域外司法財務管理體制對我國的啟示

邵毅超

（國家法官學院湖南分院，湖南 長沙 410000）

域外司法財務管理體制對我國的啟示

邵毅超

（國家法官學院湖南分院，湖南 長沙 410000）

中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》已明確了試點地區省級統管的改革路徑，但改革的落實還應有具體的方案，應該對制定相關立法、規定基本經費的預算和劃撥制度、規范訴訟費和罰沒收入的管理、加大中央專項補償力度、健全財務監管機制、建立專門的司法財務管理人員隊伍等方面做出具體規定。

司法財務；管理體制；經費

一、域外司法財務管理體制之考察與啟示

（一）域外司法財務管理體制之考察

1.英美法系國家的司法財務管理體制。

（1）美國的司法財務管理體制。美國《1948年司法法》規定聯邦法院的經費事務由聯邦司法委員會主管，聯邦法院行政事務管理局是聯邦司法委員會的下設機構，負責聯邦法院部分的司法行政工作，其中就包括管理聯邦法院的經費預算。《反經費短缺法案》也規定聯邦法院的撥款和經費由聯邦法院行政管理局局長負責調配。“預算方案只是遞交給總統管轄下的管理和預算辦公室，總統的管理和預算辦公室并無權限審核或修改聯邦司法委員會的預算方案，其只負責將司法委員會的預算方案包括在總統的預算中而已，最后一并遞交給國會批準。該預算方案通過后，直接由聯邦司法委員會的下屬——聯邦法院行政管理局，負責經費的具體運作。”［1］“雖美國各州法院的司法行政沒有聯邦法院系統的司法行政管理組織和機構，便也接近于聯邦法院的司法行政運行模式。”［2］

美國的檢察機關經費保障體制與法院系統的不太一樣。美國檢察機關分聯邦檢察系統和地方檢察系統。其中聯邦檢察系統的經費由聯邦政府統一負擔，地方檢察系統經費由所屬的州、縣或市鎮地方政府承擔。此外，聯邦政府也會根據實際情況對州以及地方司法部門的執法活動進行一定補助。

美國無論是聯邦還是州財政對司法經費的投入都較為充足，“2005年司法部所屬各類聯邦警察與聯邦檢察官經費支出就達250億美元，占聯邦政府財政預算的1.2%。各州在財政預算中也非常重視增加對司法經費的投入，加利弗尼亞州法院系統2004年預算達26億美元，人均年支出達13萬美元，遠遠高于其他機關。”［3］

（2）英國的司法財務管理體制。英國雖然在國家結構上屬于聯邦制，行政管理體制分中央、郡、區（鎮）三級，（刑事）法院分四級（治安法院、刑事法院、高等法院、上訴法院），但全國法院經費均由中央政府負責。英國沒有傳統意義上的司法部，法院經費由2003年中央政府成立的憲政事務部統一負責，憲政事務部充當司法部的作用。憲政事務部的下設機構——皇家法院司全面負責法院預算。皇家法院司做出預算后提交議會批準，再由財政部撥付給皇家法院司，皇家法院司再經其設在各個司法行政區的專門管理機構撥付。值得一提的是英國“民事法院的經費是案件當事人交納的案件訴訟費，中央財政對于民事法院的經費一般不下撥經費。”［4］英國檢察機關實行上下級垂直領導，在中央設總檢察長和皇家檢察院，在英格蘭和威爾士下設42個郡檢察院，自成體系，統一行使公訴權，不對地方政府負責。在這種體系下，英國檢察系統實行財政獨立，檢察機關的經費調配，全部由上級負責。英國的司法經費在財政支出中占較高比例，以2004年為例，“法院、檢察院、警察、監獄經費占中央政府全部支出的8.3%，相對于2003年增長了6%”［5］。

2.大陸法系國家的司法財務管理體制。

（1）德國的司法財務管理體制。在德國，聯邦法院、聯邦檢察院的經費由聯邦司法部管理，且在《司法行政法典》中做出相應規定。以聯邦法院為例，每年年初，先由聯邦各法院提出經費預算報送司法部，司法部審查后與財政部會商，再報請聯邦議會批準。聯邦議會批準后，聯邦財政部就可將預算經費直接劃撥給聯邦司法部，由司法部交由法院司法行政人員（由聯邦司法部管理）具體負責聯邦法院的財務管理和資產購置及設備管理等工作。

州法院、州檢察院的經費全部由州司法部管理，不受州以下地方政府管理。同樣以州法院為例，也是在每年年初，先由州高等法院提出州三級法院的預算方案，報州司法部，經州議會審核通過后交州政府嚴格執行。德國在司法經費上的投入主要集中在州一級，“州法院的支出約占州預算的3.5%。經濟相對富裕的巴伐利亞州，法院、檢察院、警察、監獄的司法支出占州公共支出的19.3%，相對貧窮的柏林州占11.6%”［6］。

此外，聯邦最高法院和各專門法院自行提出預算送司法部，經聯邦議會審核通過后交聯邦政府執行，法院訴訟費等收入全部上交財政，實行嚴格的收支兩條線。

（2）法國的司法財務管理體制。在法國，兩院系統所需經費由中央財政統一保障，司法部統一管理。以法院系統為例，各基層法院向上訴法院提出每年所需經費預算，上訴法院匯總后報司法部，司法部批準后，由上訴法院執行預算。最高法院和上訴法院也是先向司法部提出經費預算，司法部審查后與財政部會商再報議會批準。議會通過后，國家財政部將預算經費直接劃撥給司法部，再由司法部嚴格按照議會批準的預算方案將經費劃撥給最高法院和上訴法院。在經費的使用管理上，“最高法院的日常財務工作由司法部管理的司法行政人員具體負責，上訴法院及其司法管轄區的各基層法院的經費由司法部長授權上訴法院院長和總檢察長共同管理（此即法國上訴法院司法行政管理工作的‘雙首長制’）”［7］。

（3）日本的司法財務管理體制。日本國會領導下成立了最高法院事務總局，負責專門的司法行政事務，其中包括對法院經費的管理。日本《裁判所法》第八十三條明確規定:“裁判所的經費是獨立的，應計入國家預算內。”《財政法》規定:法院財政實行獨立預算制度，每年由最高法院院長提出概算報告書，送交內閣匯總編入國家預算。因此，法院經費由最高法院事務部總局負責預算，它們的預算直接呈交國會，經國會批準后實施，不受其他主體的干預。同樣，日本各級檢察廳在體制上雖然屬政府序列，但檢察經費由中央預算安排。可見，日本的司法財務由中央統一管理。

（二）域外司法財務管理體制之啟示

1.司法經費基本不受地方政府控制。

縱觀世界各國的司法實務現狀，世界絕大多數國家司法機關實行財政獨立，經費獨立預算，完全擺脫了地方當局的控制和影響。美國由聯邦司法委員會預算法院經費；日本由最高法院事務部總局預算法院經費，檢察經費也由中央統一預算；德國和法國由司法部提出法院、檢察院經費的預算；英國則由中央政府成立的憲政事務部預算法院經費，檢察機關的經費則由上級機關負責。這些國家法院、檢察院的經費經專門的司法系統機關或機構預算后再提交國會批準后實施。可見，在這些國家，司法機關的經費預決算、核發和撥款等都是司法機關的管理事務，與其他政府部門的預算相分離，不受其他主體的干預。

2.司法經費有相關立法保障。

綜觀全球，司法經費納入國家預算，有憲法和相關法律的保障，任何單位和部門都不得干擾和限制已是常態。如:美國《反經費短缺法案》規定聯邦法院的撥款和經費由聯邦法院行政管理局局長負責調配。聯邦憲法第三條第一款規定了聯邦各級法院法官的報酬。日本《財政法》則規定了法院財政實行獨立預算制度，納入國家總預算。德國《司法行政法典》規定了法院經費管理事務主要是由聯邦司法部和州司法部負責。法國《司法行政法典》規定法國的司法活動經費由司法部統一管理。這些國家司法經費來源于國家預算、來源于中央的司法財務管理體系中，又有相應的法律保障，使得他們的司法經費能夠得到有效保障。

3.各國財政對司法機關的經費投入較為充足。

充足的司法經費是公正司法的物質支撐，聯合國1985年通過的《關于司法機關獨立的基本原則》第七條明確規定:“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行其職責，是每一會員國的義務。”為保證司法的獨立、公正，域外很多國家其財政對司法機關的經費投入較為充足。如前文所述，美國對聯邦檢察官的經費投入在聯邦政府財政預算占較高比例，各州財政預算也非常重視對司法經費的投入，如:加利弗尼亞州法院系統2004年預算達26億美元，人均年支出達13萬美元，遠遠高于其他機關。英國法院、檢察院、警察、監獄經費占中央政府全部支出的8.3%。德國州法院的支出約占州預算的3.5%，經濟相對富裕州對司法機關的經費投入占州公共支出的比重更高。除前文提到的這些國家，還有很多國家的司法經費在財政支出中占較高比例。如:秘魯憲法第二百三十八條規定:“司法權力機構的預算不少于中央政府日常開支預算的百分之二。”哥斯達黎加憲法第一百七十七條規定:“司法機構的預算額不得少于經濟年度日常收入預算的百分之六。”

二、我國現行司法財務管理體制的弊端

相比之下，我國雖然屬于中央集權的單一制國家，但司法體系卻在很多方面存在著高度分權的制度安排，其重要的表現之一就是分散化的財政保障，而非國家統一的預決算撥款。我國地方法院、檢察院的財政權主要掌握在地方政府的財政部門手中，從人員工資到辦公經費的支出、基礎設施的添建等都主要取決于同級政府財政預算，受制于同級政府財政部門。這種司法財務管理體制已暴露出以下弊端:

（一）現行司法財務管理體制阻礙了地方司法機關的持續發展

1.基礎設施、裝備經費無法保障。

由于地方兩院的經費完全來源于地方財政，地方財政的好壞直接關系著兩院的經費能否得到保障。經濟不發達地區兩院的經費不足，人員經費都得不到保障，更談不上通訊設施、計算機網絡建設、交通工具等基礎設施建設，直接影響了辦案質量和未來發展。如:在某些貧困地方的法院，由于地方財政困難，“兩庭”建設無法如期完成，有的即使勉強完成也負債累累，有的甚至存在拖欠工程款的情況，嚴重損害了司法機關在公眾心目中的威信。

2.影響司法隊伍的素質。

同為地方司法機關，不同的財政保障決定了不同的經費劃撥情況，影響司法機關隊伍的素質。在職的兩院人員中，由于物質待遇捉襟見肘，干警生活質量長期處于低水平狀態，經濟負擔沉重，心理壓力加劇，沒有財力和精力繼續學習，業務水平得不到提高。部分干警工作熱情低落，宗旨意識淡漠，理想信念動搖，產生心理落差。以至于每年都有部分人員因工資待遇太低而舍棄了原有的工作崗位，或選調到其他部門、或調往經濟發達地區的司法機關、或干脆辭職做律師，使得經濟不發達地區的法院、檢察院辦案人員嚴重不足。而在每年法檢人員招考中，有些經濟落后地區的部分職位甚至達不到開考比例，而經濟發達地區的職位卻趨之若鶩。目前地方司法機關的分級經費保障體制造成了各地經費保障極不平衡，影響了司法人員的工作積極性，同時也不利于吸引人才和人才的流動，不利于司法機關的持續發展。

（二）現行司法財務管理體制影響地方司法機關工作的正常開展

地方財政手握地方司法機關的財政大權，其根據自己的經濟實力與司法機關的開支預算報告決定撥款數額的多少，其對經費的劃撥有很大的隨意性，撥多少、何時撥都由其決定，再加上繁瑣的審批程序，有時會出現經費劃撥不到位，保障不及時、經費短缺等情況，給司法機關的工作帶來不便。一些財政困難的地區，連基本工資都難以保證，辦案經費更無從談起，因此司法機關就成了“扛著天平和利劍的乞丐”。在某些特殊和緊急情況下，地方司法機關的部分辦案經費地方財政基本不予安排預算，即使預算，也只安排少量資金，與實際工作需求相差甚遠，法院、檢察院外出辦案預算中心不給錢，讓辦案人自己先解決，這樣，往往延誤了辦案時機。大要案、交辦案件費用、突出性專項工作等經費沒有建立保障機制，在很大程度上影響了這些地方司法機關的辦案能力和辦案質量。

（三）現行司法財務管理體制干擾了司法獨立

由于地方司法機關的財政大權掌握在地方行政機關手中，地方司法機關在財務上完全依賴于地方行政機關，行政機關通過財政控制權影響司法的獨立。司法機關在進行司法活動時不得不顧忌行政機關，甚至有時還得看行政機關的“臉色”行事。在實踐中，“司法機關的主要領導們為行政機關的利益不辭勞苦，因為他們心里十分清楚，與政府的關系處理不好將意味著的后果。所以說，在中國作為一名地方法院院長可以不懂法律知識，但不能不懂官場邏輯的那種說法在某些時候是有一定道理的。這足以突出反映了行政部門的財政控制權對司法機關的影響力度。”［8］“據《法制日報》報道，東北某市政府規定，法院在經濟審判中如涉及本地國有企業，立案和判決執行都必須經政府部門審批，這與法院在經費方面受制于同級黨政部門是有緊密關系的。”［9］在行政案件中，法院依法裁判，行政機關最終敗訴的情況下，行政機關往往會給法院記下一筆賬，留待日后清算，使得法院在以后需要得到行政機關審批或撥款的時候障礙重重，因此，法院常常無法不顧及行政機關的權力。如:行政案件中，法院在很多情況下會盡量促成行政案件和解，采取各種方式動員甚至威逼行政相對人撤訴，以避免行政機關承擔敗訴的責任。而在原告不撤訴的情況下，法院在訴訟過程中也會積極與行政機關通氣，甚至坐在一起商量對策，完全違背了審判機關應獨立行使審判權的原則，與司法獨立的基本原則背道而馳。

（四）現行司法財務管理體制難以保障司法公正

司法的地方化是實踐中影響司法公正最主要的因素，地方法院、檢察機關的財權控制在地方，成了地方政府的一個組成部分，使得法院難以獨立審判，難以做出公正的裁決，檢察院難以獨立行使檢察權，也不利于公正地進行法律監督。“由于地方政府無法保障兩院的經費，不僅嚴重制約著兩院正常工作的開展，而且因為形勢所逼，亂收費、‘三同’（與當事人同吃、同住、同車）、辦金錢案、辦假案等等違法現象很可能又死灰復燃。”［10］“審判工作中，政府、財務等部門作為被告的行政案件，經常是明明證據對原告方有利，而到最后大多數案件卻由原告撤訴的奇怪現象。探其原因，其實是黨政部門給法院施加壓力，并以兌現某一利益給原告作為條件，要求法院動員原告方撤訴，給予政府部門臉面。而原告方聽從法院的‘規勸’后把案件撤回了，但最后的結果是原告方不僅承擔一半的訴訟費，而且原來被告方承諾給原告方的某一利益也沒有得到兌現，案件的處理結果也就不了了之。而對于那些敢于維護法律尊嚴的法官，用自己的良知把案件公正的辦了的，最后政府‘端給的飯碗’也就沒有了。”［11］很多法院、檢察院的一把手，為了維持正常的辦公和辦案經費，要花相當大的精力去向同級政府聯絡“感情”，更別說在涉及到行政機關利益的案件上給予關照了！還有些地方政府財政部門無視法院、檢察院的特點，將其與行政機關一樣采用地方經費包干，甚至為其下創收指標。

此外，“法院‘收’、‘支’的緊密掛鉤導致許多辦案人員對案件的處理完全以經濟利益為指向:訴訟收費高的案件爭著管，訴訟收費低的案件沒人管，甚至違背法律規定濫收費，嚴重損害當事人利益以及法院權威。”［12］檢察院為了增加自己的經費盡可能增加罰沒款的金額，導致一些檢察機關受利益驅動，為錢辦案、越權辦案，滋生司法腐敗，損害公正執法。

（五）現行司法財務管理體制易滋生司法腐敗

由于地方法院、檢察院經費與自己上繳的訴訟費、罰沒款費掛鉤，經濟不發達地區及創收能力較弱的法院、檢察院發放的津貼就少，有些甚至無法發放。這些地方兩院人員的工資福利待遇無法與同屬于公務員系統的本級工商、稅務、海關、國土等機關工作人員的工資福利相比擬，更加無法與和自己處于同一法律職業共同體中的某些律師的收入相比擬。在房價飆升、物價飛漲的生存壓力以及強烈的心理落差之下，難免會有部分司法人員經不起紙醉金迷的誘惑，失去一個司法人員應有的原則和立場，利用職權謀取私利，于是司法腐敗油然而生了。目前，我國司法腐敗問題嚴重，各地每年都有不少法院、檢察院涉案，有的甚至是窩案。盡管導致司法腐敗的原因是多方面的，但是由于司法經費不足導致的法官工資待遇過低也是其中一個誘因。

（六）現行司法財務管理體制破壞法制統一

地方法院、檢察院的經費由地方財政支出，不利于保障法律在全國范圍內統一實施。財政困難地區的兩院甚至連起碼的辦案經費都難以得到保障，經費投入的不足使得檢察院對法律監督的實施造成很大的負面影響，法院在執法過程中不得不屈服于地方黨委、政府而維護地方利益，成為地方的“保護傘”，嚴重損害了法律的嚴肅性，破壞了社會主義法制的統一。

三、改革與完善我國司法財務管理體制的建議

改革司法財務管理體制，加強司法經費保障，是推動司法機關全面協調可持續發展的重要保障，是深化司法改革的必經之路。因此，在中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱《改革框架意見》）中明確了試點地區省級統管的改革路徑。《改革框架意見》提出:對財物的統一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經費由省級政府財政部門統一管理機制。地方各級法院、檢察院經費上收省級統一管理時，要考慮各地經濟社會發展實際，使各地辦公經費、辦案經費和人員收入不低于現有水平，為辦公、辦案提供必要的物質保障。最高人民法院院長周強于2015年3月12日在最高人民法院工作報告中表示，最高人民法院今年將配合中央有關部門繼續推進法院系統人財物省級統管等改革試點工作，并將試點擴大到其他省區市。

可見，由省級政府財政部門統一管理地方司法機關的經費已為大勢所趨，但在其具體執行和落實的過程中還應有方方面面的保障，而在這方面目前還沒有統一的規定。為了推進中國特色社會主義司法制度的自我完善和發展，建設公正高效權威的社會主義司法制度，筆者認為可以借鑒國外的先進經驗，從這幾方面建立更加科學的司法經費保障體制，重塑更加合理的司法財務管理體制:

（一）制定司法經費保障的相關立法

縱觀世界各國的司法現狀，在法治化程度較高的國家，對于司法經費的管理都有憲法、法律的保障，而我國在司法經費的管理上沒有憲法和法律的保障，這也是我國司法經費的難以落實的原因。司法經費的保障和落實關系到對行政權的制約，關系到司法公正的實現，關系到公民權益的維護，體現了國家法治化的程度，應該有相關立法予以保障。我國可借鑒西方國家的做法，對司法經費的管理采取法律化的形式，制定專門的法律規定司法經費的管理模式及相應標準等，使得司法財務管理有法可依。

（二）規定基本經費的預算、劃撥制度

實行新的司法財務管理體制后，地方司法機關的經費編制在省級司法機關預算之內，由省級財政負擔。在經費預算項目和標準方面，省級司法機關對地方各級司法機關上報的經費預算進行逐項審查時，對于辦公場所和基礎設施所需的經費，可以根據不同司法機關的需求程度進行通盤考慮，必要時可以引入聽證程序。在經費的撥付上，人員工資及附加經費按照工資表的金額撥付；補貼、獎金等經費，體現一定的地區、等級差異撥付到各院，再由各院分配；基礎設施和裝備經費，按照基本需要的金額撥付。這樣做有利于依法獨立行使司法權，縮小不同地區之間收入的巨大差異，克服為收錢辦案的弊端。

（三）規范訴訟費和罰沒收入的管理

在訴訟費和罰沒收入的管理上，不再沿用現在的做法將上繳金額作為返款依據。地方各級法院的訴訟費和罰沒款、檢察院的罰沒款必須全額上繳省財政，由省財政統籌。省財政劃撥給各個省法院和省檢察院，各個省法院和省檢察院根據不同地區人口、案件數量，經濟發展狀況科學設置資金下撥標準，下撥給本省的各法院、檢察院。在這種管理模式下，才能真正做到收繳分離、收支徹底脫鉤，促進本省各地法院、檢察院均衡發展，防止其受利益驅動辦案，確保司法公正。

（四）加大中央專項補償力度

中央對地方法院、檢察院的專項補助對彌補地方司法機關辦案經費不足起到一定的作用。在地方司法機關的經費由省級統籌的管理體制下，由于各省的經濟發展不平衡，一些經濟不發達省份財政將會面臨一定的壓力，會不同程度地出現資金供需矛盾，中央仍需加大對司法部門的專項補助力度，尤其是對貧困地區基層司法機關的專項經費補償。同時，加大中央財政對地方司法機關的專項補助，切實解決基層司法部門的突出問題，也可對各省級司法機關在本省各級司法機關的經費安排上起到一定的政策導向作用。

（五）健全財務監管機制

要保障司法機關經費使用的公正、透明、廉潔，就需要建立健全相應的監管機制。在地方司法機關財務歸省級財政統管的體制下，對司法機關財務的監管也應發生相應的變化，可實行上級監督下級的模式。如紀檢監察人員的配備由上級紀檢監察部門指派、由上級紀檢監察部門任命和領導，這樣才能徹底解決以往監督不力的問題。對地方司法機關財務狀況的審計也可由上級審計部門負責等，以此避免發生監管上的漏洞，防止發生腐敗。

（六）建立專門的司法財務管理人員隊伍

實行新的司法財務制度后，省級司法機關財務管理的工作量會大大增加，應加強財務管理工作信息化建設，配備專門的計財裝備和具有專業知識的與司法業務部門相分離的行政管理人員，提高計財工作人員應用信息化軟硬件的能力，提高財務管理水平，以適應新的工作需要。

［1］［2］周玉.域外法院經費體制的現狀與啟示.http://court.gmw.cn/html/ article/201305/15/128356.shtml.2013-05-15訪問.

［3］［4］英德美巴司法經費保障情況.http://www.mof.gov.cn/preview/xing zhengsifa/zhengwuxinxi/tashanzishi/200806/t20080620_47662.html. 2005-12-6訪問.

［5］賈新怡，唐虎梅.借鑒有益經驗構建符合我國國情的司法經費保障機制［J］.財政研究，2006，（4）:16.

［6］劉晶晶.我國檢察機關經費保障體制改革研究［D］.湖南師范大學，2011.23.

［7］梁三利.法院管理模式研究［D］.南京理工大學，2008.51.

［8］布仁巴圖.中國司法獨立之運作機制研究［D］.中國政法大學，2006.63.

［9］陳文興.我國司法經費保障體制的弊端與完善［J］.人民檢察，2007，（13）:54.

［10］［12］陳永生.司法經費與司法公正［J］.中外法學，2009，（3）:404.

［11］李高程.試論司法兩院人事和財務管理體制的改革.http://www.dyzxw. org/html/article/201311/07/150887.shtml.2013-11-07訪問.

D926

A

1009-6566（2015）05-0081-06

本文為國家“2011計劃”司法文明協同創新中心重大項目（項目編號:276405）。

2015-07-03

邵毅超（1981—），女（土家族），國家法官學院湖南分院講師，法學碩士，研究方向為訴訟法學、司法制度。