旅游業公共管理與服務問題研究

彭巍

摘 要：2013年10月6日，中央電視臺曝光云南省香格里拉導游野蠻宰客、趕客事件，在全國旅游業界掀起了一場聲勢浩大的關于旅游管理大討論。以哈爾濱市為例，通過對哈爾濱市旅游公共管理部門職能進行分析，結合旅游公共管理理論及哈爾濱市旅游公共管理現狀，對哈爾濱市旅游公共管理進行深入探索，最后從宏觀和微觀層面提出發展城市旅游公共管理的建議。

關鍵詞：旅游；公共管理；服務

中圖分類號：F592 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0130-02

旅游公共管理涉及的層面是非常廣泛的，它是一個城市整體對外形象打造的基礎性服務系統。而旅游管理部門在這個系統構成中的作用又是非常巨大的，“云南導游事件”之所以發生，根源就在于旅游公共管理的缺位或不作為引起的。以往對于旅游業的良性發展，我們過多地關注于旅游企業日常經營的管理，而很少從實踐角度對旅游公共管理問題進行探討，才會出現以“云南導游事件”為代表的一系列危害旅游業健康發展的問題存在?？梢?，加強對旅游公共管理問題的研究勢在必行。

一、城市旅游公共管理職能的概念

旅游公共管理是指旅游公共管理的主體在旅游業的管理過程中扮演的角色、履行的職責和所起作用的總和。具體地講，就是要明確旅游公共管理的主體在一個國家和地區旅游業發展過程中應該“管什么和怎么管”的問題。要把應該管的事情管好，把不應該管的事情放下去，找準自己的位置，扮演正確的角色，發揮應有的作用，提高管理的功效，避免旅游管理中的“越位”、“錯位”和“缺位”現象，為國家和地方旅游業的發展保駕護航，引導和推動旅游業健康、迅速地發展。旅游公共管理作為社會管理的組成部分之一，它涉及了諸多產業領域，而它的功能作用在服務業高速發展的今天更是顯得尤為突出。黨的十八大對政府與市場的關系進行了更為深入的解讀，把市場功能作用提升到一個新的高度，而政府的服務功能將更加凸顯出來，這就對旅游公共管理部門功能準確定位提出了更高的要求。

二、哈爾濱市旅游公共管理中存在的問題

1.哈爾濱市旅游公共管理存在認識誤區，旅游公共管理概念被狹隘化。一提到旅游管理我們就會想到旅行社、導游員、景區和涉旅飯店、賓館等等，旅游職能部門對它們行使管理權。事實上旅游公共管理涉及產業領域是非常廣闊的，旅游六要素吃、住、行、游、娛、購涵蓋了包括各種基礎設施在內的很多內容。旅游集散中心、旅游服務中心、旅游車船公司、旅游信息發布平臺、城市形象識別、城市居民禮儀等等都是旅游公共管理的范疇，但是在我們的旅游管理中經常政策性的被忽略了，旅游管理公共部門沒有得到授權，公共管理的重要作用無法發揮出來，使得城市旅游和旅游功能活動變得更加單一化。

2.哈爾濱市旅游公共管理部門的執法權受限，職能范圍較為狹窄，造成旅游執法能力弱，市場監管能力不強問題出現。旅游公共管理是一個系統平臺，作為一個高關聯度的產業，本身的特點決定了它的作用發揮要在眾多關聯部門交叉出現，而作為旅游公共管理主體的旅游職能部門由于在政府序列中的排名靠后，很難受到足夠的重視，服務職能無法充分得到釋放，同很多相關職能部門產生服務交叉、權責交叉時往往處于一個被動的境地。

3.旅游公共管理有管理、缺服務，引導旅游產業發展能力不足。面對涉及旅游六要素的各個相關行業，旅游公共管理部門在政策法規性管理方面作用發揮明顯，而對于旅游企業的整體發展缺乏行業性指導，對旅游企業經營發展過程中存在的問題和遇到的困難無法提供適當的服務和幫助。對于哈爾濱市城市旅游業發展缺乏一個中長期統籌，對產業調整缺乏自主性掌控。

4.旅游公共管理在政府與市場關系問題上存在認識誤區。政府主導和市場主導不是絕對對立的兩個方面，而是旅游產業發展在不同時期、不同階段所要采取的發展模式。哈爾濱市旅游公共管理中出現了政府和市場兩極化情形。比如：在旅游公共設施建設上，有些時候往往過于依靠市場，造成這種公益類配套服務不完善的情形出現。當前，哈爾濱市旅游業的發展速度雖然很快，但是是依然處于國內二三線旅游城市的行列，忽視城市經濟社會發展的客觀現實，把旅游業過度放權于市場，對哈爾濱市旅游業的整體發展會造成一定影響。

三、加強哈爾濱市旅游公共管理的對策建議

（一）加強宏觀層面指導

1.旅游公共管理目標明確、職責清晰。對于哈爾濱市旅游業的發展要做到目標明確，對自身職責的界定要做到清楚明了。從宏觀發展戰略上要加強對旅游公共管理的認識。要摒棄過去對旅游業的單一、狹隘的認識。旅游業是綜合性、關聯性非常高的主導產業，它的作用主要是宣傳和吸引。宣傳城市文化，塑造城市形象；吸引世人眼球，吸引潛在的所有可參與城市建設與發展的要素。因此，要正確認識發展旅游業的最終作用和目的，明確旅游業的作用和功能是宣傳城市、為其他產業發展提供服務。要加強旅游業準公益類產業的認識，這樣旅游公共管理的功能就可以定位是城市宣傳、展示和營銷的機構，擴大城市對外聯系的紐帶，為城市帶來各種發展資源的平臺。

2.旅游公共管理重管理更要重服務，要強調公共管理的宏觀性。在現今旅游業從政府主導向市場主導轉型的過程中，旅游公共管理部門要明確自身的功能屬性。在進行行業指導和發展的具體實踐中，要更加側重于宏觀性政策的制定、保障性法規的起草、公益性基礎設施的建設完善。制定城市旅游發展中長期規劃，要加強調研，加強研究能力，牢牢把握旅游業態發展的趨向；組織旅游企業跨區域進行大區宣傳工作哈爾濱市做得很好，在此基礎上要不斷擴大范圍和內容；加強政府間合作，整合資源、統一行動、統一步調，不斷深化政府間旅游組織的合作。采用政府的經濟手段和法律手段，以提供公共產品為主，通過一系列的經濟調控杠桿來實現對旅游企業的引導；建立和完善旅游法規體系、規范旅游市場秩序、加強市場監督、促進部門協調發展。積極參與基礎設施建設，政府要賦予旅游公共管理部門更多的參與權，對涉旅項目的公共設施建設從旅游產業角度提供科學的建議；加強信息化平臺建設，解決信息不對稱問題，把“智慧旅游”活動開展起來。endprint

（二）發揮微觀層面作用

1.政府旅游公共管理部門要加強同旅游企業的交流與合作，提高服務水平和能力。在政府主導向市場主導過度的過程中，政府旅游公共管理部門同旅游企業之間的角色關系也在發生變化，除在法律規定范圍內對旅游企業的經營活動進行政策約束外，從行業發展層面講，政府旅游公共管理部門更多強調的是引導和服務。旅行社、旅游景區、旅游車船租賃公司、涉旅賓館、飯店等旅游企業，作為旅游市場的主體，它們將在各自的旅游經濟活動中發揮著市場參與者的主體作用。2013年10月1日《中國旅游法》實施以來，很多旅游企業面臨諸多新問題，如旅行社客源市場萎縮、導游員隊伍萎縮等。旅行社和導游員在旅游活動中的作用、地位是旅游公共管理部門當前必須認真研究、馬上解決的重要問題。所以，旅游公共管理部門要深入企業研究市場需求、企業困難，把旅游公共管理變為旅游公共服務。此外，做好旅游政策的公開，在旅游政策的制定上可以舉辦聽證會，聽證會的成員由旅行社、旅游車船租賃公司、旅游景區以及涉旅賓館、飯店的負責人員等組成，保證政策的制定與實施能夠符合旅游企業參與旅游業發展的客觀需要，通過發揮和調動旅游企業的積極性，讓他們更加關注旅游政策的制定、關注旅游行業管理的發展

2.政府旅游公共管理部門要加強旅游公共服務設施的建設和管理力度。哈爾濱市旅游信息化平臺建設、哈爾濱市旅游集散中心建設、哈爾濱市旅游商品生產和銷售網點建設、哈爾濱市旅游形象識別系統建設等都是當前哈爾濱市旅游公共管理部門要重點關注的一些問題。旅游信息化平臺建設要以城市旅游公共信息數據庫為依托完善旅游公共信息標準，整合目的地現有的信息資源，加強與相關部門的信息溝通，形成統一管理、分級負責、信息共享的機制，從而打破旅游信息統計口徑不一或信息統計不完全的窘境。建立“政府主導、部門配合、企業參與”的旅游信息采集機制，及時準確全面地采集旅游及涉旅行業基礎信息，重點采集游客需要的“食、住、行、游、購、娛”等方面的信息，對信息實行動態管理，及時更新，實現各涉旅行業信息資源共享互通。進旅游咨詢中心建設，在機場、火車站、汽車站、碼頭、高速公路服務區、商業集中區等游客集中區域建設旅游咨詢中心。旅游咨詢中心由政府統一規劃和監管，鼓勵各地選擇適合當地發展實際的運營模式，可采取政府獨立運營，招標選擇與公益性服務無利益沖突的企業、其他組織合作運營或委托其獨立運營，以確保旅游咨詢中心充分發揮公益信息咨詢功能和可持續發展。

3.政府旅游公共管理部門要加強旅游監管的范圍和監管力度?！昂谏纭?、“黑導”、“黑車”現象要引起旅游公共管理部門的高度重視。要重點加大對“黑社”、“黑導”、“黑車”的整治力度，在旅游商店、餐館、醫療機構、旅游景區（點）等消費場所向導游員、司機私授回扣行為以及出售假冒偽劣商品、以次充好、抬高物價、欺客宰客等行為作為查處重點。政府應該賦予旅游公共管理部門更高的檢查權，在重點景區、高速公路口加大對“黑導”和“黑車”的檢查和打擊力度。對于旅行社的規范整治，一方面，要通過市場化途徑將沒有競爭力和經營資質的小社、門市逐步淘汰出旅游市場；另一方面，要對“黑社”加大打擊力度，聯合工商、稅務、公安等部門展開聯合旅游公共管理執法活動，堅決將非法“黑社”剔除出旅游市場，保證旅游市場競爭的公平性。

4.政府旅游公共管理部門要提高管理者和從業者的業務水平和職業道德水平，增強他們依法行使監督權利、維護旅游消費者合法利益的觀念?！霸颇蠈в卧卓汀眴栴}把旅游管理者和從業者存在的素質不高、缺乏職業道德、暴力執法等問題都凸顯出來。提高旅游管理者業務水平和職業道德水平要通過加強業務能力的培訓，加強法律、法規的學習等形式展開，增強旅游公共管理人員法制觀念；加強涉旅企業人員的職業道德教育，定期舉辦一些旅游法律、法規的宣傳學習活動，要督促旅游企業制定相關的規章制度，在保障企業員工合法利益的同時，嚴格要求從業人員依章行事，保護旅游消費者合法權益不受侵害。

參考文獻：

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[4] 哈爾濱旅游局.哈爾濱旅游政務網http：//ta.harbin.gov.cn/.

[責任編輯 王 莉]endprint