戶籍制度改革背景下中國社保統籌層次提高的路徑選擇研究

董擁軍

摘 要：回顧了中國社會保障制度統籌層次提高的現行路徑，分析了取消城鄉戶籍差異的戶籍制度改革對社會保障制度的新要求、新目標。并據此提出，中國社會保障制度統籌層次的提高路徑選擇，必須適應戶籍制度改革的發展方向；中國社會保障統籌層次的提高，必須實現從“全國統籌城鎮”向“全民統籌城鄉”轉變。

關鍵詞：戶籍制度；社會保障；統籌層次

中圖分類號：DF842.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0152-02

一、中國社會保障制度統籌層次提高的現行路徑選擇

就中國社會保障統籌層次發展的水平而言，依據各自的經濟條件，中國各個省、自治區、直轄市在社會保障統籌層次提高的路徑上出現了兩種模式：即“陜西模式”和“浙江模式”。

“陜西模式”是首先實行全省城鎮居民社會保障的省級統籌，在此基礎上實行全國城鎮居民的全面統籌。這種模式是以城鎮居民為統籌對象，因此也稱作“城居保”。從2000年下半年起，陜西省養老保險管理實現了“政策全省一致、機構垂直管理、基金統收統支”，“一個體系、兩級管理、三級服務”。全省做到了“六個統一”，即統一政策規定、統一繳費費率、統一統籌項目、統一待遇標準、統一調劑使用基金和統 一養老保險經辦機構的人、財、物、事省級垂直管理。其基本運行模式為“政府定點子、社保開單子、稅務收票子、財政補空子、銀行發票子”的“五子模式”。

另一方面，浙江省首先實行了全省社會保障的城鄉統籌，也就是全民社保的定位：“大社保”與“全覆蓋”。在很多地方還在為能否實現“全民低保”而徘徊的時候，浙江省已經將目光放在了包括醫療、養老、失業救濟等涵蓋內容的全民社保體系建設上，這在浙江省內被稱為“大社保”體系。在統籌協調就業方面，浙江省初步形成了政府促進就業、市場調節就業、勞動者自主就業相結合的就業機制：浙江在全國率先推行市場化取向的就業制度改革。與此相適應，1997年1月起，在全國率先出臺并實施了《浙江省職工失業保險條例》，并將應建立失業保險企業的范疇拓展至全省所有企業。城鄉統籌就業制度在浙江迅速建立，城鄉統一的勞動力平臺已經搭建。同時，為打通城鄉勞動力交流渠道，浙江省還采取了取消地域、戶籍、行業等對農村勞動力進入城鎮就業的限制性政策，重點加強被征地農民轉移就業培訓，落實被征地農民免費培訓政策等措施。

陜西省的全省統籌城鎮發展步伐較快，可以在較短時間內實現全省城鎮居民的社會保障統籌，但是這種模式的社會保障統籌卻將農村人口特別是農民工排除在外，在完成省級城鎮統籌之后使得社會保障城鄉之間的差異繼續拉大，這對今后進一步實行全民社會保障加大了阻力。而“浙江模式”的統籌層次的縱向提高雖然發展較慢，但是它的根基更牢靠。在市縣內實行全民城鄉統籌，完成了城鄉統籌，消除了城鄉差異，條件成熟直接進入全省統籌，就成為解決了城鄉統籌的全民統籌。這才是中國社會保障發展的最終目標，即建立全國城鄉統一的社會保障體系。

二、戶籍制度改革對社會保障制度的新要求

2014年7月24日，“國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見”（國發〔2014〕25號）指出了中國戶籍制度改革的發展目標：進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。

擴大基本公共服務覆蓋面。保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利；將隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇；逐步完善并落實隨遷子女在流入地接受中等職業教育免學費和普惠性學前教育的政策以及接受義務教育后參加升學考試的實施辦法。把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社會保障體系，完善并落實醫療保險關系轉移接續辦法和異地就醫結算辦法，整合城鄉居民基本醫療保險制度，加快實施統一的城鄉醫療救助制度。提高統籌層次，實現基礎養老金全國統籌，加快實施統一的城鄉居民基本養老保險制度，落實城鎮職工基本養老保險關系轉移接續政策。

三、中國社會保障統籌層次的提高必須選擇全民統籌城鄉

從戶籍制度改革的內容和發展方向來看，這一制度改革旨在取消城鄉差異，在身份上首先取消城鄉差異，加快農業人口城鎮化的發展步伐。城鄉居民這一身份的轉變要求逐步、快速縮小城鄉之間社會保障的差異，使得城鄉人口無論在身份上還是在政府福利方面都不再存在差異。這就要求社會保障制度首先取消城鄉差異，無論在養老、醫療、失業等領域實現城鄉統一覆蓋、統一標準的全民統一的社會保障制度。但是，目前城鄉社會保障無論在保障水平、保障程度、保障覆蓋面都存在較大差距，而戶籍制度改革以及城鎮化的大趨勢、大背景，要求必須盡快縮小、彌合社會保障的城鄉差距。現行的城鄉二元戶籍制度下的社會保障統籌提高層次路徑，即全國統籌城鎮的“陜西模式”不再適應新的戶籍制度的要求，因為這種模式必然會進一步加大城鄉在社會保障方面的差異，使得城鄉居民的社會保障壁壘更加難以彌合，阻礙戶籍制度改革的進程。因此，應當選擇全民統籌城鄉的“浙江模式”。與全國統籌城鎮的“陜西模式”相比，全民統籌城鄉的“浙江模式”在統籌層次的縱向提高方面將比較慢，因為這種模式首先要在縣級、市級完成統籌城鄉。由于中國農村戶籍人口占比還是比較大的，而且城鄉社會保障的差異也比較大，這就使得要完成城鄉統籌，特別是城鄉統一標準的任務相對比較艱巨。雖然在縱向上浙江模式劣于陜西模式，但是從統籌橫向上也就是在城鄉統籌覆蓋、城鄉統一標準上卻有很大優勢。endprint

四、在實施全民統籌城鄉社會保障制度改革的過程中還有許多具體問題需要解決

（一）剝離歷史債務，讓各地區“輕裝上陣”，把城鄉社會保障制度統籌層次統一定格在省級層面

各統籌地區的歷史隱形債務并從現行制度中剝離出去，并通過政府財政或是其他手段（ 如部分國有資產沖抵）逐漸化解，讓各地區“輕裝上陣”，不讓其在統籌層次提升過程中既背負歷史債務又承擔新的財政責任。這樣，就可以大大縮減各地區養老保險的收支差距，降低統籌層次提高過程中的利益“爭奪”和再分配程度，同時也削弱地區之間因經濟發展水平、人口結構、隱形債務水平、制度撫養負擔等情況的不同而導致的基金盈虧差異影響。

（二）因地制宜，爭取把城鄉社會保障制度統籌層次統一定格在省級層面

應該說，實現全國范圍內的資金統籌是養老保險發展的最佳目標，也只有達到了全國統籌才能實現養老保險制度在城鄉間、地域間和群體間最高的公平公正與最優的社會再分配功能。但城鄉社會保障制度發展的內部缺陷和外部制約決定了要真正實現社會保障制度的全國統籌還有很長一段路要走，而且中國目前還尚不具備實行社會保障全國統籌的條件，因此，把制度統籌層次節點定位在全國在當前看來是一種不切實際的“冒進”行為。對此，《社會保險法》給出了明確的方向，規定有條件的地區要把二者合并實施，并把統籌層次直接越過“市級”過渡到省級。特別是2014 年 2月 7 日召開的國務院常務會議決定在全國合并“新農保”和“城居保”制度，建立全國統一的城鄉居民基本社會保障制度。這意味著社會保障城鄉統籌走出了具有實質意義的一步，原來“新農保”的統籌層次將提升至與“城居保”同等的層級，下一步改革的重點和難點將集中在“城職保”和城鄉居民基本社會保障制度的統籌上。可見，選擇“省級"行政區劃作為制度統籌的層次單位是一種理性的做法。

（三）完善制度激勵設計，提升統籌層次提高的制度吸引力

在當前財政“分灶吃飯”和養老保險制度建設責任逐漸“下沉”的情況下，各級地方政府的短期績效觀抬頭，地方保護主義行為盛行。尤其是在“統賬結合”的社會保障制度模式中，經濟狀況好的地方不愿與其他地區的養老金統籌在一起，而經濟狀況差的地區在社會保障融資方面存在極高的道德風險和轉移財政負擔的功利性動機，地方政府自我發展利益驅使下的逆向選擇勢必導致制度統籌效益遞減。面對新問題，對各地官員的政績考核標準要有相應的調整，比如可以以城鎮化率來考核官員的政績，各地要提高城鎮化率必須使得城鄉社會保障的差異逐步縮小，達到城鄉統一的社會保障。統籌城鄉的社會保障將有利于城鎮化率的提高。由于政績激勵各地官員將更加重視全民統籌城鄉的社會保障制度建設。

（四）加快三大板塊制度的整合銜接

城鄉社會保障制度一體化發展是提高社會保障統籌層次的終極目標。加快建設覆蓋全民和沒有盲點的城鄉社會社會保障制度，讓全體國民能夠從不同的制度安排中獲得不同保障程度的社會保障，爭取從制度全覆蓋向全民全覆蓋過渡，也是目前中國應該致力的重點建設工作。在城市和農村各自整合現有“碎片化”社會保障制度的基礎上，不能再以戶籍性質為劃分依據、為新興社會群體單獨設置新的社會保障制度形式，這種“零敲碎打”的應急式補救辦法已不適應制度統籌改革的需要，最好是從簡化和統一制度對象的身份劃分標準入手，把現有的社會保障制度“碎片”逐漸精簡到《社會保險法》定位的統一的“城職保”、“城居保”和“新農保"三大板塊中。

參考文獻：

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[3] 張冬敏.新型農村社會養老保險制度的統籌層次研究[J].經濟體制改革，2011，（4）：86-89.

[責任編輯 柯 黎]endprint