歐盟征收航空碳稅的分析研究

雷倩　張永利

摘 要：歐盟于2012年1月1日起實行對國際航空業征收航空碳稅的舉措，引起國際社會的強烈關注。從背景、內部原因、外部原因、京都議定書和WTO等角度對歐盟征收航空碳稅進行了層面分析，得出此舉不合理性的結論。

關鍵詞：歐盟；航空碳稅；國際社會

中圖分類號：F565；X322 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0168-02

全球變暖作為世界十大環境問題之一，近幾年正呈現出逐漸惡化的趨勢。其中，二氧化碳等溫室氣體的大量排放造成溫室效應的加劇是全球變暖的基本原因。歐盟作為世界環保理念的領頭羊，率先提出了航空碳稅一詞，將航空業納入碳排放交易體系，對所有進出歐洲國家機場的航班征收航空碳稅。雖然2013年2月27日起歐盟征收航空碳稅提案暫停1年，但仍將對歐盟境內航班征收。這是以國際民航組織在年底前在減排方面取得突破性進展為前提的。如果全球節能減排的實際效果不佳，歐盟將恢復征收航空碳稅。

歐盟征收航空碳稅的背景和原因究竟是什么呢？

從背景角度：首先，民航業溫室氣體的排放量雖然只占總排放量的3%，但每年卻以4%左右的速度增長著，相比其他行業的增長速度，民航業是最快的，而且以前有關航空業減排的雙邊與多邊談判都沒有什么有效的進展，全球航空業的碳排放仍處于肆無忌憚、缺乏監管的狀況。第二點，碳排放交易體系（ETS）始于1997年的《京都議定書》，它是指將二氧化碳作為稀缺資源量化分配給各個企業，那些采取了有效減排措施的企業可以出售多余的排放權以獲利，而那些實際排放額超過配額的企業必須購買排放權，增加了生產成本。這種體系可以促使企業努力減排，從而減少二氧化碳的排放量。議定書中做出了具體規定，全球主要工業化國家的二氧化碳排放量比1990年的排放量平均要低5.2%，發達國家作為溫室氣體排放大戶，必須采取有效措施進行減排。歐盟承諾減排比例為8%，美國為7%，日本為6%。但截至目前，各國的減排比例與其承諾的差距很大，甚至大部分國家還成增加態勢。由于歐盟在2008年到2012年第一承諾期內需在1990年基礎上減排8%，而且在歐盟看來，如果不對航空公司的碳排放進行控制，會抵消其在工業領域節能減排所做的努力。所以，歐盟在國內實施EU-ETS以及將全球航空業納入ETS，成為其履行議定書承諾的主要手段。

從原因來看：首先是內部原因，為了歐盟自身的經濟利益是最根本的原因。

第一點，可以開通新的稅收渠道：通過征稅增加經濟收入，并且隨著時間推移，碳排放的拍賣水平和價格越來越高，歐盟揣進腰包以緩解債務危機、發展低碳產業的資金也越來越多，歐盟“借全球氣候之公，濟歐盟經濟之私”的征稅行為可以達到一石數鳥的效果。

第二點，緩解經濟危機：歐盟主權債務危機陰影下的經濟脆弱，急需資金救助，環保是虛收錢是實。

第三點，維護歐盟航空業的國際競爭力：在歐盟未宣布這一措施之前，歐洲國內航空公司為了實現承諾減排的義務需要支付很高的成本，而盟外航空公司則不需要。亞太地區航空業發展勢頭強勁，此今蓬勃發展的態勢遇到歐盟不得不以高成本犧牲競爭力的時期，歐盟想到以征收碳稅來將國外航空公司納入其中，以保護自己的航空公司在國際上的地位。

第四點，發展低碳經濟：歐盟擁有全球最大碳交易市場，近十多年來，一直致力于節能減排，在制度安排和實踐層面上，可謂優勢突出，領先于中美等大國。而世界各國的經濟政治的競爭不外乎就是以本國的比較優勢去搶占市場，所以歐盟想要彌補落后的傳統制造業，獲得競爭優勢，低碳經濟便成為歐盟未來在全球政治經濟方面掌握更多話語權甚至領導權最好的選擇。另外，借掌握航空碳排放標準的制定權，歐盟便可以一步一步地主導全球碳交易市場，獲得航空運輸業和制造業領域的市場控制權。

第五點，擴大出口貿易：早在之前將環保作為投射“軟實力”的領域，發展碳市場能夠使歐盟獲得引領世界環保領域的低碳經濟的地位，增強其綠色技術的出口競爭力，有利于謀取技術優勢利益。

其次是外部原因，也是歐盟擬征收航空碳稅最直接的原因。

第一點，大量的二氧化碳排放導致全球氣候變暖，全球氣候變化對人類危害嚴重，排放量連年上升，減排沒有成效，控制碳排放量已刻不容緩。

第二點，國際民用航空組織（ICAO）尚未就二氧化碳持續增長的排放削減達成一致意見，而且《京都議定書》中沒有談及航空溫室氣體減排，這是歐盟一意孤行采取單邊行動，將航空業納入EU-ETS的外部直接因素，這樣歐盟就可以憑借自己在環保領域的開創者和先行者地位，先發制人，掌握更多領導權和話語權。

歐盟作為環保領域的積極推動者和領導者總是會做出一些超前舉動，而這次以對抗全球變暖、節能減排為名義的征收航空碳稅的措施卻并沒有得到各國的青睞，我們不反對環保，但考慮到經濟成本，碳稅是否真正適合減排，還有歐盟征稅到底是出于環保的理念還是自身的利益也引起了全球的熱議，其實如果這一舉動真得十分公平、合理、合法，那么各方又何必大動干戈地進行反制呢？

首先給航空業定性，它屬于服務貿易領域，所以應該援引WTO中的《服務貿易總協定》，條款第2、17、16條中，規定了最惠國待遇、國民待遇、市場準入、非歧視等原則，從歐盟的碳交易體系法令的表面“各國都納入該體系”來看并沒有違反這些規定。但經過前面的深入分析，歐盟所說的公平其實是帶有歧視性的，未從根本上符合WTO的國民待遇、市場準入和非歧視原則。另外，WTO中有一項“特殊與差別待遇”條款，這一條款與《京都議定書》中的“共同但有區別的責任”實屬異曲同工，可見，EU-ETS在WTO這一原則范圍內也是說不通的。而且近些年，中國、印度等發展中國家通過飛機運往歐盟的產品越來越多，征收碳稅無疑會增加產品的成本，這些本來附加值就比較低的產品根本無法與歐洲國內的產品進行競爭，這種以征收碳稅來保護本國市場的貿易壁壘措施也違反了WTO的自由貿易原則。另外，稅收屬于主權范疇，因為征稅是依靠國家強制力實施的，任何國家都有保護自己主權不受侵犯、內政不受干涉的權利，歐盟在碳稅方面單方面立法，并要求將全球航空業都納入其法律制度范圍內，這是不現實的，實質上也變相地構成了對其他國家主權的侵犯，引起各個國家的不滿與撻伐是必然的。最后，航空業作為一個全球性關聯度極高的產業，有其特殊性，歐盟將其ETS政策施壓到全球航空公司存在不合理性。根據ETS規定，所有經過歐洲國家機場的航班都要納入其體系，也就是說，從某國跨太平洋和大西洋到達歐盟任一成員國機場的國際遠洋航線，其間經過的所有航程的碳排全都要計算在內，而實際上排放在歐盟的二氧化碳屈指可數。以一架從紐約飛往倫敦的航班為例，碳排放的30%在美國領空，40%在加拿大領空，20%在公海，只有10%在歐盟領空，歐盟卻要在其他國和公海的領空行使征稅的權力，這可以說已經構成了對他國領空主權的侵犯。從國際法的角度，這種超出歐盟管轄范圍的征稅行為也違反了1944年《芝加哥公約》（即《國際民用航空公約》）關于主權原則、領空限制和禁止對燃油征收稅的規定。endprint

實際上，各國之間糾紛的根源在于國家利益之爭，而美國的強烈反對針對的也是碳稅僅僅落入歐盟手中。歐盟現在以“航空公司利益均沾，美國分一杯羹”抓住了矛盾的軟肋，企圖贏得更多的支持，從而確立在世界環保領域的領導權。當然，歐盟的“野心”可以算是其暫緩征稅的最深層的原因，也有很多的外部因素促使歐盟不得不在此時以“退一步海闊天空”的心態來調停眾多糾紛。首先，先從歐盟內部來說，擁有全球最大的碳市場已瀕臨破產，經濟危機使碳市場免費配額呈現飽和，企業不愿意參與到碳交易中，造成碳價從每噸30歐元到現在7歐元的持續低迷，碳市場流動性喪失，根本無法正常運行，碳交易問題重重。歐盟正在進行的提高能效的環保事業也使得總排放量下降，碳價持續低迷。歐盟碳市場的“后院起火”，使其面向全球的航空碳稅計劃步履維艱。歐洲要想在本世紀中葉實現“去碳化”的抱負，首先得使碳市場正常運行。另外，歐盟主權債務危機產生的經濟不穩定，財政危機，市場恐慌等因素也在遏制著歐盟各項進程的發展，征收航空碳稅本來就是在歐盟政治經濟不穩定的時候推出，將內部壓力訴諸歐盟之外以開辟新財源的渠道，而如今內部政治協調能力差，外部圍攻形勢嚴峻，內憂外患使歐盟不得不退一步暫緩實施。其次，歐盟這次一意孤行的單邊主義引發了全球范圍的外交大合唱，以中國、美國、俄國為首的國家堅決抵制實行征收碳稅，并都在不同程度上采取了反制措施，貿易威脅、貿易戰蠢蠢欲動，而債務危機陰影下的歐盟經濟急需中國等大國的救助，若繼續執迷不悟，得不到資金援助，又受到貿易威脅，經濟復蘇陷入尷尬境地，就太不值得了，此次松口也是歐盟審時度勢的必然之舉。

從歐盟征收的動機來看，它是打著環保的旗號以自己的經濟和政治利益為主導的。以遭到幾乎全世界的反對和貿易制裁開端的碳稅鬧劇，到現在為止，歐盟以暫緩為名扭轉了局勢，變被動為主動。歐盟暫緩征稅，利用國際民航組織的廣泛約束力給自己找了個臺階，希望通過ICAO制定的全球性國際多邊協定來解決麻煩。究竟未來歐盟還將怎樣繼續深入推行航空碳稅和碳排放交易體系，我們都應該理性對待，在保證各國平等利益的公平前提下，實現世界環保利益的最大化。

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[責任編輯 安 琪]endprint