人口老齡化背景下對養老保險基金的管理

王殿元

摘 要：人口老齡化已經開始沖擊我國的社會保障制度，就養老保險制度而言，不論是現收現付制，還是部分積累制，都面臨著巨大的基金壓力。當前，應該創新基金管理運營機制，完善規章制度，健全管理運營機構。嚴格地講，政府對個人賬戶基金的管理運營，要在確保最高利率的同時，隔離市場風險。

關鍵詞：人口老齡化；養老保險基金；基金管理

中圖分類號：F810.44 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0146-02

一、人口老齡化給我國養老保險基金帶來巨大的風險

中國目前正在經歷著世界上規模最大同時也是速度最快的人口老齡化過程。歷次全國人口普查的數據顯示，65歲及以上總人口中所占的比例，1953年為4.4%，1964年為3.6%，1982年為4.9%，1990年為5.56%，2000年為6.96%，2005年底則為8.2%。按照國際通行標準，中國已經跨入了老齡化國家的行列。與其他已經成為老年型國家的人口老化歷程相比，中國人口老齡化進程帶有如下主要特征：一是人口老齡化的速度快，老年人口數量巨大。從1990年中國人口普查到2000年中國人口普查，僅10年間65歲及以上的老年人口占總人口的比例就上升了1.4個百分點（由5.56%到6.96%），65歲及以上的老年人口由1990年的6 299萬人，上升到2000年的8 811萬人[1]。二是中國高齡老人數量與比例將增大。據預測，我國85歲以上的高齡老人將由1995年的200多萬（占老人總數的3.2%），增加到21世紀中葉的5 000萬以上（占老年人口總數的15%）。三是中國人口老化超前于經濟發展水平而提前出現，呈現出“未富先老”明顯特征。

人口老齡化趨勢的加快，老年人群體的日益龐大，無疑已經成為市場經濟發展過程中不可忽視的社會問題，它給社會經濟發展所帶來的影響也是多方面的。人口老齡化所導致的社會問題首要的是養老問題，也就是養老保險基金需求問題。特別是在中國這樣的經濟相對落后的發展中國家，由于人口老齡化直接導致對老年人的社會撫養負擔迅速加重，使國家和社會的經濟負擔明顯加大。

目前我國的養老保險制度正處于由現收現付制向部分積累制轉軌時期，使得我國的養老保險基金面臨著現實與未來的雙重壓力。據有關方面計算，我國的養老保險基金缺口大約為2萬億—3萬億元人民幣左右。根據聯合國的預測，21世紀的前半個世紀內，中國老年人口的撫養負擔呈不斷加重的趨勢。到21世紀的三四十年代，中國將迎來老年人口高負擔時期，這也正是中國人口老齡化所帶來的挑戰最為嚴峻時期。根據遼寧大學人口所預測，2001—2050年，中國的老年撫養比將從8.9%上升到40.8%，屆時我國的養老保險基金將承受巨大的支付壓力。

二、政府在人口老齡化背景下的責任

在社會保障方面，政府應科學地確立責任定位，擺正自己的位置。社會保障是國家應當承擔的責任，這一點已經毋庸置疑。但政府在社會保障中應當承擔什么樣的責任及責任實現的方式則有不同的看法。一是認為既然社會保障是國家責任，它就應當通過稅收來解決全體國民的社會保障問題；二是認為社會保障不能搞成一個純粹的國家福利和政府行為，主張政府扮演最后出臺的角色；三是認為政府在社會保障中只能承擔有限的責任，有限責任的下限是保障水平與財政能力相適應，上限是社會保障水平與社會保障的性質相一致；四是認為無論社會保障制度如何改革，政府均肩負著主導社會保障制度的責任[2]。

筆者認為，目前關于政府在社會保障中的責任定位存在著兩方面誤區：一是縮小化，將“政府責任”等同于財政責任；二是擴大化，將立法責任視為政府的職責之一。政府在社會保障中的責任應當是總體主導下的有限責任，政府應當承擔社會保障制度的設計和規范責任、有限財政責任、制度監管責任和實施責任。為了保障社會保障制度的正常運行，在財政責任的履行上，政府應建立固定的財政機制；監管責任應該不斷得到強化。在社會保險中，政府承擔的雖然是有限責任但仍處于主導地位。首先政府在社會保險中承擔一定的財政責任，予以社會保險一定的財政補貼，承擔社會保險的運行成本；其次，政府在社會保險中應該發揮其監管責任，保證社會保險制度的正常、健康、高效運轉，保持基金的保值增值。再次，政府在社會保險實施中的責任應該有限責任—基本養老保險是政府責任的底線。基本養老保險是政府負責的社會養老保險，養老保險基金作為支付廣大離退休人員基本養老金的資金來源，政府理應承擔起它的管理運營和保值增值的責任。

三、我國養老保險基金的性質與構成

1997年國務院下發的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》在全國范圍內統一了城鎮企業職工基本養老保險制度，確立了“社會統籌與個人賬戶相結合”的部分積累制的養老保險制度模式。按照這一模式，基本養老保險基金應由社會統籌基金與個人賬戶基金兩部分構成。從基本養老保險制度結構看，“社會統籌”意味著養老金的現收現付制，因此社會統籌基金主要應該用于當期的養老金支付；而“個人賬戶”實際上是一種積累制的養老金，因此個人賬戶基金主要應該用于個人賬戶養老金的支付。

社會統籌基金與個人賬戶基金是兩種性質的養老保險基金，按照有關規定，社會統籌基金與個人賬戶基金應當分賬管理，社會統籌基金不得占用個人賬戶基金。但是，由于實行基本養老保險制度前，國家并沒有進行養老保險基金積累，實行基本養老保險制度后，城鎮企業及其職工所繳納的基本養老保險費，不僅要作為以后的養老保險基金積累，還要支付實行“統賬結合”制度前已經離退休人員的全部基本養老金和“統賬結合”制度前參加工作、“統賬結合”制度后退休人員的過渡性養老金，這一部分資金被稱為養老保險制度“轉軌成本”。“轉軌成本”本應由政府負擔，但在實踐中卻是通過提高企業繳費比例的方式逐步解決，其結果是盡管城鎮企業基本養老保險費率已經達到相當高的程度，但社會統籌基金仍不敷開支，各地為了平衡本地的基本養老保險基金收支平衡，不得不占用個人賬戶基金，導致現行的基本養老保險制度個人賬戶“空賬運行”。endprint

個人賬戶基金的“空賬運行”，使得“社會統籌與個人賬戶相結合”的部分積累制的養老保險制度模式設計的初衷沒有實現，現行的制度本質上仍是現收現付制的養老保險模式。針對這一現象，國家在東北三省啟動了做實基本養老保險個人賬戶試點工作，目前這項工作仍在進行。實踐層面雖然在東北三省進行了“做實”個人賬戶的試點，但是其客觀效果仍需進一步評估。筆者認為，在現實的理論和實踐背景下，問題的關節點并不在于是否做實個人賬戶從而實現制度設計的初衷，而是應該重新審視“社會統籌與個人賬戶相結合”的制度模式的科學性與合理性。現行的城鎮企業職工基本養老保險制度，作為一種基本養老保險，其目標替代率是比較高的，為此國家承擔了過多的責任。進一步的改革應該考慮是否使“社會統籌”與“個人賬戶”相分離，并將基礎養老金作為基本養老金實行全國統籌，從而可以降低基本養老金目標替代率，減輕國家所承擔的責任。對此筆者將另外行文進行論證，在此不做更多的探討。

由于以上的原因，我國養老保險操作層面違背制度設計初衷，在“社會統籌基金”入不敷出時占用了“個人賬戶基金”，造成了個人賬戶“空賬運行”。這種做法按照國家有關規定是不允許的，但這種不允許只是制度上的，而不是模式上的。從制度模式上看，個人賬戶基金本質上是養老保險基金，而不是個人儲蓄性基金。作為一種社會養老保險基金，個人賬戶基金在必要的時候也應該發揮統籌基金的功能，否則就失去了“積累”的意義。比如，在老齡化高峰來臨“社會統籌基金”收不抵支時，國家也可以動用個人賬戶基金履行其應承擔的責任。從形式上看，個人賬戶基金是個人權益，屬于參保人員個人的。但由于個人賬戶基金是在國家按照特殊政策和優惠利率管理和運營的，它又具有統籌的性質。這樣也就更好地體現了個人在社會保障體系中應該承擔的責任，使社會養老保險基金積累更有作用和意義，從而更好地體現公平與效率的關系。

四、人口老齡化背景下政府對養老保險基金的管理

以上關于社會統籌基金與個人賬戶基金性質的分析說明，社會統籌基金與個人賬戶基金雖然都是養老保險基金，但兩者性質與功能不同，兩種基金的管理應有不同的模式。社會統籌基金，作為一種現收現付制養老保險費的來源，更接近于一種稅收，因此它不應該形成太多的積累，也不能用于投資運營。這樣，政府對養老保險基金的管理與運營實際上就是對個人賬戶基金的管理與運營。個人賬戶基金雖然在特殊時期可以作為統籌基金用于平衡養老保險收支，但是在人口結構正常時期更應該作為一種長期的儲存基金。作為我國老齡化高峰來臨時期平衡養老金收支的個人賬戶基金，它的管理應有別于社會統籌基金，保值增值是其第一要務[3]。

筆者認為，根據國外經驗和我國的實際，個人賬戶基金作為一種用于支付保證老年人基本生活的資金，在中國現有的投資運營工具缺乏、金融與資本市場不發達的環境下，通過中介機構進入市場將面臨巨大風險。政府在社會保障體系中的責任是有限的，但在其所承擔的個人賬戶基金運營管理方面的責任則是無限的，“零風險”管理是其應該實現的目標。要實現這一目標，當前應該創新管理運營機制，完善規章制度，健全管理運營機構。嚴格地講，政府對個人賬戶基金的管理運營，要在確保最高利率的同時，隔離市場風險。在當前老齡化速度越來越快、壓力越來越大的形勢下，要實現這樣的目標，以下幾點值得注意：

第一，近期內應慎重考慮是否將個人賬戶基金交由中介機構運營與管理。其主要原因一是中國的金融、資本市場還不夠完善，通過中介機構將個人賬戶基金投入金融、資本市場將面臨較大的風險。二是交由中介機構運營成本較高，降低了個人賬戶基金的運營收益率。智利的情況就是一個很好的例證。智利養老保險基金運營投資回報率曾達到14.4%，但其運營成本高達5.4%，通貨膨脹率為3%，工資增長率為3%，實際投資回報率僅為3%，而且近些年已經出現負值并有逐漸下滑的趨勢[4]。

第二，現行的存銀行、買國債的管理運營辦法雖然安全穩妥，但收益率不高，在高通貨膨脹時期保值增值的風險很大。由于不能直接投資運營，個人賬戶基金作為一種長期穩定的基金其利用率也將受到相應的影響。現在各地存入銀行與購買國債的社會保險基金回報率都很低，保值增值相當困難。如果投資回報率長期低于工資增長率和通貨膨脹率，個人賬戶基金積累將無法保值增值。

第三，應從經濟全球化的大趨勢出發，統籌我國城鄉養老保險制度建設，建立適用于城鎮企業、機關事業單位及農村各類從業人員的國民基本養老保險制度。通過建立城鄉融合的國民基本養老保險制度，可以統一管理運營城鎮企業職工基本養老保險個人賬戶基金、農村社會養老保險個人賬戶基金、機關事業單位養老保險個人賬戶基金，從而做大基本養老保險基金，實現規模效益，增強老齡化高峰時期養老保險個人賬戶基金的社會調劑功能。

第四，進一步強化政府管理運營個人賬戶基金意識，建立健全管理運營個人賬戶基金的機構隊伍。現時期可以以各級社會保險經辦機構為基礎，進一步加強社會保險經辦機構隊伍建設，賦予社會保險經辦機構新的職能，使社會保險經辦機構能夠切實承擔起代表政府行使管理運營個人賬戶基金的責任。

第五，要建立相應的政策法規，給政府管理運營個人賬戶基金以支持。可以制定相應的優惠政策，使養老保險個人賬戶基金在保證高利率的前提下，優先投資于國家大型建設項目。也可以將個人賬戶基金用做其他收益率較高的國家投資項目。例如，可以考慮把大部分基金用于國家基礎設施建設方面；把一部分基金用于城市經濟適用房建設上，既解決城市居民住房困難，又可實現基金的增值。

參考文獻：

[1] 宋玉霞.國際養老保險基金管理經驗對我國的借鑒[J].科技資訊，2010，（2）.

[2] 殷俊，李志明.養老保險基金監管研究：國外模式及中國的政府監管選擇[J].湖北社會科學，2012，（8）.

[3] 鄭少春.我國人口老齡化與養老保險體系的完善[J].福建論壇，2011，（2）.

[4] 張運剛.人口老齡化與我國養老保險制度改革[J].四川師范大學學報，2011，（2）.

[責任編輯 王 莉]endprint