參與社區(qū)事務(wù)熱情不高的原因有很多，其中最主要的原因在于部分多數(shù)社區(qū)沒有建立起社區(qū)參與的平臺和機制，社區(qū)內(nèi)的各治理主體間缺乏必要的互動，使得這些治理主體利益長期無法得到實現(xiàn)，無形中將很多社團組織和社區(qū)居民擋在了社區(qū)治理大門之外。社區(qū)治理變成了由少數(shù)治理主體承擔的活動，使得社區(qū)治理動力不足。

肥東縣店埠鎮(zhèn)青春社區(qū)是是位于縣城中心的一個社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有多家企事業(yè)單位，過去這些單位普遍認為社區(qū)治理與自己無關(guān)，不愿主動參與社區(qū)事務(wù)的治理。后來該社區(qū)居委會發(fā)起成立了社區(qū)事務(wù)議事會，讓轄區(qū)內(nèi)各單位每月輪流擔當議事會主席，然后由議事會商討決定當月所要解決的問題。這樣，轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校輪到他們做議事會主席時，由于有了賦權(quán)他們就提出著力解決校園周邊環(huán)境。轄區(qū)內(nèi)的一家星級賓館擔當議事會主席時，則提出組織居民參觀賓館，宣傳塑造了自身形象。其他轄區(qū)單位也都通過協(xié)商參與解決起來也就容易多了。這個社區(qū)還通過新媒體平臺實現(xiàn)社區(qū)參與，建立了社區(qū)QQ群，邀請社區(qū)居民和駐社區(qū)的單位參加，廣泛征求他們對社區(qū)公共事務(wù)的意見和建議，增進了居民對社區(qū)事務(wù)的了解，使很多難題的在短時間內(nèi)得以解決。可見，廣泛深入的社區(qū)參與機制既是多元利益主體實現(xiàn)自身利益的迫切要求，也是社區(qū)治理與發(fā)展的動力。建立社區(qū)參與機制是社區(qū)發(fā)展的必然趨勢，也是實現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

二、創(chuàng)新溝通協(xié)調(diào)機制

社區(qū)治理水平高低不僅取決于社區(qū)提供公共產(chǎn)品的數(shù)量，還取決于社區(qū)所提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量。社區(qū)公共產(chǎn)品質(zhì)量很大程度上要看其是否滿足社區(qū)治理主體的需求。社區(qū)治理應(yīng)當是一個多元主體間的互動過程，它涵蓋了有限政府、公民參與、民主、社會公正等理念，以共同治理為本，謀求政府公共部門、私營部門、公民社會等多種治理主體間進行廣泛溝通與交流，通過共同參與、協(xié)商解決社區(qū)事務(wù)，在社會公正基礎(chǔ)上提高治理的效率和質(zhì)量。在社區(qū)管理中，人們習(xí)慣于采用行政控制手段來對社區(qū)事務(wù)進行管理，即由準行政組織的社區(qū)居委會向其他社區(qū)治理主體下達任務(wù)，其他主體或被動執(zhí)行、或消極抵制。這樣做實際上是打破了多元治理主體間的平等地位，使得部分利益主體的利益無法得到實現(xiàn)，挫傷了他們對社區(qū)事務(wù)參與的積極性。既然社區(qū)治理的主體是多元化的，他們的各自利益也就不同。單一的主體不可能完全承擔社區(qū)內(nèi)的所有事務(wù)，通過民主協(xié)商的方式就使得各個主體都能在社區(qū)參與中表達并實現(xiàn)自身的利益，這才能實現(xiàn)對社區(qū)的有效治理。要提高社區(qū)治理能力，就需要建立社區(qū)事務(wù)協(xié)商機制，搭建各種社區(qū)協(xié)商載體，如社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會、社區(qū)事務(wù)協(xié)商會、社區(qū)事務(wù)聽證會，并逐步使得社區(qū)事務(wù)參與制度化，從而推動各治理主體對社區(qū)事務(wù)由被動執(zhí)行向積極參與轉(zhuǎn)變。endprint

肥東縣經(jīng)開區(qū)燎原社區(qū)就很好地利用了這種載體。該社區(qū)內(nèi)有個物業(yè)公司一直為召開業(yè)主大會而發(fā)愁，社區(qū)居委會正好在籌劃“七一”期間開展慶祝活動，也在為尋找合適場地而犯難。通過“社區(qū)協(xié)商議事委員會”的多次協(xié)調(diào)，物業(yè)公司免費為社區(qū)舉辦慶祝晚會提供場地，社區(qū)居委會組織了包括樓盤住戶在內(nèi)的300多名居民參加了活動。當晚會圓滿結(jié)束時，物業(yè)公司如愿地在業(yè)主中樹立了良好形象，得到了多數(shù)業(yè)主的認同；社區(qū)居委會獲得了資源，辦了自己想辦的事。通過協(xié)商載體和機制的建立可以使各社區(qū)治理主體間得到充分的互動交流，廣泛地表達自身的利益訴求，在多次溝通和互動中平衡各治理主體的利益。社區(qū)治理溝通協(xié)調(diào)機制是優(yōu)化社區(qū)公共產(chǎn)品質(zhì)量的過程，是提高社區(qū)治理水平的重要途徑。

三、創(chuàng)新治理保障機制

社區(qū)治理水平高低還與社區(qū)資源配置效率有很大關(guān)系，中國過去社區(qū)管理體制的一個根本缺陷就是政府一家獨大，市場和社會力量極為薄弱，甚至缺席，這導(dǎo)致社區(qū)治理的過度行政化。居委會與街道和政府職能部門之間關(guān)系不順，職能錯位，“角色混淆”。一方面，居委會除了完成《城市居民委員會組織法》規(guī)定的工作，還要承擔區(qū)、街各部門、單位交辦的任務(wù)。另一方面，區(qū)、街政府部門“大包大攬”，管了許多不該管也管不好的社區(qū)事務(wù)。在社區(qū)這一空間里，社區(qū)公共事務(wù)治理的主體是多元的，包括政府、居民自治組織、企業(yè)、社團。與主體多元化相對應(yīng)，對社區(qū)社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界線和責任的模糊性，其他主體可以承擔社區(qū)內(nèi)原來由國家承擔的責任。各個主體存在著權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系。有效的社區(qū)治理要求政府與其他治理主體間建立起協(xié)商、合作的伙伴關(guān)系，平等地管理社區(qū)事務(wù)。街道、社會團體、企業(yè)及黨組織在社區(qū)內(nèi)的合作與責任分擔，最終形成一個自主自治的網(wǎng)絡(luò)。在中國社區(qū)現(xiàn)有資源嚴重不足的現(xiàn)實背景下，政府應(yīng)該在社區(qū)建設(shè)上加大投入，為社區(qū)治理能力提高提供物質(zhì)和組織保障。同時，政府也應(yīng)該給社區(qū)更多的賦權(quán)，讓社區(qū)在處理自身事務(wù)中有更大的自由空間。國內(nèi)很多城市在這方面進行了積極的探索，為社區(qū)治理保障機制建設(shè)和創(chuàng)新提供了有益的經(jīng)驗。

武漢市江漢區(qū)的C社區(qū)居委會原來承擔自身和政府的事務(wù)40大項、147小項之多，使得居委會不堪重負，沒有精力和財力去處理社區(qū)公共事務(wù)，結(jié)果居民意見很大。針對這一情況，街道與社區(qū)對這些事務(wù)進行了一次清理，明確40大項中19項由街道各部門承擔，13大項由區(qū)有關(guān)部門承擔、社區(qū)居委會協(xié)助，其他8大項職能由社區(qū)居委會承擔。區(qū)、街承擔的事務(wù)需要社區(qū)協(xié)助的，做到“五個到社區(qū)”：人員配置到社區(qū)、工作重心到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費到社區(qū)。通過治理機制的創(chuàng)新，該社區(qū)的公共服務(wù)功能得到了大幅提升。社區(qū)是居民獲得公共產(chǎn)品的重要場所，在這個層次上所提供公共產(chǎn)品的數(shù)量多少和質(zhì)量優(yōu)劣與居民的利益直接相關(guān)。政府應(yīng)該切實轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新社區(qū)治理機制，為充分發(fā)揮市場、社會中介組織在社區(qū)治理中的作用提供必要的人力、物力和智力保障，從而促進社區(qū)治理水平的提高。

中國正處在社會轉(zhuǎn)型的重要時期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了利益結(jié)構(gòu)的分化，在社會進行重組的關(guān)鍵時刻，發(fā)揮社會民間自治組織的作用和意義更為重大。社會中的民間自治組織不僅能夠動員和集中大量的社會力量和資源參與經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)，使市場在資源配置中決定性作用得以發(fā)揮，也能夠幫助政府解決自身無法有效解決的難題，推動社會廣泛關(guān)注和幫助經(jīng)濟和社會發(fā)展中的弱勢群體。正確處理好政府和社會的關(guān)系，是解決當前社會利益沖突增多的重要手段，這就需要政府不斷創(chuàng)新管理體制機制。一方面，在中國社區(qū)現(xiàn)有資源嚴重不足的情況下，政府應(yīng)該在社區(qū)建設(shè)上加大投入，為社區(qū)治理能力提高提供物質(zhì)和組織保障；另一方面，政府也應(yīng)該給社區(qū)更多的賦權(quán)，讓社區(qū)在處理自身事務(wù)中有更大的自由空間。只有創(chuàng)新社區(qū)治理機制，讓社區(qū)多元治理主體平等協(xié)商、共同參與、加強合作，才能使社區(qū)治理能力不斷增強，不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，進而實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

參考文獻：

[1] 楊榮.論中國城市社區(qū)參與[J].探索，2003，（1）.

[2] 俞可平.中國公民社會的星期與治理的變遷[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000.

[3] 鄭杭生，黃家亮.當前中國社會管理和社區(qū)治理的新趨勢[J].甘肅社會科學(xué)，2012，（6）.

[4] 胡祥.城市社區(qū)治理內(nèi)涵研究[J].理論月刊，2009，（8）.

[責任編輯 仲 琪]endprint