政府為什么總是超載？

陳憲

看到標(biāo)題所示的問題，人們?nèi)菀茁?lián)想到金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體先后出現(xiàn)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。其實，這只是問題比較集中的暴露，“超載國家”或“超載政府”（為保持一致，本文用“超載政府”）在上個世紀(jì)六十年代就已經(jīng)初現(xiàn)端倪。在以后的一些著述中開始有相關(guān)論述。英國學(xué)者戴維·赫爾德在《民主的模式》 （中央編譯出版社一九九八年版，下引此書只標(biāo)注頁碼）中，將“超載政府”及其理論作為現(xiàn)代民主國家福利制度面臨危機(jī)的一種解釋。另一個解釋是所謂“合法性危機(jī)”及其理論。

“第二次世界大戰(zhàn)后的十五年被許多人描述為一個認(rèn)同、篤信權(quán)威和合法性的時期。漫長的戰(zhàn)爭似乎造成了人們對于新時期的強(qiáng)烈承諾與期望，這個新時期的特征是大西洋兩岸的國家和社會之間關(guān)系發(fā)生的進(jìn)步性變革。”（297頁） “新政治”作為這一變革的產(chǎn)物，其“邊界的標(biāo)志在于：在致力于政治和經(jīng)濟(jì)變革、尊重立憲和代議制政府、維持與國家或公眾利益的有關(guān)政策的同時，積極鼓勵個人追求自身利益。這些看法的深層觀念在于：國家是促進(jìn)個人和大眾福祉的最佳手段”（298頁）。

這種福利的或“社會民主”的或“改革式”的政治觀，某種程度上來源于發(fā)展民主論的思想和原則。但是，它最清楚地體現(xiàn)卻是在現(xiàn)實政治中，在第二次世界大戰(zhàn)后膨脹的凱恩斯主義的干預(yù)主義國家的政策中。那些年，迅速的經(jīng)濟(jì)增長資助了一個不斷擴(kuò)大的社會福利計劃。但是，隨著七十年代中期世界經(jīng)濟(jì)活力的衰落，福利國家開始失去其吸引力，遭到來自左、右兩方面的抨擊，左派認(rèn)為它幾乎沒有真正削弱特權(quán)者和豪強(qiáng)者，右派則認(rèn)為它代價太高，威脅到個人自由。由此，“民主的危機(jī)”出現(xiàn)了。

超載政府理論（305—309頁）試圖對這一原因給出一種解釋。解釋的邏輯是：出發(fā)點是多元政治理論。這一理論常以權(quán)力分散來刻畫權(quán)力關(guān)系：許多代表著不同利益的或互相競爭的集團(tuán)分享權(quán)力并進(jìn)行權(quán)力交易。因此，政治輸出是多種過程和多種壓力的結(jié)果，政府努力對種種需求加以調(diào)節(jié)和仲裁。這一理論的時代背景，是“二戰(zhàn)”后凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)政策成功的早期，即上個世紀(jì)五十年代，大眾的富裕程度有了普遍提高，并產(chǎn)生了戰(zhàn)后年代的普遍繁榮，比如，消費品、新住宅、電視和娛樂業(yè)的空前發(fā)展。與高標(biāo)準(zhǔn)生活相聯(lián)系，也與對權(quán)威和地位的“尊崇”或尊重的下降，人們的期望提高了相關(guān)，比如，收入和福利的年增長，足夠的學(xué)校和高等教育。在這種背景下，利益集團(tuán)學(xué)會了如何對政治家和政府施加壓力，以使其能夠滿足他們的特殊利益要求，如高工資，又如產(chǎn)業(yè)保護(hù)等。

政治家怎樣應(yīng)對呢？為最大限度地獲取選票，政治家們過于經(jīng)常地許諾超出自己能力的東西，有時還許諾滿足互相矛盾的，因而是不可能滿足的多種要求：政黨間的競爭造成了許諾越來越大的螺旋怪圈。因此，人們的期望愈加增強(qiáng)，政黨被視為達(dá)致更高生活水平的互相競爭的手段。在政府里，由于害怕失去未來的選票，政黨都過于頻繁地采取和稀泥戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略及行政管理人員對私利的追求，導(dǎo)致了國家機(jī)構(gòu)越來越臃腫且比例失調(diào)?！盁o個性”的官僚機(jī)構(gòu)得到了發(fā)展，而它們常常無法實現(xiàn)最初為之設(shè)計的目標(biāo)。面對諸如管理項目成本的不斷增長這類問題，國家愈加無力實施有效的管理。公共開支變得太大，而通貨膨脹不過是這類問題的一個癥狀。隨著國家的膨脹，它逐漸破壞了個人創(chuàng)造性的領(lǐng)域，即“私人自由活動”的空間。由此造成了惡性循環(huán)，它只能被“堅毅”、“果斷”的領(lǐng)導(dǎo)所打破，而這種領(lǐng)導(dǎo)對于民眾的壓力和需求則反應(yīng)遲緩?？梢姡^現(xiàn)代民主國家的超載政府是在利益博弈的過程中形成的。

“超載理論家基本認(rèn)為，對于經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的有效管理來說，民主制度的形式和運作過程基本上已失靈（dyfunctional） ?！保?10頁）“相形之下，合法性危機(jī)理論家們則認(rèn)為，只有集中考察階級關(guān)系和資本加諸政治的限制，才能為理解危機(jī)傾向奠定正確基礎(chǔ)?！保?10頁）合法性危機(jī)理論（310—313頁）以馬克思主義為出發(fā)點。它指出，政治上，政黨之間為了政治權(quán)力而競爭，政治輸出嚴(yán)重地受制于社會矛盾；經(jīng)濟(jì)是通過社會化生產(chǎn)，即通過人們互相依賴的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行生產(chǎn)。組織生產(chǎn)的目的是利潤最大化。在戰(zhàn)后年代，“凱恩斯主義國家”導(dǎo)致了持續(xù)二十年的發(fā)展。然而，經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定與生俱來，發(fā)展時常因為危機(jī)而中斷。國家不斷致力于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，維持政治秩序，以保障主要利益集團(tuán)的支持。與此同時，國家被迫承擔(dān)生產(chǎn)和福利成本的日益增長，其內(nèi)在的復(fù)雜性及自身成本也在增加，進(jìn)而，伴隨著通貨膨脹，公共財政危機(jī)更加惡化。由此，不同立場的政府周而復(fù)始，政策則變化無端，難以頒布長期連貫的政策。國家對經(jīng)濟(jì)和其他領(lǐng)域越來越多的干預(yù)，使選擇、計劃和控制問題變得引人注目，人們對政治體系的信心從根本上受到破壞，這種變化轉(zhuǎn)而刺激了對國家的更大需求，比如，要求參與和決策咨詢。如果這些需求在可行的各種方案中不能得到滿足，國家就會面臨“合法性和激勵危機(jī)”。圍繞收入分配、對工會的控制、公共產(chǎn)品的性質(zhì)和質(zhì)量這類問題展開的斗爭，可能會超出現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)管理和政治控制機(jī)構(gòu)的范圍。

在這種情況下，可能會出現(xiàn)一個“強(qiáng)國家”：它置秩序于任何其他事務(wù)之上，它壓制異議，有力地化解危機(jī)，或者，更有可能發(fā)生的是，代議制政府逐步使用越來越“鐵腕”的策略。如果上述情況之一發(fā)生，就可能啟動惡性循環(huán)。然而，不能排除制度根本轉(zhuǎn)型的可能性：它不可能是一個顛覆推翻國家權(quán)力的事件的結(jié)果，而更可能是一個過程，即現(xiàn)有秩序的再生產(chǎn)能力的持續(xù)削弱和另一些制度逐步出現(xiàn)，這些制度如：把更多產(chǎn)業(yè)置于公共控制之下的國家機(jī)構(gòu)；依據(jù)需要而不是利潤而持有更多資源的國家組織；民主延伸到工會和地方社區(qū)。

在經(jīng)歷了二零零八年以來的金融危機(jī)和主權(quán)債務(wù)危機(jī)后，“超載政府”和“強(qiáng)國家”都在現(xiàn)實中淋漓盡致地表現(xiàn)了出來?！皻W豬五國”的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，是民主國家福利制度導(dǎo)致的嚴(yán)重的“超載政府”的例證。盡管美國和中國的現(xiàn)行體制迥異，但在危機(jī)后出現(xiàn)的某些情形，已經(jīng)并將繼續(xù)在不同程度上體現(xiàn) “強(qiáng)國家”合法性危機(jī)的各種癥候。顯然，“強(qiáng)國家”有一個升級版的“超載政府”，盡管二者的邏輯有所不同。

合法性（legitimacy，或譯為正當(dāng)性）是一個被廣泛使用的政治學(xué)概念，通常指作為一個整體的政府被民眾所認(rèn)可的程度。約翰·洛克曾經(jīng)說過，“政治正當(dāng)性來自被管治者的同意”。當(dāng)今政府合法性最普遍的來源是執(zhí)行民主政治和順應(yīng)民意。政府時常提出符合民意的法令來實行治理，然而，這類法令的來源因政權(quán)不同而異。自由民主主義主張民主國家的合法性來自其定期的、自由公正的競選的基礎(chǔ)。在中國現(xiàn)階段，政府合法性集中地表現(xiàn)在持續(xù)改善城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展的狀態(tài)上，與此同時，也在尋求能夠達(dá)成上下共識的走向中國特色民主制度的方式和道路。

無論是民主國家政府合法性遭遇的挑戰(zhàn)，還是中國建立政府合法性的進(jìn)程，都深刻地表明，持續(xù)地改善決策的可塑性，把握和推進(jìn)向某個目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，是至關(guān)重要的。戴維·赫爾德指出：“應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，對現(xiàn)代民主國家面臨的危機(jī)的這兩種不同解釋都集中在‘導(dǎo)致轉(zhuǎn)型的危機(jī)的可能性上。超載理論家視之為對自由民主制國家的危險而提出明確的警告（并提出了遏制和控制的建議）；‘合法性危機(jī)的理論家卻認(rèn)為，這既造成了政治的兩難困境，也提供了進(jìn)步性重大變革的可能性?！保?06頁）

轉(zhuǎn)型中哪些問題比較重要？一方面與特定國家、特定階段有關(guān)，另一方面，也與觀察問題的特定視角有關(guān)。在中國現(xiàn)階段觀察轉(zhuǎn)型，方向的共識也許比什么都更加重要。就經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型而言，已有經(jīng)驗的比較表明，建立一個保護(hù)自由市場的制度比建立一個配置資源的制度，成本更低且效率較高，因此，重回市場經(jīng)濟(jì)軌道是不二的選擇。就政治體制轉(zhuǎn)型而言，充分考慮中國的歷史傳統(tǒng)和制度文化是有必要的，但這也許只能決定中國政治民主制度的實現(xiàn)形式，一如市場經(jīng)濟(jì)體制，政治民主制度的內(nèi)涵還是有著一般的規(guī)定性的，如權(quán)力制衡和權(quán)力限制。基于這些規(guī)定性，探求中國政治民主制度的基本框架和具體實現(xiàn)，是決定中國經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)發(fā)展和長治久安的根本。

做出這些帶有根本性的選擇，就是對超載政府的釜底抽薪，其在職能和行為上的自我膨脹傾向就將得到來自制度的遏制。下一步改革的重點和推進(jìn)也許就要循著這一方向前行。endprint