省以下地方法院法官培訓體系統一管理改革的機制性障礙

趙冰

摘 要：改革開放30多年來，我國基層法院的人力資源培訓體系建設與管理機制始終帶有明顯的行政化、地方化特征，其中的法官教育培訓、崗位業務考核更加具有顯著的地方化特征。而目前實施的《法官培訓條例》和《2011─2015年全國法院教育培訓規劃》則具有顯著的職業化特征。破解法官培訓體系統一管理改革機制性障礙的基本思路應是弱化并消減培訓的行政化、地方化特征，強化并完善職業化培訓管理體制。應科學分析基層法院人力資源培訓體系的現狀，進而以科學管理機制構建基層法院人力資源培訓體系，力爭使基層法院的應用培訓資源配置達到最優，特別是針對基層法院法官，要突出培訓的職業性和實效性。

關鍵詞：地方法院；培訓體系；統一管理；機制障礙

中圖分類號：D920 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0296-03

當前，司法改革面臨的突出問題是我國各級法院特別是基層法院管理的“機制性障礙”普遍存在，如何將基層法院有限的審判資源與數目龐大的眾多案件之間有效協調，將對基層法院的有效運作發揮巨大的影響力。同時，全國為數不少的基層法院普遍存在機構臃腫、職能龐雜、業務流程不暢等現實問題，如何有效利用并發揮審判資源的最大價值值得深思。

一、當前基層法院人力資源培訓體系的現狀分析

省以下地方法院人財物統一管理改革的機制性障礙首先體現在人力資源管理機制上，而對基層法院人力資源培訓體系的現狀進行科學規范的系統分析是構建完善的基層法院人力資源管理機制的首要前提。法官培訓體系是指有關法官培訓及其綜合測評的各項密不可分的組織規劃、實施程序、具體步驟和培訓參與者等要素，其應獨立構成一個特定的系統。現對當前基層法院人力資源培訓體系現狀的科學分析闡述如下。

（一）基層法院人力資源培訓體系理念不先進

隨著司法體制改革進程的不斷深入，要求司法機關特別是基層法院在人力資源培訓中應著重培養一支高素質、職業化的法官人才隊伍，并建立高效的法官培訓管理機制。而傳統的地方化、行政化色彩濃厚的法院培訓價值理念已經逐漸不能適應社會的發展并導致其他培訓問題的逐步顯現，與此同時，吸收現代企業的人力資源管理思想是近年來公共行政部門人事管理工作的趨勢[1]。所以，建立一種科學、合理、規范、實用性強的基層法院人才培訓體系，具有重要的學術價值和現實意義[2]。

強化法官素質管理，完善法官培訓體系是基層法院培訓體系的核心理念。高質效的審判需要高素質的法官隊伍和高水平的審判管理機制。基于基層法院的視角，優化法官培訓體系是提升法官綜合素質的首選，也是法官受益的最佳提升途徑。而當前基層法院培訓體系的理念差強人意，很有必要提高重視程度并從更新培訓理念入手，逐步豐富培訓內容、拓展培訓方式、完善培訓機制，最終實現更新和強化基層法院人力資源培訓統一管理機制的目的。

（二）基層法院人力資源培訓體系不銜接

基層法院人力資源培訓體系是建立在將法院業務工作與法官隊伍建設有機結合基礎之上的。人力資源培訓體系是使法官管理工作與審判執行業務工作高度融合、有效銜接的重要支柱。但是，當前基層法院人力資源培訓體系缺乏銜接性的既有缺陷，一定程度上影響了培訓實效，具體體現在：（1）培訓制度可操作性較差，不少基層法院受地方組織人事部門影響，教育培訓制度較多，但是規定的內容缺乏實用性，而且培訓制度相互之間不能有效銜接，由此使得在培訓實踐中培訓制度不好操作、難以區分、容易誤判。（2）各級各層次法官培訓的實績與法官的選拔任用相分離，各種培訓在激勵法官的良性發展和長期收益方面難以發揮其實際價值，其考評作用更加難以發揮實效。（3）培訓管理缺乏科學機制，雜亂無序，這極大的削弱了培訓的實際價值和應有作用。（4）基層法院的法官培訓檔案不夠健全與規范，培訓主體之間的溝通機制并不完善，培訓體系的銜接低效而乏力。

（三）基層法院人力資源培訓主體配置不科學

基層法院的法官培訓目標是法官適用法律時必須堅持公平公正的原則，而這也是實現法官隊伍的規范化、職業化、精英化所必須具備的基本條件和根本要求。若要實現法官的規范化、職業化、精英化，基層法院人力資源培訓機構本身必須是一個合理存在且機制相對完善的規范化教育培訓機構，其培訓目標和內容必須以法官為核心。但當前不少基層法院的教育培訓主體缺乏規范性，地方組織人事部門和基層法院內設的各個部門相互之間不能合理協調溝通，經常出現多頭培訓、重復培訓的不規范培訓現象，導致教育培訓的實際收效較低。不同的培訓主體共同存在還容易導致“輕基層法官培訓、重初任法官培訓、輕在崗實務培訓、重政治理論培訓、輕審執業務培訓、重綜合業務培訓”等不合理現象，這些問題的存在值得引起重視和深思。

（四）基層法院人力資源培訓體系內容不健全

健全的基層法院人力資源培訓內容是提高法官綜合素質的客觀要求，也是基層法院司法管理機制建設的一項時代使命。同時，構建和完善基層法院法官培訓體系的內容是基層法院人員分類管理的必然要求。另外，依據《干部教育培訓工作條例（試行）》、《2011─2015年全國法院教育培訓規劃》和《法官培訓條例》的規定，人力資源培訓體系內容的完善是強化基層法院法官隊伍建設的重要支柱和前提條件。

現有的法官培訓體系在培訓任務下達、培訓課程設計、培訓方式方法、培訓教師隊伍等方面基本沿襲的是法學院教育模式，沒有發揮培養法官實踐理性的功能[3]。在司法實踐中，基層法院應根據各地實際和本院法官管理的要求，科學、規范地構建自己的教育培訓管理機制和培訓內容。“博學、公正、清醒、正直、誠摯”是對一個法官綜合素質的基礎性要求。另外，目前的培訓模式缺乏對現代司法理念和內涵的深層次領悟，更缺乏對司法內涵、司法道德、司法紀律和司法精神的教育與培養。基層法院的大多數教育培訓主要是特定性的任務培訓，其內容基本以新頒布法律法規和司法解釋的講授為主，普遍缺乏對庭審技能、司法道德、司法倫理、社情民意、風俗習慣等方面的應用型教育培訓內容。大多數培訓的重點只是針對某一部門法的最新內容和相關知識，其他的實踐性內容大多省略。endprint

（五）基層法院人力資源培訓體系評估不科學

加強基層法院人力資源培訓體系管理工作的前提是基層法院需要立足本院實際，科學規范的制定培訓細則，建立系統化的培訓質量考評體系。目前，我國還沒有較為完善和權威的法官教育培訓管理體系，同時，各級法院對培訓方式、 培訓內容、 培訓考評和培訓體系的設計都不太重視[4]。由此，當前大多數基層法院培訓體系的科學評估還有待進一步完善。具體包括如下兩個方面：1.將培訓考評作為培訓質量評估首要指標的問題。“培訓考評”在培訓質量評估體系中具有重要的位置和作用，但如果盲目的、不加區分的將培訓考評作為培訓質量評估核心指標有失公允。按科學標準，應結合培訓主體、培訓目標、培訓人員及培訓周期等不同的因素，來評估基層法院人力資源培訓體系。2.將“參訓率”作為培訓質量評估指標的問題。在訴訟劇增、人少案多的現實困境日益突顯的今天，基層法院著力推進以參訓率為代表的培訓質量評估指標，是適應環境、提高質效的有益嘗試，但是也不可否認參加培訓是法規賦予法官的基本權利，法官在肩負工作重壓情況下的培訓，應該是有權選擇的，不能僅以法官參訓率的簡單數字來評價法官的培訓質量。簡而言之，職業化的法官群體需要職業化的法官培訓考評體制造就。

二、法官培訓體系管理機制改革的思路與路徑選擇

進入新世紀以來，隨著社會公眾對司法工作關注度的不斷提高和司法體制改革的不斷深化，基層法院人力資源開發與管理模式已越來越不適應審判執行工作的實際需要，成為司法體制改革的障礙[5]。而構建完善的培訓體系，培養高素質的政府人員來適應經濟社會的發展，具有積極的意義[6]。對于司法機關特別是基層法院來講，培訓體系管理機制建設從“地方化”向“職業化”的轉型，意義尤顯突出。同時，研究基層法院人力資源培訓體系，不可忽視的基本原則是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》。二者不僅是下一步深化司法體制改革的航標，也是構建專業化基層法院人力資源培訓體系所依托的框架和總的目標。

（一）以科學管理機制改善基層法院法官培訓體系

首先，應將《干部教育培訓工作條例（試行）》、《2010—2020 年干部教育培訓改革綱要》、《2011—2015年全國法院教育培訓規劃》和《法官培訓條例》的規定作為基層法院人力資源培訓體系運行的根本保障。其次，在實際操作中，必須結合各地基層法院法官培訓管理的客觀現實需要，逐步逐項完善教育培訓體系。可以適度提高基層法院法官的參訓率，更加充分的開發利用基層法院法官的人才價值。對一般業務培訓，可以采用非集中授課的培訓方式，盡量利用網絡或視頻等方式方便法官在職在崗參加培訓學習。另外，強化法官培訓不能加劇基層法院案多人少的現實困境，應注重提高法官短期培訓參訓率和簡易培訓適用率。再次，應嚴格培訓審批制度，建立省級法院主導的培訓管理體系，確保基層法院法官的培訓活動有急需有實效。最后，應有效降低培訓缺課率，進一步加大培訓考核力度，提高實效性，降低盲目性。對下級法院報批的不必要培訓，應及時發回重新報批并提出糾正意見。應強化培訓績效考核機制，豐富培訓形式，力爭多角度破解基層法院法官培訓到課率低的難題，同時，可適度提高培訓工作各項考評指標。

（二）以科學管理機制創新基層法院法官培訓體系理念

科學的基層法院人力資源培訓體系是以“國家法官學院為重心、省級法官學院為骨干、基層法院法官為核心”的較為完善的培訓運行體系。現將具體內容闡述如下：“以國家法官學院為重心”即“確保能高質效的在國家法官學院平臺上獨立、科學地安排全國法院系統各類教育培訓活動”。“省級法官學院為骨干”即改革現有培訓管理機制，積極推動省以下各級法院教育培訓部門人財物統一管理，嘗試建立與當地組織人事部門相分離的法院培訓體系，保證全國特別是省級轄區內法官培訓活動統一科學實施。“基層法院法官為核心”即創新以基層法官為核心的法院培訓管理體系，優化基層法院培訓授課人員配備，建立省以下法院培訓機構各司其職、權責明確、合理規劃、有效銜接、互相監督的體系。針對基層法院培訓重點的戰略轉型應突出對培訓活動的考核監督和質效跟蹤，逐步改善現有的培訓體系，完善培訓授課機制，提倡培訓授課責任制，讓授課者考核，由考核者負責。同時，應明確各級法院培訓部門職能定位，規范上下級法院培訓部門的監督指導關系。上述幾個基本點，一言以蔽之即法院培訓的“專業化”、“去地方化”、“基層化”和培訓管理的“去行政化”。

（三）以科學管理機制優化基層法院培訓師資力量配備

首先應強化師資隊伍建設，并應區別于法學院的教學方式，避免過于注重對法學基本概念、理論熱點和各家學術流派觀點的講解。在法官職業培訓中授課人員應注重講授實用的司法技能、方法與實踐經驗，適度講解司法傳統和職業倫理道德。其次，針對大量的基層法院審判執行輔助人員應結合實際將培訓的平臺移向社會專業培訓機構，特別是對聘用制工作人員，可由高校和社會培訓機構進行培訓。這樣，不僅可以減輕法官學院培訓負擔，又可使法官學院集中人力物力財力等資源做好各層級法官的業務培訓。再次，對基層法院的其他各類行政人員，應根據國家和省級人事部門的規定統一參加專業培訓和各類考試，并鼓勵其他專業人員參加高校和社會培訓機構組織的與本職工作密切相關的技能培訓，真正做到各類社會培訓資源的共享與充分利用。最后，應科學設計面向法院不同類別工作人員的因崗教育培訓體系及考核體系，重點開發利用社會培訓資源和網絡渠道，通過高效便捷的科技手段及豐富的社會和網絡資源使法官培訓在內容上和形式上與時俱進。在做好以法官業務培訓為重點的培訓工作同時，應適度集中人力和財力強化其他行政管理人員的崗位培訓，不斷提高行政管理人員培訓的實用性和專業性。

同時，培訓授課人員應以崗位培訓為立足點，開發多種形式的培訓實踐活動，以切實提高基層法院法官司法職業能力為宗旨。目前，正在建設中的全國各層級法院教育培訓授課師資平臺“法官教學師資庫”是一條很好的路徑。全國各層級法院可根據自己的法官培訓需求，按規定程序聘請入庫的授課教師進行教育培訓工作。endprint