市級行政事業單位資產管理實證研究——基于紹興市資產管理調研數據

金楊丹

（紹興市行政事業單位資產管理中心 浙江 紹興）

行政事業單位資產，是指由行政事業單位占有和使用的、在法律上確認為國家所有，且能夠以貨幣計量的各種經濟資源的總和。行政事業單位資產管理包括行政事業單位資產的配置、使用、處置以及產權登記、資產評估、績效評價、收益收繳等內容。當前，紹興市級行政事業單位資產管理重點包括：資產配置、房產出租、閑置資產（除房產以外）調劑、資產處置、產權登記（資產管理信息系統信息登記和維護）、收益收繳等內容。

一、市級行政事業單位資產管理工作遵循的原則

1.與預算管理相相結合、厲行節約的原則

市級行政事業單位需要配置資產，應嚴格按照市財政局批復的年度預算執行。未列入年度預算安排，一律不得隨意購建。

單位配置資產以 節約行政成本、提高資產效益為原則。單位配置資產，應向市財政局提出配置申請。市財政局應首先考慮從現有的 公物倉 資產（閑置資產）中調劑或借用，若調劑、借用均不成功但可以租賃的（尤其對于房產），費用按年度預算執行。若調劑和租借都不成功的，最后再考慮購建。另外，單位更新資產必須遵循 先報廢、后購建 的原則，不得超標準占有資產，或出現閑置資產泛濫。

2.集中管理原則

市級行政事業單位處置（報廢）資產，由市財政局資產管理中心（以下簡稱 資產管理中心）集中收攏，待倉庫滿后，經評估機構評估，委托拍賣中介集中拍賣，拍賣款由資產管理中心集中收繳；市級行政事業單位房產出租集中管理模式為：由市財政局授權市機管局和市建設局集中受理出租申請、公共資源交易中心集中招標出租、資產管理中心集中收繳房租；另外，對于各單位提出處置但仍可使用的閑置資產，集中納入公物倉 管理，由資產管理中心統一調劑和無償出借。

通過資產的集中管理，一方面，可以防止各單位隨意處置或出租資產，有利于資產的統籌管理，防止國有資產流失；另一方面，通過引入集中招拍等市場機制，提高國有資產收益。

3.分類管理原則

在處置資產（除房產外）過程中，將資產分為直接報廢資產和尚可使用資產。報廢資產進入報廢倉庫報廢，尚可使用資產納入 公物倉 用于調劑和無償出借，繼續發揮效益。

對于行政事業單位房產，分為納入 三集中 管理房產和自行出租房產。自行出租房產主要包括在政策之前出租的房產、不具備集中招租的房產以及不適宜集中招租的房產。出于尊重歷史、保護承租人權益和維護社會利益角度考慮，此類房產暫未納入 三集中 管理。

二、行政事業單位資產管理工作中的探索

近年來，行政事業單位資產管理受到中央和地方的高度重視。2013 年，由中央牽頭，在全國范圍內開展行政事業單位辦公用房整治。2014 年，重點開展行政事業單位出資企業產權登記工作，以進一步夯實資產管理基礎。這幾年，紹興市在行政事業單位資產管理工作方面，進行了努力探索，取得了一定的工作創新。

1.市級行政事業單位資產分類處置

近幾年，對于資產報廢處置工作，重點致力于嚴格審批、規范程序。2011 年、2012 年、2013 年集中處置報廢資產情況如下表所示：

年份處置收入（萬元）2011 52 77 2360 108 2012 56 92 2900 134 2013 105 112 3354 70合 計 281 8614 312指標 涉及單位數（家）審核批數（批）報廢資產價值（萬元）

收儲價值（萬元）2012（7 12月） 1 12 4.07 2013 2 534 47.43合 計 546 51.5年份 指標 收儲批數（批）資產件數（件）

2. 公物倉 資產公開調劑和無償出借

閑置資產（ 公物倉 資產）的公開調劑和無償出借，不但可以充分發揮國有資產的使用效益，還可以節約一定的財政資金。該項工作自2012 年11 月開展以來，截至2013 年底，市級 公物倉 無償出借給7 家單位7 批次218 件資產，合計價值19.5 萬元。情況如下表所示：

年份指標 涉及單位（家）調劑批數（批）出借批數（批）出借數量（件）2012（11、12 月） 1 0 1 1 2013 6 0 6 217合 計 0 7 218出借價值（萬元）0.42 19.05 19.5

3.市級行政事業單位房產 三集中 和 以票控租 管理

市級行政事業單位房產出租實行 三集中 管理以來，租金收入逐年提高，有力補充了財政收入。自2011年（9 月開始）、2012 年、2013 年納入 三集中 管理情況如下表所示：

年份新增房租（萬元）2011（9月開始） 8 48 20.33% 352指標 涉租單位（家）新增出租房產（處）較原租金上漲老合同租金（萬元）2012 23 194 35.3% 1532 280年租金合計（萬元）352 1812 2013 48 173 44.26% 957 1614 2571合 計 415 2841 1894 4735

2013 年，探索通過 以票控租 機制對行政事業單位房產出租實施有效的、精細化的管理。市財稅局確立了行政事業單位房產租金統一由資產管理中心集中收繳、出租發票統一由資產管理中心開具。自該機制落實以后至2013 年底，經資產管理中心收繳的房租情況如下表所示：

年份 指標 涉租單位（家） 出租合同（份） 房租（萬元行政、參公事業 11 100 369其它事業 23 99 605合 計 34 199 974

通過 以票控租 機制，第一，可以摸清單位自行出租房產的情況；第二，可以規范國有資產收益上繳財政行為；第三，可以在一定程度上杜絕單位任意出租房產的問題。

三、資產管理中存在問題及分析

1.管理體制方面，機構設置尚不到位，不利于理順資產管理職能

當前，資產管理中心主要承擔著市級行政事業單位廢舊物質報廢處置、牽頭閑置房產出租、行政事業單位其他資產處置劃轉以及單位對外投資國有企業產權變更等工作，并按照市政府要求完成資產管理其他方面的工作。由于資產管理一些職能分散在財政各業務處室，導致有些事項處理對外口徑不一致。

另外，在房產管理方面，由于將行政事業單位房產委托由市機管局（自管公房）、市建設局（直管公房）分別管理。在管理中，特別是在房產出租事項遇到困難時，難免出現部門之間責任推諉和扯皮現象，致使深化行政事業單位房產管理工作捉襟見肘。

2.房產出租管理中，納入 三集中 管理比例仍偏低

截至2013 年底，已通過 三集中 管理收取租金的房產總共415 處，結合2012 年的市級行政事業單位房產清查結果看，市級行政事業單位出租出借房產總數1203 處，僅占34.50%，大部分仍處于自行出租狀態。大量自行出租房產的存在，一方面不利于行政事業單位資產的集中管理，提高國有資產效益；另一方面，也給黑箱操作 和領導干部以權謀私留下隱患。

3.納入 三集中 出租管理房產違約率仍居高

當前違約行為主要表現為拖欠房租現象。經統計，2014 年5 月、6 月、7 月、8 月納入 三集中 出租管理房產拖欠房租情況如下表所示：

計時間 指標 拖欠房租房產數（處）統應繳房租房產數（處） 繳租逾期率5 月8 日 93 339 27.43%6 月8 日 91 349 26.07%95 7 月8 日8 月8 日86 402 388 24.48%21.39%

經落實 資產管理中心每月催告產權單位、產權單位催告承租人繳租 機制后，繳租逾期率有所回落，但仍超20%。高違約率除了近幾年經濟形勢低靡、交通治理導致經營效益不佳致使承租人違約外，還有一個重要原因，就是產權單位特別是行政及參公事業單位因出于 單位經費由財政統籌安排，與房租收入不掛勾 考慮，對出租房疏于管理，國有資產管理責任不到位。另外，可能存在部分承租人認為行政事業單位房產姓 公 ，缺少明確的利益主體，違約拖欠房租，公 家也不會追究。事實上，針對此類合同違約，通過司法途徑解決確實存在困難，尤其是在法院強制執行環節。

4.單位對于 公物倉 資產調劑積極性不高

據調研結果看，截至2013 年年底，公物倉 資產只發生無償出借業務，時限一般為一年，未發生調劑業務。一方面，相對于新辦公設備及家具，公物倉 資產質量及性能確實較差；另一方面，大部分單位主觀上還未樹立節約意識，寧可暫時借用，也不愿調劑使用 舊東西 。

5.資產管理信息系統中房產信息不完善

當前，紹興市級行政事業單位資產管理信息系統已基本完善，但單位對于資產信息動態更新欠及時，特別是房產方面，因為客觀上也存在大量房產產權不明、權屬不清的情況，給登記和完善帶來困難。且因缺少有效監督機制，單位對于房產狀態變化（如房產自用轉化為出租、出借等）未在管理系統中作及時更新，造成信息系統里資產信息不全、不新。

四、意見及建議

1.理順資產管理體制，破除部門障礙

在行政事業單位資產管理越來越受到重視的形勢下，建議改革和理順資產管理體制。將現有的資產管理中心擴充或重新組建。提升單位級別（當前紹興市財政局資產管理中心為副科級事業單位）、集中資產管理權限、增加人員編制。將分散在財政各業務處室和市機管局、市建設局的資產管理權限收歸資產管理中心，以理順管理體制、統一責任主體、消除管理縫隙。人員編制方面，可以將原財政業務處室和市機管局、市建設局相關資產管理人員抽調組成，亦可通過事業單位考試統一招錄。

督促各單位落實具體資產管理責任人和管理員，有條件的單位應配備專職管理員；建立完善對各單位資產管理人員的定期培訓、知識更新制度等；同時加強對單位資產管理人員的考核，提高資產管理隊伍的專業水平。

2.挖掘 以票控租 深度，促進房產出租 三集中

嚴格控制對自行出租房產開具發票。針對當前仍存在大量自行出租房產的問題，將繼續挖掘 以票控租 機制的潛力。以票控租 機制前期已初見成效，規范了各單位國有資產收益繳庫行為。在此基礎上，將嚴格審查未公開招租的原因。除歷史遺留問題、條件上不適合公開招租等原因暫時不能納入集中管理外，對于可以公開招租但仍自行出租的房產，將一律不再開具發票。以此倒逼行政事業單位房產的 陽光招租。

3.繼續落實房租 催告催繳 機制，完善補充房租管理辦法

（1）繼續落實 資產管理中心每月催告產權單位、產權單位催告承租人繳租 機制。為提高產權單位對國有資產管理的責任感，資產管理中心將繼續落實每月催告制度，同時，也提高承租人履行合同的誠信意識，防止出現違約潮。

（2）研究落實繳租激勵機制。為提高承租人及時繳租的積極性，對于已經經過公開招租的房產，承租人正在持續經營的，同時不存在轉租等違約行為并按合同約定按時足額繳納租金且又有意向續租的，可以由原承租人提出書面申請，經資產管理中心核實繳租情況、產權單位簽署意見、市機管局審核（直管公房由市房管處簽署意見、市建設局審核），報市財政局審批同意后可最多續租一個合同期，續租價格一般不低于原合同期最后一年租金標準。

4.財政各業務處室配合，充分發揮 公物倉 效用

公物倉 資產性能良好，尚可使用，可以滿足一般工作要求。財政各業務處室對歸口單位業務情況比較了解，對單位的資產配置較容易把關，因此，建議各處室積極配合，充分發揮 公物倉 效用，促進國有資產的共享共用 。第一，在審批新購建資產前，首先考慮從公物倉 資產中調劑或借用。第二，對于臨時性機構或臨時性業務需要資產的情況，可以借用，期限一般不超過一年；除此之外，應從 公物倉 中調劑資產，辦理資產產權轉移手續。

5.落實資產管理信息系統信息專人負責和監督機制

資產管理信息是資產管理工作的基礎，基礎工作不實勢必影響整個資產管理效益。做實做好行政事業單位資產管理信息系統對于提高資產管理水平起到技術性支撐作用。應督促各單位落實專人負責資產信息管理工作，做實做好本單位資產信息特別是房產信息的更新維護工作。作為國有資產產權管理部門，市財政局各業務處室要落實專人加強對各歸口單位信息管理方面的日常指導、監督和檢查，確保資產信息及時、有效。這樣，有利于各級部門動態完整地掌握單位資產相關信息，所有者和管理者強化對資產的監控，促進信息共享共用。