PPP模式在我國公租房建設(shè)中的運用與風(fēng)險研究

曾軍 張勇

摘要：公租房建設(shè)是黨和政府重視住房保障和服務(wù)民生的重要舉措，為緩解住房難題做出了重要貢獻。PPP融資模式是對BOT模式、ABS模式、TOT模式的發(fā)展和豐富，并逐漸發(fā)展成為一個成熟的融資體系。面對中國公租房項目PPP融資模式中可能遇到的風(fēng)險因素進行了全面的分析，并對PPP模式公租房項目風(fēng)險分擔(dān)提出科學(xué)的應(yīng)對策略，為中國租房項目建設(shè)健康可持續(xù)發(fā)展提出理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公租房項目;融資模式;PPP;風(fēng)險管理

一、PPP模式在公租房建設(shè)中的有效運用

自1998年以來，我國的房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展迅猛，成為國民經(jīng)濟的支柱型產(chǎn)業(yè)，但與此同時也帶來了諸多問題，住房價格輪番上漲使城市中低收入家庭的購房壓力越來越大。公共租賃房，簡稱為公租房，它是當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中關(guān)于進一步解決群眾住房難題的產(chǎn)物，是專門為買不起經(jīng)濟適用房又不夠廉租房條件的“夾心層”群眾而準(zhǔn)備的。2011年“兩會”提出了“開工建設(shè)各類保障性安居工程1000萬套，并重點發(fā)展公租房”目標(biāo)要求。

PPP融資模式即公共私人伙伴關(guān)系制，一般是指在公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的項目融資途徑。這是政府公共部門與私營企業(yè)在解決資金問題上的謀求合作，在充分利用雙方各自優(yōu)勢的前提下，明確各自分工，承擔(dān)各自風(fēng)險的一種解決問題的模式。PPP融資模式是對BOT模式、ABS模式的發(fā)展和豐富，并逐漸發(fā)展成為一個成熟的融資體系。當(dāng)前我國一些大型基礎(chǔ)性建設(shè)的融資情況大多采取這種模式，拓寬資金渠道，為緩解項目建設(shè)的資金緊張發(fā)揮了重要作用。

二、公租房項目PPP融資模式風(fēng)險管理概述

（一）公租房項目PPP融資模式的特點分析

PPP（Public-Private Partnership）模式，即公共私營伙伴關(guān)系模式，從20世紀(jì)90年代開始興起并迅速得到推廣，該模式使政府部門和私人部門的合作與利益分配成為可能。我國對PPP模式的運用首次亮相于1984年廣東沙角B電廠項目的建設(shè)中，隨之PPP融資模式被廣泛運用到我國基礎(chǔ)建設(shè)的各領(lǐng)域。PPP模式憑借其融資模式的優(yōu)點迅速得到融資主體的關(guān)注與運用。主要表現(xiàn)在以下三個特點。一是政府主導(dǎo)型：公租房的資金投資主體是政府，公租房的規(guī)劃和建設(shè)也是在政府的監(jiān)管下實施的。二是層次分明型：政府、公租房融資平臺以及公租房項目的三個層面分工明確，從而實現(xiàn)公租房的融資狀況的最佳模式。三是融資風(fēng)險高：公租房的建設(shè)是一個循序漸進的過程，從投資到興建需要很長的時間周期，這也就決定了公租房的投資風(fēng)險要承擔(dān)較大的風(fēng)險。

（二）公租房項目融資模式存在的問題

1.公租房項目融資渠道有限 我國在大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上大多采取國家或地方財政支出的形式來實現(xiàn)的。單一的資金來源往往造成項目資金的短缺，影響項目建設(shè)的進度。特別是公租房建設(shè)在人力、物力、財力上的需求巨大，國家財政在公租房建設(shè)上的投資總是顯得捉襟見肘。

2.公租房項目融資效率不高 國家公租房建設(shè)的目的在于服務(wù)民生，滿足中低收入群體的住房難題，但是政府部門的工作所需要的審批程序較為復(fù)雜，企業(yè)的工作效率要明顯高于政府的公共部門的工作效率。在公租房的融資上看來，公租房絕大部分依賴于政府的財政支出，隨之也就帶來了融資效率不高和融資成本巨大的后果。

3.公租房項目融資機構(gòu)缺乏 當(dāng)前我國的公租房建設(shè)工作中，私營企業(yè)進入到公租房的融資項目中的門檻高、限制多，公租房的融資全由政府來掌控，這也是公租房專業(yè)融資機構(gòu)缺乏的主要原因。

（三）公租房項目應(yīng)用PPP融資模式的優(yōu)點

1.有利于緩解資金緊張的難題

每年政府都要投入大量的資金用于公租房的建設(shè)上，然而政府財政是有限的，這就會嚴(yán)重影響公租房的建設(shè)進度，所以資金問題是公租房建設(shè)面臨的一大難題。將PPP模式引入到公租房建設(shè)中，通過把民間閑散資金集中起來的辦法，將大量資金投入到公租房建設(shè)，為緩解政府資金緊張，全力推動公租房建設(shè)奠定物質(zhì)資金保障。

2.有利于提高項目的資源配置效率

PPP模式通過將民間資本引入到公租房項目的建設(shè)中，既有利于發(fā)揮政府公共部門有效的宏觀監(jiān)控的作用，還有利于將私營企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量提高到最佳水平。政府成為整個公租房建設(shè)項目的監(jiān)管者，私營企業(yè)利用自身的靈活性，提高效率，從而獲得預(yù)期的效益目標(biāo)。

3.有利于分散項目的融資風(fēng)險

一方面政府的監(jiān)督管理使得風(fēng)險控制在合理范圍內(nèi)，另一方面私營企業(yè)的有效管理將風(fēng)險轉(zhuǎn)為發(fā)展機遇，從而加快項目目標(biāo)實現(xiàn)的速度。此外，在此過程中還有助于項目總成本的花費，減少不必要的資金浪費，使資金價值得到最大化發(fā)揮。

三、PPP模式公租房項目風(fēng)險識別及管理

（一 ）PPP模式公租房項目風(fēng)險及識別

所謂風(fēng)險，即實際收益與預(yù)期收益之間可能存在的不一致性，根據(jù)差值的正負(fù)分為收益風(fēng)險和損失風(fēng)險。對于PPP模式運作下的公租房項目，風(fēng)險通常是相對私人部門而言。此類項目并不會因為其公共事業(yè)背景而獲得加倍的安全保障，相反地，由于私人部門需參與項目從融資、組織施工建設(shè)，直至運營交付的整個過程，風(fēng)險系數(shù)進一步放大，甚至出現(xiàn)項目失敗的嚴(yán)重后果。

風(fēng)險識別是風(fēng)險管理過程的基礎(chǔ)和前提，在項目籌措階段就應(yīng)該著手進行。風(fēng)險識別具體是在指定項目體系中快速準(zhǔn)確地找出可能對項目造成危害的風(fēng)險因素并將其按照某一標(biāo)準(zhǔn)分類的過程。在這一過程中，需要確定各風(fēng)險的特征（包括發(fā)生的時間、所在部門、持續(xù)時長、破壞大小、產(chǎn)生后果等）及所占比例大小，值得注意改善。具體到公租房PPP模式中，管理人員需要具有豐富的經(jīng)驗和敏銳的嗅覺，在項目開始動工之前，根據(jù)掌握的有限資料在項目整個壽命里，結(jié)合一種或多種風(fēng)險識別方法，不間斷地反復(fù)地識別風(fēng)險的起源、特性、結(jié)果。

不同項目之間往往存在較大差異，這就要求具體問題具體處理，避免因為思維慣性造成重大決策錯誤。鑒于公租房項目PPP融資模式在國外發(fā)展較早，經(jīng)驗較多，雖然引入國內(nèi)發(fā)展時間不長，主要可以采用檢查表法及層次分析法等方法進行風(fēng)險識別。

在公租房PPP融資模式項目中，政府部門最為關(guān)心的是成本收效問題，私人部門則簡單的注重最終盈利或者單位時間績效問題，這兩方面都最終轉(zhuǎn)化為風(fēng)險控制中來。由此可見，全面有效的風(fēng)險管理機制顯得尤為重要，而風(fēng)險分析和識別則是這一切的基礎(chǔ)。PPP模式公租房項目風(fēng)險主要有政治因素風(fēng)險、金融風(fēng)險、法律因素風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險等幾大類，每一分類又包括自身領(lǐng)域內(nèi)數(shù)項風(fēng)險。政府和企業(yè)可以根據(jù)具體工程的發(fā)展?fàn)顟B(tài)進行風(fēng)險預(yù)估，采取適當(dāng)手段進行預(yù)防或者當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時應(yīng)用有效方法進行處理。除了以上幾種風(fēng)險外，PPP模式公租房項目還包括不可抗力風(fēng)險或稱意外風(fēng)險，包括地震、洪水、火災(zāi)等自然災(zāi)害以及戰(zhàn)爭、罷工等人為風(fēng)險。這些風(fēng)險往往不可預(yù)測但仍可預(yù)先采取有效預(yù)防措施，最大限度減小損失。

（二）PPP融資模式下公租房項目的風(fēng)險管理

當(dāng)前我國在PPP融資模式下為緩解政府投入的資金緊張、拓寬融資渠道做出了重要貢獻。但在此過程中仍然不容忽視融資項目的風(fēng)險管理，要將項目風(fēng)險控制在可控范圍內(nèi)。一方面，政府與私營企業(yè)共同參與融資項目的可行性研究。在PPP融資模式的指引下，雙方根據(jù)公租房建設(shè)的特點、政府和私營企業(yè)的各自目標(biāo)等方面共同探討融資項目的開發(fā)和建設(shè)等問題，另一方面，政府與私營企業(yè)共同分擔(dān)融資風(fēng)險。通過PPP融資模式，政府與私營企業(yè)明確各自的風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任，在對風(fēng)險的管理與應(yīng)對上會更加得心應(yīng)手。二者相互配合共同盡最大努力將風(fēng)險控制在最小，這不僅是PPP模式優(yōu)點中關(guān)于分散融資項目風(fēng)險的重要體現(xiàn)，還是二者實現(xiàn)雙贏的前提條件。

四、PPP模式公租房項目風(fēng)險分擔(dān)與對策

前三章分析了PPP模式公租房項目下的風(fēng)險特征、種類、重要性和相關(guān)性，為了有效減小項目風(fēng)險概率和損失，促進政府部門、私人部門、其他合作部門之間的合作效率，本章嘗試提出一套簡便有效符合我國特殊國情的風(fēng)險分擔(dān)機制。使政府部門能夠大幅度減小自身承擔(dān)的資金壓力，同時使私人部門能夠獲得預(yù)期的收益，合理平衡各參與方權(quán)利與義務(wù)。在我國大力發(fā)展保障房建設(shè)，加速城鎮(zhèn)化腳步的大背景下，顯得意義重大。

（一）PPP模式公租房項目風(fēng)險分擔(dān)原則

風(fēng)險的分擔(dān)是指在對風(fēng)險因素進行充分的識別和評價的基礎(chǔ)上，將不同種類風(fēng)險分類，政府部門在招標(biāo)時即充分考慮如何化解可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，然后據(jù)此選擇最為恰當(dāng)?shù)乃饺瞬块T與其合作，來分散承擔(dān)這些因素，最大限度地規(guī)避風(fēng)險，減小損失。PPP模式公租房項目風(fēng)險分擔(dān)想要得到理想的結(jié)果，要遵循以下幾點原則。

1.風(fēng)險就近原則

所謂就近，就是在風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上，選擇最有能力處理相應(yīng)類別風(fēng)險的一方，在簽訂合同之前就確定下來各方應(yīng)負(fù)責(zé)預(yù)防哪一類風(fēng)險，這樣才能做到系統(tǒng)預(yù)防。例如，政府部門利用本身的政治優(yōu)勢可以有效處理政府違約、限定價格、項目審批延遲、政府干預(yù)等政治風(fēng)險，私營部門利用自身經(jīng)濟優(yōu)勢負(fù)責(zé)處理運營效率低、融資困難等風(fēng)險。

2.風(fēng)險承擔(dān)原則

承擔(dān)就是誰犯錯，誰負(fù)責(zé)，即當(dāng)可以明確判斷導(dǎo)致風(fēng)險發(fā)生的過錯方時，理應(yīng)由該部門負(fù)責(zé)處理風(fēng)險和賠償由此造成的項目損失。如工程質(zhì)量出現(xiàn)問題，應(yīng)由建設(shè)單位負(fù)責(zé)出資擬定補救方案并施工;如場地發(fā)生安全事故，則應(yīng)由監(jiān)理單位和建設(shè)單位共同承擔(dān)責(zé)任。但是，當(dāng)責(zé)任確定模糊時，該原則失效，就應(yīng)根據(jù)其他原則判斷。

3.風(fēng)險上限原則

是指所有參與方在分擔(dān)風(fēng)險時都存在能力上限，即使某一方對某一風(fēng)險應(yīng)付主要責(zé)任，且其具有足夠應(yīng)付風(fēng)險的能力和意愿，也不能無休止單獨處理。一個PPP模式公租房項目從立項到交付往往要經(jīng)歷兩年或者更長時間，風(fēng)險持續(xù)時間也相應(yīng)較長，如果由某一方在較長時間內(nèi)單獨承擔(dān)風(fēng)險，會造成精力的過度損耗和效率的極其低下，對整個項目運作是極其不利的。

（二）PPP模式公租房項目風(fēng)險對策

對于一個典型的PPP融資模式公租房項目來說，對其風(fēng)險元素產(chǎn)生影響的因素主要有項目自身特性、參與方風(fēng)險理論儲備深度和承擔(dān)風(fēng)險的積極性、傳統(tǒng)觀念頑固、相關(guān)法律法規(guī)不完善等幾個方面，這為項目實際操作增加了難度，很多問題亟待解決：面對以上所述PPP模式公租房項目中的各種風(fēng)險及其影響因素，必須采取有效的分擔(dān)策略予以規(guī)避和化解，主要包括風(fēng)險躲避、風(fēng)險封存、風(fēng)險處置、風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁等方法。

作為PPP模式公租房項目的主導(dǎo)方，與私人部門相比，政府部門掌握著較多的項目信息和較大的決策權(quán)利，其有權(quán)利和義務(wù)制定一套常態(tài)化的風(fēng)險應(yīng)對機制，來合理分配有限的社會資源和及時共享最新的信息。應(yīng)對機制應(yīng)包含促進和抑制兩方面的作用，即獎勵各參與方合理的風(fēng)險分擔(dān)行為，懲罰其不合理行為。

1.主動引導(dǎo)機制

主動引導(dǎo)機制又稱獎勵機制，當(dāng)項目按照各參與主體經(jīng)過風(fēng)險分析后一致協(xié)商認(rèn)為合理的風(fēng)險分擔(dān)方案實施時，保證了項目的正常運轉(zhuǎn)和豐厚收益，此時理應(yīng)采取一些獎勵措施，以促進項目繼續(xù)健康運作。獎勵措施主要包括項目獎勵機制和政府獎勵機制兩個方面。項目獎勵機制的客體包含項目所有參與方，是為了鼓勵其正確處理或者主動承擔(dān)風(fēng)險而為項目帶來的收益或減少的損失，獎勵方式主要是資金獎勵和職能獎勵。政府獎勵機制，主要指政府能夠主動制定一套有效的獎勵機制，包括稅賦減免獎勵和金融刺激，這變相增加了私人投資部門的收入，提高其參與工程的積極性。金融刺激則是在政府職權(quán)控制范圍內(nèi)，降低私人部門貸款利率，提供適當(dāng)補貼以及優(yōu)惠的擔(dān)保措施。

2.被動懲戒機制

由于PPP模式公租房項目參與方眾多，各方往往首先從自身角度出發(fā)對風(fēng)險進行判斷，得到的結(jié)論迥異，這增加了項目協(xié)作發(fā)展的難度。因此，除了主動引導(dǎo)機制外，尚且需要被動懲戒機制對參與方的行為進行約束和懲罰，避免其肆意主張，最終導(dǎo)致項目分崩離析。被動機制主要包括取消利益分享和限制決策權(quán)利兩方面。取消利益分享即如果某一方選擇不參與到風(fēng)險分擔(dān)中來，那么也就沒有享受風(fēng)險收益的權(quán)利。同樣的，項目中專門用于抵抗風(fēng)險的成本也不應(yīng)該分配給這一方。限制決策權(quán)利指的是對于選擇不參與到風(fēng)險分擔(dān)體系中的利益方，在管理層制定風(fēng)險分擔(dān)方案時，不具有相應(yīng)的建策權(quán)利、監(jiān)管權(quán)利和表決權(quán)利。由此可見，這樣做的代價往往較大，容易被踢出利益分配集團，應(yīng)慎重做出選擇。

五、結(jié)論與展望

綜上所述，快速改善中國PPP模式公租房項目理論匱乏、操作盲目的現(xiàn)狀需要各個層面、各個部門共同一致的努力。中央政府應(yīng)從頂層設(shè)計符合中國國情的法律法規(guī)和稅收福利政策;地方政府和私人部門應(yīng)豐富風(fēng)險理論知識，科學(xué)施工，嚴(yán)格遵循相關(guān)章程;風(fēng)險各參與方主動承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險，正確判斷風(fēng)險損失與收益，采取最為合理的處理措施。

參考文獻：

[1]賈康，孫潔.運用PPP機制提供廉租房和公租房的建議[J].中國財政，2011（15）： 43-45.

[2]張建坤，王效容，吳麗芳.“蟻族”保障性住房的PPP設(shè)計[J].東南大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2012，14（2）：41-45.

[3]侯彥溫，董國利.公共事業(yè)項目中應(yīng)用PPP模式的思考[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2011（7）：77-78.

[4]李海濤，候鋼.公共租賃住房體系運行機制的探索[J].建筑經(jīng)濟.2013（7）：61-63.