城市養老社區的自主性治理研究

譚 菲 杜海東

（廣東科學技術職業學院，廣東 珠海 519090）

0 前言

《中國老齡事業發展報告（2013）》預測2025年、2030年我國老年人數量將分別達到3億和4億。未來，我國勞動力人口將出現負增長趨勢。如何讓每一個老年人安享晚年成為了我們要面臨的重要民生問題之一。隨著對于養老問題的理論研究和實踐推進，養老社區成為了一種新興的養老服務形式。

但就目前的情況來看，養老社區普遍存在服務經費不足，籌資渠道單一，基礎設施不夠完善等問題[1]。李凱等學者認為社區養老服務的資源募集面較窄[2]；高麗靜等學者認為，當前社區養老服務幾乎完全依靠政府財政補助，完全公益性以及經費短缺問題是導致各個社區在養老服務上僧多粥少、杯水車薪的本質原因[3]；張麗、秦婷婷認為社區提供的服務存在著內容單調的問題，社區能動性受到限制，使得一些資源不能相互利用[4]。可見，養老社區過于依賴政府機構的財政支持，自治能力不高。單一的政府力量無法全面解決養老問題，如何提高養老社區的自治能力，建立一套符合國情的社區養老機制，是重要的研究課題。

1 治理與網絡治理的概念

“治理”一詞最早在十四世紀提出，主要表明君權神授與國王的統治權。近幾十年來，意識型態的轉變、全球化的來臨、政治生活的改變、新公共管理的出現等等，使“治理”的意義與“統治”的概念產生了區別。治理的范圍不再局限于政府，而是擴展到了以結成伙伴關系為前提的公私部門，其主體由多個行為者組成，包括政府、私部門、非營利組織及個人。治理強調公民的參與和公共組織的發展，強調權力回歸于公民。因此，治理形成了縱橫交錯、互動發展的社會網絡組織。

網絡治理中，多元行為者共同參與政策的制定與執行，能夠凝聚多元行為者的共識。網絡治理各行為者的社會資本累積不同，處于一種相互依賴的關系，實現互補優勢的途徑是彼此信任和互惠互利。通過網絡的密集程度、中心和對等結構，可以評估網絡關系。在分析層次上，網絡治理包括以自我為研究對象的分析層次、以二元關系為研究對象的分析層次、以三元關系為研究對象的分析層次和以復雜網絡為研究對象的分析層次。

2 組織間的信任關系

根據網絡治理的原理可知，信任是建立有效伙伴關系的基礎，是組織運作的核心。網絡治理中的多元行為者，通過信任結成網絡伙伴關系，才能實現互惠與合作。所謂信任是指在社會交換關系中，交換的各方在處于不確定的狀況下，仍相信對方的意圖或行為具有可預測性和可靠性，而這種信念使自己有處于劣勢的可能。[5]信任對網絡治理多元行為者的影響有：第一，減少制度控制、促進創意和提高績效；第二，降低沖突的范圍、強度和次數；第三，促進組織合作，維持長期的承諾和合作；第四，有效緩和信息不對稱現象，降低交易與協調成本。

以自我為研究對象的治理網絡與養老社區具有相似性。如果以養老社區為核心，納入組織自主性的觀點，進行養老社區與政府、非營利組織、企業及研究機構的網絡互動關系研究，是構建社區養老機制的合適切入點。

3 網絡治理的主體

3.1 政府

與養老社區關系最密切的政府部門主要是民政部門和衛生部門，其互動關系的形式包括：第一，政府直接為社區老人提供居家護理、居家康復等服務；第二，由社區向政府部門提出申請，經政府部門批準后，獲得資金補助，養老社區聯系相關單位，為老人提供護理、康復、餐飲等服務。

3.1.1 有形資源的單向互動

政府首先審核資格，核定所需求的服務數量后，由民政部門委托專業人員進入社區提供服務。這種互動方式是由政府直接將居家護理、復健等服務送入社區。

3.1.2 有形資源的雙向互動

社區首先向政府提出養老服務申請，提案獲選后獲得經費補助，再由社區為老人提供相關服務。這種互動模式需要社區主動向政府申請，老人才能享受養老照顧服務。

縱觀現狀，養老社區與政府的互動以有形資源的單向互動居多。有形資源的雙向互動則僅限于部分社區組織。在有形資源的單向互動方面，除有社區工作職責的社區外，普遍有養老需求的社區也能接受政府的服務。

3.2 企業

養老社區與企業的互動關系主要建立在企業資助的基礎上，而這種基礎多是有形資源的單向互動，主要由養老社區為資助企業的員工家屬提供養老服務，有養老需求的企業員工將家屬送到養老社區接受服務。另外，部分管理經驗豐富的養老社區會主動尋求企業的資助。但是，養老社區服務帶有社會福利的性質，所以大部分的社區無法得到企業的資助。即使企業進行資助，也不具有專業的養老服務水平。因此，就企業而言，養老社區與企業的互動關系是有形資源的單向互動。

3.3 非營利機構

第一種互動對象是社區輔導團隊，輔導團隊要確認養老社區的服務方案與政府政策目標相符合，并由輔導團隊推動社區的養老照護服務，這屬于經驗交流，有形資源的單向互動較少。第二種互動對象是非營利組織，社區向醫療機構請求幫助時，醫療護理團隊進入社區內為老人提供服務，這種互動形式建立在社區主動請求幫助的基礎上，屬于無形資源的雙向互動。第三種互動對象是其它養老社區，某一社區富有經驗、效果顯著時，其它社區進行走訪觀摩，進行橫向經驗交流，屬于無形資源的雙向互動。因此，養老社區與非營利組織的互動關系以無形資源的雙向互動為主要形式。

3.4 與研究機構的的互動關系

第一類研究機構類似于非營利組織中的輔導團隊，由學者組成的輔導團隊幫助社區進行養老服務，確保社區養老的服務目標與政府政策目標相同，屬于無形資源的雙向互動。第二類研究機構類似于政府委托的評估人員，評估各養老社區的照護服務，了解政策效果，針對實際情況和困難提出建議，也屬于無形資源的雙向互動。

網絡治理中，各行為主體的互動關系見圖1。

圖1 多元行為主體的治理網絡關系

4 養老社區自主性治理的策略

目前，養老社區的自主性受到了限制。陳元剛等學者認為：我國的社區由于長期受到單位體制的擠壓，本身的發展并不完善，社區組織帶有很強的行政色彩。[6]養老社區最大的問題在于：如果政府不支持，沒有經費補助，就無法運行。社區要先向政府提出申請，經過比較、批準后才能獲得政府政策的支持。在這樣的情況下，經費有限，并不是所有的社區都能獲得資助，如果政府停止投入，養老社區就可能因經費不足而停止運行。每個社區都有其特殊的背景，因為補助來源于政府，養老社區的政策目標、執行方式等必須符合政府的政策目標，無法提供真正符合老人需求的照護。政府的有形資源單向流入養老社區，相當于遏制了養老社區的自主力。在建構高度自主的養老社區時，可以通過資源依賴、法規制度和價值理念三個層面來推動。

4.1 建立低度依賴的網絡互動關系

對于正處于成長期的養老社區行業來說，資源的獲得十分重要。社區必須能夠掌握自身資源，才能降生存環境的不確定性。

4.1.1 實現網絡互動關系多元化

發展養老社區的一個重要問題就是如何實現資源的可持續發展。如果養老社區的運行經費依靠政府直接補助，那么社區的自主性必將受到極大的制約。在治理網絡中，養老社區與政府部門的互動過多，形成了不協調的互動關系。養老服務的供給不能光靠政府的力量，必須結合其它多元行為者，實現互動發展。如果要減少對政府的資源依賴，養老社區就必須平衡與其它部門的互動關系。因為網絡治理中行為者的互動應該多樣化且平衡，所以養老社區要培養評估能力，深入了解各行為者的資源，拓展與其他行為者的利益平衡點、溝通方式與資源互動關系，并逐步形成制度化的互動過程。如果社區本身有能力引進多種資源，就不必過多依賴政府。

4.1.2 掌握資源的選擇權和決定權

如果過分依賴某種資源，養老社區的發展可能緊跟著資源的方向，社區為接受資源而改變了原有的發展方向，也可能在面對評估與專業輔導時，普遍接納各種意見。

養老社區應該擁有資源進入的選擇權與決定權，以了解接受該資源后是否會影響自身的自主運行。即使在面對評估制度與專業輔導團隊時，也要考慮給出的意見和建議是否符合自身發展目標和實際情況需要，而不是考慮是否符合政府政策目標，因為政策目標并不一定符合每個社區的實際養老需求和發展情況。養老社區要評估這些意見是否對自身發展有益、是否符合老人的需求，如此才能決定哪些資源可以進入、進入多少，從而保持高度的自主性。

4.2 制定自由度較大的法規制度

《憲法》、《婚姻法》、《勞動法》和《老年人權益保障法》都對養老問題進行了規定，但這些法律規定的原則性較強，主體責任不甚明確，導致民間資本不敢投入。同時，各養老社區的背景、人口構成、老人需求都不同，其治理方式也會不同。但從目前的現狀來看，多數政府部門卻將同一個模式套用在不同的社區中，影響養老社區的個性化發展。

4.2.1 提高立法層次和水平

養老社區的自主性受外在法規環境的影響。政策的持續性十分重要。如果政府對于社區養老沒有長遠的規劃，就會導致政策經常變動，社區剛適應政府政策后又需要面臨新的變動，不知何去何從，自主運作更加無從談起。因此，要盡快出臺原則一致、具有連續性的法律法規，如《養老社區管理法》、《養老社區管理規定》、《老年人護理法》、《老年人護理服務標準及分級制度》等，本著政府引導和扶持的原則，出臺具體的民間資本投入規定，在土地規劃、財政補貼、稅費減免等方面提供優惠，為養老社區網絡互動關系的多元化發展提供良好的制度環境，讓養老社區的管理工作依法進行，不必因政策變化而改變。

4.2.2 留出更多的自主運作空間

社區養老具有靈活、動態的特點，政府推動養老社區照護時要發揮社區自治組織的作用，考慮社區的不同情況，努力培養社區長期運作，規劃長遠、可持續發展的政策。規劃時自下而上運作，留給社區自主運作的空間，避免法律法規制度產生束縛作用。

4.3 樹立公同認可的價值理念

如果樹立起網絡多元行為者共同認可的的價值理念，以信任為契機，那么養老社區在與各行為者互動時的阻礙就會減少，合作關系會得以建立。倡導“尊老、敬老、愛老”的價值理念，符合中華民族的傳統美德和主流價值觀，以己推人，誠信合作，會讓多元行為者愿意付出一定的成本來支持老人照護事業。

同時，社區要轉化觀念，培育老人的能動性。現在，多數養老社區將老人視為“被照顧者”、“弱勢群體”，但卻忽略了這樣一個事實：弱勢者不會一直處于弱勢的地位，也可以參與公共事務，處理自己社區的事情。社區通過改變自身的觀念，進而轉化老人原本的觀念，讓老人從“被照顧者”變為社區公共事務的“參與者”，樹立“老有所用”的理念，將老人的智慧與經驗傳承下去。價值理念的轉換可以減少照護成本的支出，爭取更多的力量來支持養老社區事業，為社區爭取更大的自主運作空間和組織自主性程度。

從治理網絡角度看，政府要從資金、法律層面支持養老社區，進行資源的雙向互動；企業和非營利組織要從資源、價值理念層面支持養老社區，進行有形資源的雙向互動，找到關系平衡點；研究機構要從資源、價值理念層面支持養老社區，進行無形資源的雙向互動。

圖2 養老社區自主性治理的策略

［1］王倩.城市社區養老服務問題及對策探究[J].成都紡織高等專科學校學報,2014(2):51-54.

［2］李凱,李璐.城市社區養老服務的連鎖模式評析[J].經濟導刊,2014(2):61-62.

［3］高麗靜,高凱東.社區養老狀況調查及對策研究[J].中國統計,2014(5):25-26.

［4］張麗,秦婷婷.對社區養老和社區互助養老模式的評析[J].知識經濟,2014(2):74-84.

［5］周娟.中國養老社區的服務、運營與培育研究[D].武漢大學,2010:99.

［6］陳元剛,謝金桃,王牧.我國社區養老研究文獻綜述[J].重慶工學院學報:社會科學版,2009(9):1－6.