代理悖論與多元共治：傳統(tǒng)公共資源管理的缺陷及矯正機(jī)制

楊紅偉

摘 要：公共資源主要包括公共自然資源、公共社會(huì)資源和公共福利資源。傳統(tǒng)上，中國(guó)公共資源管理的主體是政府或與政府相關(guān)的組織。由于“代理悖論”的存在，決定了由政府作為主體的管理機(jī)制不利于公共資源的供給和使用效率。實(shí)踐表明，多元共治的模式可以通過(guò)重新明確產(chǎn)權(quán)而克服代理悖論，主要包括政府主導(dǎo)下的社會(huì)參與模式、政府監(jiān)管下的特許經(jīng)營(yíng)模式和公共資源的拍賣(mài)模式。

關(guān)鍵詞：代理悖論；多元共治；公共資源管理

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）32-0286-03

一、作為公共物品的公共資源

“公共資源”可指稱的對(duì)象極其廣泛，其范圍幾乎涵蓋了在消費(fèi)上或使用上不完全排他的一切自然和社會(huì)資源，既包括人們共同擁有、共同享用的共有共享資源，如空氣、國(guó)防等資源；也包括人們共同擁有、分別享用的“公共池塘資源”（common-pool resources），如水資源；還包括人們分別擁有、共同享用的“俱樂(lè)部資源”（club goods），如廣電頻道、文化、科學(xué)技術(shù)等資源。廣義的公共資源幾乎涵蓋了私人物品以外的、所有能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值以提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福祉的自然和社會(huì)物品。

公共資源的界定離不開(kāi)對(duì)公共物品的認(rèn)識(shí)范疇。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)將一切物品劃分為以下兩種類(lèi)型：一是公共物品，二是私人物品。“私人物品”具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性：消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性是指，一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的消費(fèi)將減少或阻止其他經(jīng)濟(jì)主體對(duì)該物品的消費(fèi)；消費(fèi)上的排他性是指，一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的消費(fèi)會(huì)將其他的經(jīng)濟(jì)主體排除在該物品的收益范圍之外。由于“競(jìng)爭(zhēng)性”和“排他性”是辨別私人物品與公共物品的重要指標(biāo)，因此，“公共物品”便特指具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征的物品，也就是說(shuō)，一個(gè)人享用一種公共物品并不能減少另一個(gè)人使用該物品的能力，而當(dāng)一個(gè)人從該物品中獲取利益時(shí)，也并不減少其他任何一個(gè)人的相關(guān)利益[1]。

不過(guò)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南認(rèn)為，嚴(yán)格滿足上述定義的公共物品，即“純公共物品”和“純私人物品”，在現(xiàn)實(shí)世界中并不多見(jiàn)，大量存在的是介于其間的物品，即“準(zhǔn)公共物品”或“混合物品”[2]。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了公共物品另一個(gè)顯著的特征，即外部性：或是作為“純公共物品”同時(shí)具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，或是作為“準(zhǔn)公共物品”（quasi-public goods）僅具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性或僅具有消費(fèi)上的非排他性。此外，準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有“擁擠性”（congestion），即當(dāng)消費(fèi)者的數(shù)量增加到一定數(shù)值后，邊際成本將為正，即每增加一個(gè)消費(fèi)者，就將減少消費(fèi)者的整體效用[3]。公共物品的上述特性，使其不可避免地陷入“公地悲劇”的困境之中，既在公共物品的消費(fèi)過(guò)程中充斥著大量希望獲得收益，又極力避開(kāi)支付的理性經(jīng)濟(jì)人，從而導(dǎo)致公共物品的濫用和社會(huì)總福利的減損。

基于以上有關(guān)私人物品與公共物品的區(qū)分，可以“公共資源”作出如下界定：所謂公共資源，是指在消費(fèi)或使用上不可能完全排他的一切能夠產(chǎn)生價(jià)值以提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福祉的自然和社會(huì)物品，其主要形式包括公共自然資源、公共社會(huì)資源和公共福利資源。基于以上定義，作為本文研究對(duì)象的公共資源具體包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，公共自然資源。所謂自然資源，是指自然環(huán)境中與人類(lèi)社會(huì)發(fā)展有關(guān)的、能夠產(chǎn)生使用價(jià)值并影響勞動(dòng)生產(chǎn)率的自然諸要素，主要包括有形的土地、水體、動(dòng)植物、礦藏和無(wú)形的光、熱等可供人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用的資源。按照資源的可被利用限度，可以分為再生資源和非再生資源。前者是指在一定程度上循環(huán)利用且可以更新的水體、氣候、生物等資源，亦稱為“非耗竭性資源”；后者是指儲(chǔ)藏量有限且不可更新的礦產(chǎn)等資源，亦稱為“耗竭性資源”。

第二，公共社會(huì)資源。所謂社會(huì)資源，是指建立在一定的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上的、能夠滿足人類(lèi)生產(chǎn)、生活和交往需求的各種人文與社會(huì)諸要素，主要包括有形的社會(huì)公共產(chǎn)品和無(wú)形的社會(huì)資本等物質(zhì)和非物質(zhì)資源。基于中國(guó)城鄉(xiāng)差異，可將社會(huì)公共產(chǎn)品劃分為農(nóng)村公共產(chǎn)品和城市公共產(chǎn)品，涵蓋了政府行政服務(wù)、公益性社會(huì)服務(wù)、基礎(chǔ)教育、文化與科技推廣、農(nóng)田水利與交通設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施、郵電通訊、電網(wǎng)建設(shè)、自來(lái)水與燃?xì)夤?yīng)、環(huán)境保護(hù)與江河治理等公共事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域。

第三，公共福利資源。所謂福利資源，是指建立在福利制度和社會(huì)政策基礎(chǔ)上的、能夠滿足福利體系運(yùn)轉(zhuǎn)和福利對(duì)象需求的各種物質(zhì)和非物質(zhì)資源，主要包括有形的救濟(jì)物資和無(wú)形的社會(huì)服務(wù)等資源。基于福利發(fā)達(dá)國(guó)家的制度實(shí)踐，可將公共福利資源劃分為社會(huì)保障資源、社會(huì)服務(wù)資源和社會(huì)政策資源三種形式。

二、公共資源管理的傳統(tǒng)機(jī)制的缺陷

公共資源管理的傳統(tǒng)做法是由政府作為管理主體。通常認(rèn)為，由于政府具有超越其他任何社會(huì)組織和私人之上的公共性和自主性，因而政府來(lái)主導(dǎo)公共資源的保護(hù)、再生、分配和使用具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)。如斯蒂格利茨就認(rèn)為，政府組織的普遍性和權(quán)力的強(qiáng)制性是其他任何組織形式都無(wú)法比擬的，這兩大特性決定了政府在管理公共資源時(shí)具有以下優(yōu)勢(shì)：一是政府可以借助行政權(quán)力禁止宏觀上不具有效率的活動(dòng)，直接禁止或授權(quán)其他部門(mén)禁止負(fù)外部性較高的公共物品進(jìn)入市場(chǎng)，而這是任何私人部門(mén)都無(wú)法做到的。二是借助行政處罰權(quán)有效地解決公共物品供給中的搭便車(chē)行為，而私人部門(mén)和私人合同所實(shí)行的處罰均難以取得與之相同的效果。因而，由政府主導(dǎo)公共資源的管理，通過(guò)一定的政治程序采用效率更高的決策機(jī)制，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證決策的實(shí)施，可以在一定程度上節(jié)約決策成本，并相應(yīng)地增進(jìn)集體福利。

然而，政府對(duì)公共資源的直接管理將面臨一個(gè)難題——資源所有者與管理者之間的代理悖論。所謂“代理悖論”，是指公共資源的所有者（集體）與管理者（政府）的法定關(guān)系——委托-代理關(guān)系——發(fā)生背離，管理者從接受委托管理資源轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂瀑Y源牟取私利，而最終導(dǎo)致公共資源的使用和消費(fèi)違背了所有者的利益[4]。endprint

導(dǎo)致“代理悖論”的原因主要包括以下三點(diǎn)：第一，代理人同樣是具有獨(dú)立人格、追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。第二，委托-代理關(guān)系向代理人提供的是正激勵(lì)機(jī)制，也就是說(shuō)，由于代理人實(shí)際控制著資源，因而將資源用于牟取私人利益的成本相對(duì)較小，而所能獲取的收益極大。第三，委托-代理關(guān)系向委托人提供的是負(fù)激勵(lì)機(jī)制，也就是說(shuō)，由于委托人并不實(shí)際控制資源，因而在委托人與代理人之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，委托人監(jiān)督代理人所需付出的成本極大，而從集體利益中所能獲得的收益相對(duì)較小。正激勵(lì)機(jī)制將促使代理人通過(guò)犧牲委托人的集體利益獲得私人利益，而負(fù)激勵(lì)機(jī)制將阻礙委托人對(duì)代理人的管理行為展開(kāi)監(jiān)督，從而最終導(dǎo)致公共資源背離其應(yīng)有的公共屬性[5]。具體就中國(guó)公共資源的政府直接供給體制而言，“代理悖論”主要表現(xiàn)為以下方面的問(wèn)題：

首先，由于公共資源產(chǎn)權(quán)界定不清，導(dǎo)致委托-代理關(guān)系產(chǎn)權(quán)無(wú)法行使。中國(guó)公共資源管理制度雖經(jīng)過(guò)了不斷的變革，但產(chǎn)權(quán)界定一直是未能很好解決的問(wèn)題。一方面，表現(xiàn)在政府和公眾之間存在公共資源歸屬問(wèn)題的爭(zhēng)議。如中國(guó)已公有制為主導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)制度，因而從憲法上講，全體公眾是公共資源的最重?fù)碛姓撸鳛楣姷拇砣斯芾砉操Y源，但在具體的實(shí)行中，并沒(méi)有一套具體的可操作的制度機(jī)制來(lái)保證二者之間委托—代理關(guān)系的現(xiàn)實(shí)化。就此而言，作為代理人的政府既無(wú)須向其初始委托人（公眾）作出有關(guān)公共資源處置的任何約定，在處理公共資源時(shí)也不承擔(dān)任何形式的法律責(zé)任，致使當(dāng)前中國(guó)各級(jí)政府均趨于以浪費(fèi)公共資源或犧牲資源再生能力為代價(jià)，換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等政績(jī)指標(biāo)[6]。另一方面，由于中國(guó)各級(jí)政府、各部門(mén)事實(shí)上都擁有某些產(chǎn)權(quán)，因而在政府部門(mén)內(nèi)部之間、政府層級(jí)之間也存在著公共資源的產(chǎn)權(quán)不明現(xiàn)象[7]。

其次，政府作為代理人有效管理公共資源的一個(gè)先決條件，是政府權(quán)力的程序性、規(guī)范性，否則導(dǎo)致公共資源管理的低效率。理論上講，如果公共資源的委托人（公眾）有權(quán)選定代理人、有權(quán)就具體委托事項(xiàng)簽訂委托協(xié)議，并有權(quán)按照法定程序中止委托-代理關(guān)系，則公共資源的代理人（政府官員）需要支付的違約成本便相應(yīng)地提高，其利用公共資源“設(shè)租”和“尋租”的空間也就相應(yīng)地減少，進(jìn)而為了避免委托-代理關(guān)系的中斷而不得不使行為的結(jié)果趨同于委托人的目標(biāo)。就此而言，公共資源管理問(wèn)題不得不是一個(gè)政治問(wèn)題，管理技術(shù)的改進(jìn)實(shí)際上取決于民主制度的建立、行政法治的完善以及公民社會(huì)的生長(zhǎng)發(fā)育。

再次，由于委托-代理關(guān)系中的執(zhí)行鏈條的缺陷，導(dǎo)致公共資源管理中存在著政府缺位和越位的現(xiàn)象。以社區(qū)公共物品的供給為例，中國(guó)公共物品供給基本上實(shí)施“自上而下”的管理體制，基本上按照“中央—省（直轄市）—市—縣（區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）—居民”的次序?qū)訉勇鋵?shí)。居民作為公共物品直接使用者，處于決策的最底層。同時(shí)，社區(qū)公共產(chǎn)品中，政府存在一種“路徑依賴”，即政府習(xí)慣于以行政目標(biāo)為導(dǎo)向包攬社區(qū)公共產(chǎn)品與服務(wù)，且往往身體力行，直接提供各種專業(yè)化的產(chǎn)品與服務(wù)，基本不借助于中介組織與社區(qū)組織，擠壓了專業(yè)化的中介組織與社區(qū)志愿組織的發(fā)育空間。此外，政府在提供社區(qū)公共產(chǎn)品的種類(lèi)與數(shù)量時(shí)，往往采用“一刀切”的方法，在提供社區(qū)公共產(chǎn)品與服務(wù)上仍然是吃大鍋飯，忽略了社區(qū)間的差異，而且收集社區(qū)需求信息機(jī)制的不完善，往往導(dǎo)致公共產(chǎn)品與公共服務(wù)無(wú)法滿足社區(qū)不同利益群體的多樣性和差異性需求，影響了社區(qū)居民的生活質(zhì)量及和諧社區(qū)構(gòu)建的進(jìn)程 [8]。

三、多元共治：公共資源最優(yōu)配置的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

（一）政府主導(dǎo)下的社會(huì)參與模式

政府主導(dǎo)有兩層含義：（1）政府是公共服務(wù)資源的主要提供者；（2）政府不是直接提供公共服務(wù)資源，而是通過(guò)特定組織載體發(fā)揮主導(dǎo)作用。以蘇州工業(yè)園區(qū)所推行的公共服務(wù)資源的鄰里中心模式為例，能夠形象說(shuō)明這種模式的運(yùn)作機(jī)制。在鄰里中心模式中，鄰里中心是社區(qū)公共服務(wù)資源的直接提供者和管理者。蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心發(fā)展有限公司的投資人主要由兩部分構(gòu)成，最大的股東是蘇州工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，它是蘇州市政府在工業(yè)園區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，履行工業(yè)園區(qū)的行政管理、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職能。工業(yè)園區(qū)管委會(huì)共占有鄰里中心發(fā)展有限公司的70%的份額。在小股東中，蘇州工業(yè)園區(qū)股份有限公司是較主要的組成部分，這是一個(gè)由中央、省、市14家大型國(guó)有企業(yè)所共同組成的投資發(fā)展型公司，以基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)業(yè)投資、金融服務(wù)等為主要業(yè)務(wù)內(nèi)容。

（二）政府管制下的特許經(jīng)營(yíng)模式

這種模式是通過(guò)政府的公開(kāi)投標(biāo)，鼓勵(lì)各種形式的社會(huì)資本參與到公共資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)中，并有政府決定經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬。社會(huì)資本參與到公共資源管理中的目的是獲取收益，通過(guò)企業(yè)運(yùn)作的模式可以避免政府直接管理而帶來(lái)的代理悖論難題，從而提高公共資源供給的效率。同時(shí)，政府通過(guò)法制化的管制方式對(duì)公共資源的使用狀況進(jìn)行監(jiān)管。政府監(jiān)管包括以下內(nèi)容：規(guī)定專營(yíng)企業(yè)在專營(yíng)期限內(nèi)必須提供一定標(biāo)準(zhǔn)的公共物品；干預(yù)專營(yíng)企業(yè)董事的任命及構(gòu)成；政府以鑒署專利合約等形式監(jiān)督經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的行政、財(cái)務(wù)活動(dòng)，并規(guī)定公司向政府交納專利稅；對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，公司調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)必須說(shuō)明理由，并經(jīng)政府相關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)；最后，若專營(yíng)企業(yè)不能滿足政府基于公共利益提出的要求，政府有權(quán)終止其專營(yíng)權(quán)，并以公開(kāi)招標(biāo)的形式重新選擇合適的經(jīng)營(yíng)商[9]。

特許經(jīng)營(yíng)模式的優(yōu)點(diǎn)在于既可以減輕政府監(jiān)管的壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可以提高公共部門(mén)的經(jīng)營(yíng)效率和經(jīng)濟(jì)效益，滿足消費(fèi)者和投資者不斷增長(zhǎng)的公共物品消費(fèi)需求。公共自然資源之市場(chǎng)化程度越高，資源利用及其價(jià)值增殖程度相應(yīng)增大，而公共權(quán)力尋租能力相應(yīng)減低。在確保國(guó)家對(duì)公共自然資源之所有權(quán)不變及收取相應(yīng)利益前提下，通過(guò)價(jià)格杠桿調(diào)整公共自然資源不僅是有效利用市場(chǎng)配置稀缺資源、防止腐敗的措施，尚能有效保護(hù)公共自然資源之效益增殖[10]。

（三）公共資源的產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)模式

如前文所述，公共資源作為公共物品，具有消費(fèi)上非排他性特征。也就是說(shuō)，一個(gè)人享用一種公共物品，并不能減少另一個(gè)人使用該物品的能力；而當(dāng)一個(gè)人從該物品中獲取利益時(shí)，也并不減少其他任何一個(gè)人的相關(guān)利益。但由于稀缺性的存在，某些公共資源的使用中也會(huì)存在一定程度上的競(jìng)爭(zhēng)性。即一個(gè)人的使用會(huì)減少其他人的機(jī)會(huì)，消費(fèi)者之間存在競(jìng)爭(zhēng)在對(duì)公共資源的消費(fèi)中，每個(gè)個(gè)體一般會(huì)選擇自身利益最大化，很少會(huì)對(duì)公共利益負(fù)責(zé)。由此，拍賣(mài)這種人類(lèi)最古老的習(xí)慣被認(rèn)為最為契合市場(chǎng)機(jī)制，最能實(shí)現(xiàn)資源的有效分配，從而被運(yùn)用到公共資源的配置中[11]。endprint

政府通過(guò)采用拍賣(mài)方式分配自然資源，實(shí)質(zhì)上就是將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共資源管理中，就是希望引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以得到最優(yōu)的資源配置效率及其期望產(chǎn)生的結(jié)果。資源拍賣(mài)方案與其說(shuō)是一種宏觀的制度安排，不如說(shuō)是一種微觀的技術(shù)手段。正如有學(xué)者指出，“雖然拍賣(mài)在一般意義上僅僅是一種交易方式，但這種交易過(guò)程實(shí)際上伴隨著資源的重新配置。如果這種拍賣(mài)是自愿和公平的，其結(jié)果必然滿足參與約束和激勵(lì)相容約束，從而可以依托競(jìng)拍（一種最有效的市場(chǎng)化交易）的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利水平的提高。”[12]拍賣(mài)機(jī)制的突出優(yōu)點(diǎn)在于能夠使市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得到最廣泛的體現(xiàn)。因?yàn)榕馁u(mài)過(guò)程也是新的產(chǎn)權(quán)形成的過(guò)程，拍賣(mài)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式使稀缺的公共資源具有了一定程度的私有屬性，而明確的產(chǎn)權(quán)會(huì)提高資源的使用效率。此外，拍賣(mài)的參與者事先必須承諾提供普遍服務(wù)、相互接入、不轉(zhuǎn)賣(mài)等責(zé)任，才能取得競(jìng)標(biāo)的資格，一旦獲得標(biāo)的物，這些責(zé)任就轉(zhuǎn)化為運(yùn)營(yíng)商的約束條件，通過(guò)拍賣(mài)可以產(chǎn)生一個(gè)自我約束和激勵(lì)相容的新契約。這是機(jī)制可實(shí)施的兩個(gè)重要條件。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]endprint