健康證明書背后的法律思考

馬志敏

摘 要：國境衛生檢疫監督管理是衛生監督的重要環節，與國內的衛生監督一起構成了我國完整的衛生監督體系。我國《國境衛生檢疫法》明確規定，國境衛生檢疫機關根據國家規定，檢查其健康證明書。這簡單明確的法律規范在實際執行過程中卻發生了偏差，使得行政主體執法中濫用手中的自由裁量權。因此，通過案例具體分析在國境衛生檢疫中，行政主體怎樣行使好手中的自由裁量權。

關鍵詞：國境衛生檢疫；行政檢疫執法；自由裁量權

中圖分類號：F550 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0304-02

引言

在國境衛生檢疫中，行政執法需要行使自由裁量權。其發生在國境上，以追求國家整體利益安全為價值追求，又要兼顧國家外交利益，這就對國境檢疫中行政主體行使自由裁量權提出了更高的要求：更高質量地合理行政。由于國境衛生檢疫對專業知識要求高，針對國境衛生檢疫中行政主體自由裁量權的研究嚴重不足，這使得在實踐中存在國境衛生檢疫行政主體濫用手中的自由裁量權。鑒于上述原因，筆者對國境衛生檢疫中行政主體自由裁量權進行了思考。

一、國境衛生檢疫中行政執法自由裁量權概述

國境衛生檢疫中行政執法自由裁量權是指國境衛生檢疫機關在法律規定的幅度和范圍內，依據法定職權和法律條件，在各種可能采取的措施中作出適當的選擇的權力。

由于法律具有滯后性，在應對當今某些復雜多變社會問題時顯得有些呆板，而相對靈活的自由裁量權是對現行法律的很好補充。我國行政法的功能是控制行政權，保護公民權，這就要求行政執法自由裁量權的行使不是隨心所欲，必須在限制的范圍內行使。

二、通過具體案例詳細分析在國境衛生檢疫中行政檢疫機關執法中存在的問題

“撫順城”輪案①中，被告對原告船舶進行進境檢疫時，發現原告的輪船上的從業人員未持有法律規定的由檢疫機關簽發的健康證明書，僅是要求原告的工作人員辦理換證簽發手續，未進行《中華人民共和國國境衛生檢疫法》規定的行政處罰，在原告船長以該船從業人員所持的由交通部頒發的海員健康證書有效為由明確拒絕辦理換證簽發手續時，沒有采取任何行政處罰措施；3日后，被告對原告進行出境檢疫時，再次發現船舶從業人員未持有由衛生檢疫機關簽發的健康證書，再次要求船方辦理換簽手續，但船長以“根據上級通知執行辦理”為由，再次予以拒絕。被告沒有按照《國境衛生檢疫法》的規定對原告進行行政處罰。之后，該輪這3名從業人員隨船出境。6日后，被告根據《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》相關規定，對原告進行罰款4 900元。案例中的具體行政行為存在以下幾點違法事由。

1.在原告（“撫順城”輪）進境時，被告（寧波衛生檢疫所）檢查到其從業人員未持有法律規定的由檢疫機關簽發的健康證明書，原告以持有交通部頒發的海員健康證書有效為由拒絕辦理換證簽發手續，被告沒有禁止原告入境，更沒有對原告進行行政處罰。直到原告在出境后數日才對其進行行政處罰。本案被告擁有執法裁量權，拖延履行法定職權，違反其本應遵守的效率原則。

2.3日后原告出境時，被告再次檢疫到原告從業人員未持有法律規定的由檢疫機關簽發的健康證明書，在原告從業人員隨從出境6日后對其進行罰款，被告再次查到原告存在違反國境衛生檢疫法及其實施細則規定的情形，卻未進行處罰，放原告出境。（這里案例中的語境不明確，沒有明確說明是被告允許原告出境，但是，縱然是原告自己偷偷出境，也是對被告沒有很好地履行自己的行政執法權有很好的證明力。再加上被告在第一次明知原告違法的情況下，也放任原告入境。在這里，我們可認為是被告放任原告出境。）國境衛生檢疫追求的是安全，而其查到存在不安全的情形即有違反國境衛生檢疫法及實施細則的違法行為，放任原告再次出境，由此看來，被告未將安全因素其作為考慮依據，行政檢疫主體存在濫用手中的自由裁量權，未充分考慮應考慮的因素，沒有做到合理行政。

三、在國境衛生檢疫中，行使行政執法自由裁量權要客觀、適當、理性

之所以頻繁出現案例中的上述問題在于行政主體濫用手中的自由裁量權。國境衛生檢疫的濫用職權主要表現在：行政主體存在不良主觀動機（延遲履行法定職權）、行政主體沒考慮應考慮的因素而考慮了不應考慮的因素（行政處罰顯失公平）。孟德斯鳩早就指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一種經驗，有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”由此，以比例原則為基礎作為自由裁量權是否濫用的判斷標準，要求國境衛生檢疫執法人員必須做到勤勉義務成為必然。

國境衛生檢疫中行政執法的自由裁量權的行使必須做到合理行政，除前輩們總結出的對行政自由裁量權進行立法、行政、司法監督；對行政自由裁量權的程序要求以外，筆者提出以下兩點意見。

（一）比例原則

以比例原則為基礎衡量行政自由裁量權的行使，即適當地平衡行政執法自由裁量權的行使對個人造成的損害與社會獲得的利益之間的關系，禁止那些對個人的損害超過了社會獲得的利益的行政執法自由裁量權的行使。將比例原則作為行政執法的自由裁量權合法、合理、正當行使的標準。“任何擁有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”作為一種權力，必須要有客觀的評判標準，才能保證權力不被濫用。自由裁量權的存在是為了彌補法律的靈活性，提高行政執法效率。而自由裁量權是一種不確定的權力，是行政主體在法定幅度內作出行政決定，國境衛生檢疫人員流動大，“高速化”是其目標。行政執法人員為提高效率，作出的行政決定或行政處罰不合法、不合理，這就需要比例原則來引導國境衛生檢疫中行政執法自由裁量權的行使。

（二）對行政執法人員行使自由裁量權的法律要求

1.加強行政執法人員的培訓教育，增強執法能力和執法水平。行政執法人員的執法水平是自由裁量權行使的關鍵，加強行政執法人員的執法業務培訓，熟知國境衛生檢疫的相關法律法規，增強在國境衛生檢疫的責任意識，更好地行使手中的自由裁量權。

2.行政執法人員行使自由裁量權的勤勉義務。其含義是在國境衛生檢疫中，行政執法人員以一個合理的謹慎的人在相似的情況下所應表現的謹慎、勤勉和技能履行其職責，若其行使自由裁量權未盡合理的謹慎，則應當受到相應的懲罰。國境衛生檢疫不同于一般的檢疫，具有特殊重要意義，關系我國國內整體安全，馬虎不得，因此我們對其行政執法人員有更高的要求。

結語

國境衛生檢疫監督管理是衛生監督的重要環節，與國內的衛生監督一起構成了我國完整的衛生監督體系。國境衛生檢疫的最重要的價值追求是國家整體利益的安全，還要兼顧好國家的對外關系，這就要求行政執法人員必須做到合理行政。我國國境衛生檢疫中行政執法自由裁量權的行使確實存在著問題，值得我們去探討，只有不斷發現問題，解決問題，才能促使行政執法人員慎重行使手中的自由裁量權，做到合法行政、合理行政。

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[責任編輯 安 琪]endprint