政府在社區居家養老服務中的職能分析

溫榮

摘 要：在公共產品理論、公共服務型政府理論和福利多元主義理論的視角下，以蘇州市姑蘇區“鄰里情”虛擬養老院為研究對象，通過分析其典型特征與不足，討論政府在社區居家養老服務模式中的職能發揮，認為政府在社區居家養老服務模式應當發揮好管理、計劃、協調和評估監督職能。

關鍵詞：居家養老；虛擬養老；政府職能

中圖分類號：C913.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0150-02

前言

我國的人口老齡化始于20世紀90年代末，將貫穿于整個21世紀，其具有老齡人口基數大、增長速度快、城鄉區域間老齡化水平不平衡、在生產力不發達的條件下迎來老齡化以及人口高齡化趨勢越來越明顯等特點。傳統的家庭養老模式日漸式微，社會機構養老模式同樣遭遇困境，找出一種經濟可行適合我國實際情況的養老模式成為當務之急。國內在借鑒發達國家成功經驗的同時結合自身實際，開始了“社區居家養老服務模式”的探索，如北京市的靜安區、寧波市的海曙區、南京的鼓樓區和蘇州市的姑蘇區。

居家養老是指老年人在家中居住，但主要由社會提供養老服務的一種養老方式。居家養老在國外也稱做“社區照顧”，包括“社區內照顧”和“由社區照顧”兩方面的結合。

一、政府發展居家養老服務的理論依據

在我國居家養老服務模式的探索實踐中，政府應該如何定位自身角色、如何發揮自身職能、如何做好有所為和有所不為等問題，是一個重要的課題。本文選擇在公共產品理論、公共服務型政府理論和福利多元主義理論的框架下討論該問題。

（一）公共產品理論

從公共產品理論來看，養老保障是由老人養老這個社會公共需求衍生出來的準公共物品，而居家養老服務則是其中的一個典型。公共產品的生產與提供已不再是政府的專屬職責，社會力量和私人力量同樣可以參與到該領域中來。就社區居家養老服務來說，政府可以將養老服務的生產與提供外移、外包或讓渡，以“讓利”和“誘導”等方式吸引社會組織和力量參與到養老服務行業中來。但不可否認的是，養老服務的提供及養老體系的建設始終是一個準公共產品建設，政府所負的一定是主導性的責任，這是不可以外包、外移或讓渡的。

（二）公共服務型政府理論

從公共服務型政府的相關理論來看，現代政府的實質是公共服務型政府，政府只有通過提供充足優質的公共服務，才能證明自己存在的價值和合法性。政府應當正視自己是社會養老風險的第一承擔者，居家養老服務作為準公共產品，其質量的好壞，將直接問責于政府；政府并不需要直接參與到養老服務的生產中，可以通過“讓利”和“誘導”的方式將養老服務的生產外保、外移或讓渡給社會力量來完成，但在法規政策和財政支持等方面要及時走在前面，引導養老服務產業向正確的方向發展。

（三）福利多元主義理論

福利多元主義是在反思福利國家困境，為解決危機而積極探索出的替代方案之一。福利多元主義力圖在政府和市場之間尋找出第三種力量，這種力量擁有前兩者所沒有的優勢，在整合進社會福利體系之后，可以彌補政府和市場自身的不足，可以說是在“左”和“右”的爭論中形成的較為穩妥、折中的指導理論。因此，福利多元主義為政府分權、放權等方面的職能改革，社區、家庭以及社會組織的進入提供了理論依據，為我國政府在居家養老服務模式中的職能定位提供了有益的參考。

二、蘇州市“鄰里情”虛擬養老院實踐中的政府職能分析

蘇州市原滄浪區“鄰里情”虛擬養老院成立于2007年，采用政府引導、企業運作的方式，將購買服務的老人和提供服務的公司連接于信息化平臺之上。老人及其子女在家通過電話的方式預訂、選購養老服務，工作人員則在信息平臺上為老人調配服務人員上門服務。

（一）“鄰里情”虛擬養老院的典型特征

在蘇州市“鄰里情”虛擬養老院的探索實踐中，政府職能的良好發揮主要體現在定位宏觀管理，向社會組織放權，引導社會力量進入養老服務行業中來。其產生的正面效應主要有以下四個方面。

1.政府社會管理的創新

蘇州市原滄浪區的“鄰里情”虛擬養老院服務模式是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的創新型公共服務模式，引導社會營利和非營利力量以加盟的方式參與到養老產業中來，其產生發展符合了“小政府、大社會”的社會轉型趨勢。

2.信息化管理

信息化平臺是該虛擬養老院的運作核心，信息員根據系統生成的客戶所需服務項目向自己所負責的區域里的老人確認當天的服務項目和服務時間，等服務工單確認后，再進行工單分配，即把服務的項目、時間、對象進一步具體分配到每位服務員，服務員根據工單提供上門服務。

3.市場化運作

市場化的運作模式為虛擬養老院加盟各類社會服務機構提供了可能。目前虛擬養老院已經加盟了家政服務、物業維修、醫療保健、糧油配送等多家社會企業，大大地擴充了養老服務項目。此類養老服務機構的市場化運作，讓各類相關的社會服務機構的加盟成為可能，為養老服務的產業化提供了基礎。

4.專業化服務

虛擬養老院將享受養老服務的老人分為A、B、C三個層面提供無償、低償和有償服務，目前提供的服務項目主要有家政便民、醫療保健、物業維修、人文關懷、娛樂學習、應急救助等6大類53項服務，幾乎涵蓋日常生活照料的所有內容。目前居家養老服務行業還沒有統一的資質認證，因此，上門的服務的人員需要經過虛擬養老院安排的家政培訓和養老服務培訓，持雙證上崗，成為一支較為專業的養老服務隊伍。

（二）“鄰里情”虛擬養老院實踐中的政府職能誤區

作為政府主導下的新養老模式的實踐，蘇州市“鄰里情”虛擬養老院也存在著一些不足之處。

1.政府養老與家庭養老職能重疊

2013年蘇州市發布的《蘇州市居家養老服務體系建設實施意見》規定，84歲及以上的老人可以享受每月一次的免費服務，并在3年內擴大到80周歲及以上的老人。在此政策的指導實施下，虛擬養老院的提供的服務在部分家庭中產生了偏差。在一些老人與兒女共同居住的家庭中，將家庭中的重活累活留給服務人員上門的那一天來完成，在基本的家政養老服務中，服務人員常遇到替老人子女洗衣服、洗碗的情況。不難看出，政府在養老領域與家庭功能出現了重疊。endprint

2.行業中多領域亟待規范

第一，目前在居家養老服務行業還沒有統一的國家資質認證，其培訓、上崗的標準由各個地方自主把握，存在著不確定性。第二，在運營過程中，對于虛擬養老院中人員和崗位的補貼，還沒有一個統一的指導意見，很大程度上取決于地方的財政實力和重視程度。第三，隨著居家養老服務模式的興起，有條件的地區開始大面積推廣居家養老服務模式，培育相關社會組織和民非企業。隨之而來的是服務水平的參差不齊，業內急需統一的規范考核與認證。

三、政府在社區居家養老服務中的職能定位

結合前文在公共產品理論、公共服務型政府理論和福利多元主義理論視角下的政府職能定位的探討，筆者認為，政府在社區居家養老服務模式中應該發揮好管理、計劃、協調和評估監督四項職能。

（一）管理職能

政府在社區居家養老服務模式中管理職能主要體現在相關政策、法律法規的制定以及發展路徑的選擇上。目前，我國還缺乏關于社區居家養老服務領域的全局性的法律法規，使得該模式的發展缺乏必要的指導和相應的約束。僅憑地方政府的文件精神和即時性政策，還難以保證各地的社區居家養老服務模式的探索能夠良性發展。

（二）計劃職能

目前，資金短缺依然是虛擬養老院發展的最大難題。政府的財政支出應當對社區內參與居家養老服務的社會組織給予資金投入、對加盟社區居家養老服務產業的社會機構給予資金支持、對于需要購買養老服務的困難老人給予資金補貼。做大蛋糕，使得更多的社會組織愿意投入到養老服務領域中來。其次要做好的是人才隊伍擴充規劃，提高養老服務行業的人才素質，相配套的還應該做好養老服務人員的技能培訓規劃和從業資格認證規劃。因此，服務人員隊伍素質不高、規模難以擴大是虛擬養老院進一步發展完善的“瓶頸”。

（三）協調職能

目前參與到養老服務領域的社會力量還稍顯薄弱，政府應該發揮有效的激勵和協調職能。對于參與養老服務行業的社會組織，政府應當制定相應的激勵政策，提供稅收、水電費等方面的優惠，以及貸款扶持，免除社會組織進入行業的后顧之憂。對于參與養老服務行業的專業人才，政府應當配套相應的培訓措施，提高人才隊伍的綜合素質水平，使其服務更加專業、科學和規范，能夠為老年人群體認可。對于難以自費購買服務的困難老人，政府提供多元渠道的資金補貼，使得這部分老人可以低償或是無償享受養老服務，安度晚年。

（四）評估監督職能

社區居家養老服務模式的探索，本質上是政府社會管理的創新，原來由政府壟斷的公共服務轉移給社會組織、市場力量來提供，政府購買或推進這項服務。隨著“四二一”家庭的逐漸增多，以及養老服務市場的逐漸做大，會有更多的老人或其子女購買居家養老服務。政府應該加強對參與提供養老服務的社會組織和加盟的社會機構的監管，考核相關組織和機構的準入資質，維護養老服務市場的良性競爭，提高行業服務水平。

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[責任編輯 安 琪]endprint