論美國匯率政策和匯率外交決策機制

徐愷

摘 要：在分析美國的匯率政策時，首先需要了解匯率政策是如何形成的。具體到分析匯率政策決策和國際經濟協調決策，我們需要剖析美國的金融決策過程。特別需要注意的是總統的角色、財政部的角色和美聯儲的地位等。分析好這些決策機制，對于理解美國的匯率外交決策具有重要的參考價值。

關鍵詞：匯率政策；決策機制；總統；美聯儲

中圖分類號：D871.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0170-03

在分析美國的匯率政策時，我們首先需要了解匯率政策是如何形成的。在政治學和行政學的分析中，大致形成了以下幾種范式：第一種是理性決策模式（rational actor models）。第二種范式是漸進決策模式（incremental models）；第三種范式是官僚組織模式（bureaucratic organization models）；第四種范式是信仰體系模式（belief system models）。其實，這些模式只是一種理想的劃分方式，在實際分析上，我們需要具體地討論美國匯率決策模式。

一、美國總統在匯率政策中的作用和里根總統的特征

介紹美國的外交思想一般有兩種方法：一種是以總統個人分類；另一種是按照外交政策的內容和性質分類。在本文中，我們以總統個人來分類，而不采用“主義”，因為“主義”較為抽象，一個“主義”主導的外交政策時期較長，例如，在“二戰”后美國一直就采取“國際主義”，而非“孤立主義”。并且在本文所分析的美國匯率政策和匯率外交上也主要是基于里根總統，所以按照總統個人來劃分較為適宜。

在分析美國的政治過程中，行政系統是最為重要的系統，其中最為關鍵的決策人又是美國總統。從經驗上判斷，美國總統在任期內有一定規律性的變化，主要表現為兩個時期。第一是幼稚期。在這一時期內，國際貨幣和金融問題（可能還有貿易問題）基本被忽略了，因為領導人一般以討好國內選民的方式贏得選舉，而且沒有充分認識到國內問題與國際問題之間的關聯性（包括國際因素對其實現國內抱負施加的約束）。第二個時期是比較成熟期。此時，領導人越來越關注國際經濟問題，而且國際外交也使公眾的注意力從國內矛盾轉移出來。這一分期適合大部分當代美國總統，特別適合本文分析的美國總統羅納德·里根（Ronald Reagan）。在經濟決策方面，特別是在匯率政治過程中，總統扮演的角色是決策方向性、導向性的問題。

在分析美國總統在匯率決策上的影響時，我們需要分析總統如何認定美國的國家利益，以及總統為了實現這個國家利益如何設定各種手段。另一方面，總統的經濟意識形態或者決策意識是經濟決策的重要參照。

里根在三個方面改變美國國家利益的方面：第一，在冷戰方面，改變對蘇聯的“緩和”（detente）政策，開始實施“星球大戰計劃”，利用經濟手段拖垮蘇聯。第二，在美國國內經濟方面，主要解決“滯漲”問題。第三，防止其他國家的崛起，特別是防止日本的崛起。因此，從經濟政策角度來說，里根解決的第一個方面主要放在財政政策方面，第二個方面主要在貨幣政策方面，第三個方面在匯率政策上。

總體上來說，美國總統在匯率問題上，一般只關注原則性的問題，此外，在政治影響特別突出時才特別關注。首先，美國總統具有全局性質，代表著最廣泛的美國聯邦利益，而不僅僅是部門利益，因此，更加傾向于從全局視角來看匯率問題。因為美國總統是全民選舉出來的，與國會議員或眾議院議員相比，代表著更廣泛的選民利益，更傾向于一個國家的角度來處理政策議題。其次，美國總統的外交使命和任務使得其必須從總體上關注匯率政策的影響。憲法將對外談判的權力賦予了美國總統，因此，總統比國會議員更關注某一政策議題的外交影響，更具有外向性。

在財政政策上，里根信奉供給經濟學派的理論。供給學派學者認為，減稅可以同時對產出和繳稅意愿產生刺激作用，由此則經濟可以快速增長而不會加劇通貨膨脹。同時，實際稅收的增加又可以使預算恢復平衡。不過，里根在預算上加入自己的內容，即在減稅的同時增加了國防開支。這一點在里根政府的政策中特別重要。

另一方面，貨幣主義理論成為里根政府經濟政策的意識形態的依據。貨幣主義理論認為，第一，在確定價格水平和匯率時，貨幣供給起著核心的作用。主張貨幣數量論。“從長期和短期來說，貨幣數量的增長率與名義收入增長率之間有一種牢固的但并不嚴格的關系。如果貨幣數量急劇增長，名義收入也會急劇增長，反之亦然。這種關系在長期內比在短期內更為緊密?！闭J為，“通貨膨脹無論何時何地都是一種貨幣現象，即在一定意義上，通貨膨脹是、而且也只能是由貨幣數量的急劇增加引發的，不是由產出的增長引致。”[1]第二，在價格穩定的情況下，人們強烈偏好貨幣低速、穩定的增長。因此，貨幣主義認為政府只要按照一定比例發行貨幣就行了。第三是懷疑美國聯邦儲備委員會的動機和能力。認為應該用“規章來代替官方當局”，“通過立法而成立一個法治的政府，而不是人治的政府來執行貨幣政策。這種貨幣政策能使公眾通過政治當局對貨幣政策進行控制，同時又可使貨幣政策不受政治當局經常出現的胡思亂想的支配。”[2]第四，信奉自由市場，要求放棄政府干預經濟。第五，在匯率問題上，弗里德曼（Milton Friedman）在1953年時就提出了浮動匯率制的優點，而當時還是固定匯率制度布雷頓森林沒有正式運轉的時候。

在分析匯率政策問題上，總統的經濟意識形態具有重要的影響。里根總統的經濟政策理念主要體現在供給學派和貨幣主義經濟學。在財政政府方面，堅持供給經濟學，供給學派經濟學也被稱為里根經濟學。而在貨幣政策上則堅持貨幣主義理論。

里根政府認為，所有的經濟變量都是獨立的，一系列極端的、強烈的、應該管理的經濟觀點影響政府。這些觀點沒有說明新政策對外貿的影響，也沒有說明對外貿的影響如何影響國內經濟。這種完全忽視匯率的政策最明顯的證據是：政府認為，1983年經常項目平衡在700億美元水平上是正確的。endprint

二、財政部的職責與匯率政策

財政部是美國政府中僅次于國務院最老的機構，除了處理國內的經濟政治事務外，在國際問題上，主要是參與處理與美國有關的國際貨幣、金融問題。其中，主要的職能有：向國會和總統報告政府及全國的財政狀況，領導特勤局（特勤局的主要作用是負責保護總統、副總統以及他們的家屬，并保護總統及副總統競選中的主要候選人），禁止偽造美國貨幣、通貨和證券，領導海關總署，對進入美國的貨物進行控制和課稅。與國務院的關系上，常常存在著權力爭奪的情形。主要體現為財政部爭奪經濟外交的主導權，在這個方面，由于財政部具有豐富的財經知識，財政部在與國務院的“交鋒”中一般處于上風。

在對外事務上，一方面，財政部通過影響國內經濟和金融政策的方式來影響美國的外交；另一方面，財政部也是美國金融外交的主要代表。美國財政部在決定匯率政策和國際匯率政策協調方面具有絕對的權威地位（clear primacy）[3]。財政部作為行政部門的一部分，認為自己對所謂的“國際貨幣政策”負有主要責任。其中負責貨幣事務的副部長，除主要是負責經濟分析責任和對政府及其機構進行融資的國內責任以外，這一職位還是進行兩國間金融聯系和通過國際組織，例如國際貨幣基金組織進行多邊聯系的樞紐。

在具體地干預市場操作上，財政部負有干預市場的基本責任，但職能上負責貨幣政策的是聯邦儲備委員會（我們從前面可以看出，貨幣政策與匯率是緊密相關的）。而紐約聯邦儲備銀行在機制意義上是具體執行市場干預的部門。在干預市場的資源方面，聯邦儲備銀行能動用的外匯儲備和財政部一樣多，但是，美國干預金融市場主要是由財政部負責。

不過，在匯率問題上，財政部需要美聯儲密切配合。因為，聯儲控制著許多的干預資源，如外匯操作機制以及國內貨幣政策。比如，在干預市場問題上，財政部部長貝克（J.Baker）如果沒有聯儲主席沃爾克（Volcker）的支持，財政部的匯率政策就不會成功；同樣，沃爾克也需要財政部參與以減少市場匯率波動、金融不穩定和硬著陸。

財政部和美聯儲的關系不同于其他國家財政部和中央銀行的關系，因為美聯儲是在國內貨幣政策的自主機構，因為貨幣政策相應地影響匯率。例如，在日本，日本的大藏省（財政部）和日本銀行（中央銀行）的關系就不相同，大藏省是事實上（de facto）和法律上（de jure）處理匯率政策的主要部門。

20世紀70年代的通貨膨脹和經濟停滯同時出現，凱恩斯經濟學失效。于是貨幣主義經濟學迅速興起。例如，副財政部長貝利爾·斯普林克爾（Beryl Sprinkel）是影子公開市場委員會（Shadow Open Market Committee）的成員，就責備聯邦儲備委員會1983—1986年發行了太多的貨幣，不久產生了通貨膨脹。

在里根第一任期內的財政部部長為唐納德·里甘。“他常常被他的財政部幕僚以及政府官員們的強烈卻又往往相互矛盾的見解弄得搖擺不定?！盵4]

三、聯邦儲備委員會①與匯率政策的制定與執行

美國聯邦儲備委員會設計的初衷，就在于有意獨立于行政部門以外，向國會直接匯報工作。憲法授權它“鑄造錢幣，管理其價值并對外國錢幣的價值進行管理”。美聯儲只對貨幣政策負責，沒有別的任務。但是，由于對貨幣政策的定義存在不同的理解，一些人喜歡把貨幣政策解釋為國內貨幣政策，而美聯儲在進行管理美國貨幣和信貸時，不可避免地要影響到匯率甚至世界范圍的貨幣供應量。國內和國際是密不可分的，美國聯邦儲備委員會也是匯率國際協調的重要行為者。美國聯邦儲備系統是由三部分組成的：聯邦儲備理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System）、聯邦公開市場委員會（Federal Open Market Committee，FOMC）和12家地方聯邦儲備銀行及分支機構。其中，聯邦理事會是美國貨幣政策的制定者。它控制的工具有改變貼現率、在規定的范圍內改變銀行的法定存款準備金率。

雖然財政部在負責美國的匯率和國際金融政策，但是美聯儲在匯率政策方面具有重要的手段：第一，美聯儲控制了大量干預外匯市場的資金；第二，外匯操作機制；第三，與國外的其他中央銀行具有緊密的聯系；第四，最為關鍵的是美聯儲還控制國內貨幣政策，這對匯率政策的成功與否具有決定性的作用。因此，聯邦儲備委員會強烈影響到外匯干預的有效性、匯率目標的可行性以及達成國際協定的可能性。要施行成功的匯率政策，財政部需要聯邦儲備委員會合作，使聯邦儲備委員會主席稱為外匯政策的重要伙伴。同時，主席也需要聯邦儲備委員會的至少兩個理事支持，以及紐約聯邦儲備銀行的行長和負責執行公開市場操作的副行長。

雖然聯邦儲備理事會主席是由總統提名，但是，最終批準是由美國國會來執行的，同時，相對于政府而言，美國的聯邦儲備委員會具有一定的獨立性，政策執行的監督并不是由美國政府來監督，而是由美國國會來執行。因此，“在美國，財政部和聯邦儲備委員會之間存在明顯的隔閡，”[5]或者可能存在著行動的不一致性。

在貨幣政策的指導理論方面，從1979年開始，聯儲的經濟理論開始朝向貨幣主義理論。貨幣主義者認為，貨幣政策的基本目標在于將通貨膨脹置于控制之下，為此則必須嚴格控制貨幣供應量。聯邦儲備委員會在1979年10月開始，放棄了控制短期利率的工具，轉向了以控制貨幣供應量為主要目標。于是，聯邦儲備委員會對利率開始放任自流，于是造成美國出現了高利率的情形。直到國際債務危機出現威脅到美國的金融體系時，美國才（1982年）放棄了貨幣主義理論。到了1985年時，不干預的政策也被放棄了，至少在國際層面上如此，于是才有了廣場協議。

四、匯率政策其他的政治輸入體系

國務院是美國負責外交事務的行政機構。國務院的影響居各部之首。一般說來，作為外交主管部門的國務院是外交政策制定和執行過程中的權威機構。不過，國務院的地位近年來受到很大削弱。具體到國際匯率政策方面，財政部具有特別的專業優勢，使得國務院在美國的國際匯率政策上僅只處于邊緣的地位。不過，財政部還是需要國務院的支持，壓制其他國家參與國際匯率政策協調，增加財政部在國際談判的籌碼。endprint

在里根執政時期，引入了一系列的內閣委員會，這些委員會輪流由埃德·米斯（Ed Meese）協調。當時的財政部長唐納德·里甘（Donald Regan）領導著經濟事務內閣委員會，這個委員會實際上是一個龐大系統的一個部分。不過，這些內閣委員會之間存在著界限不清的情形。而且，由白宮辦公廳主任詹姆斯·貝克（James Baker）領導的白宮立法策略小組經常在政策制定過程中過分擴展它的權力。由于協調政策過程中缺乏一個有效的程序，里根政府意識到要發展非正式的程序來處理這些問題，于是相關最高官員組成小組，定期碰面以復查決策的科學性并給總統提出建議。

在里根第二屆總統任期開始后，內閣委員會系統合并成經濟政策委員會（EPC，由財政部長統領）和國內政策事務委員會（DPC，由司法部長統領）。原白宮辦公廳主任詹姆斯·貝克現以成為了財政部長。因此，這里存在著兩種的觀點，一是認為在詹姆斯·貝克領導下的經濟政策委員會在政策協調方面發揮了非常有效的作用。但也有人認為，財政部長詹姆斯·貝克在處理非常棘手的財政問題不如經濟政策委員會內行。

總體上，總統設立各種組織，其主要的目的有四方面：一是解決經濟政策間的不協調問題。主要的政府部門經常會在一些重大的經濟政策問題上有意見分歧，如果解決這些“糾紛”的過程被認為是不公平的，那么政策制定者就會想方設法地得到總統的首肯或者是游說總統。二是使國內與國際政策之間產生互動和協調。隨著全球經濟的日益緊密，形成了國內部門對國外同類部門的協調，也形成了一國的經濟政策與另一國的經濟政策協調，使得原來處理國內問題與處理國外問題的組織分野變得不合時宜，國際問題專家缺乏經濟學知識，而國內專家又缺乏國際視野。因此，總統設立各種組織目的在于消除國內—國際的兩分法。三是政治和溝通。由于美國是選舉制，任何可能的政策不協調可能成為媒體炒作的對象和在野黨的政治“彈藥”，從而影響政府的執政能力。四是使經濟和國家安全產生互動。20世紀80年代，在政治上，與蘇聯進入了第二次冷戰，在經濟上，出現了美、德、日三足鼎立的局面。美國政策逐漸認識到在一個相互依賴的世界（interdependent world）中，經濟安全和國家安全是緊密相連的。

參考文獻：

[1] 米爾頓·弗里德曼：貨幣的禍害——貨幣史片段[M].北京：商務印書館，2006：50-51.

[2] 米爾頓·弗里德曼：資本主義與自由[M].北京：商務印書館，2004：57-58.

[3] Destler，I.M.，and C.Randall Henning：Dollar Politics：Exchange Rate Policymaking in the United States[M].Washington D.C：Institute

for International Economics，1989：83.

[4] [美]保羅·沃爾克、[日]行天豐雄：時運變遷——國際貨幣及對美國領導地位的挑戰[M].北京：中國金融出版社，1996：179.

[5] 保羅·沃爾克，行天豐雄：時運變遷——國際貨幣及對美國領導地位的挑戰[M].北京：中國金融出版社，1996：134.

[責任編輯 柯 黎]endprint