治理理論視角下的失地農民社區治理研究*――以鎮江平昌新城為例

周綠林 郭晨皎 陳 浩

（江蘇大學管理學院 江蘇 鎮江）

一、引言

21 世紀以來，隨著中國的城市化進程不斷加快，城市的規模和人口等不斷地擴張，需要征用更多的農村土地，導致產生了越來越多的失地農民，預計到2030 年我國失地農民將達到1.1 億人。失地農民在政府的規劃下被集中安置在城郊新建的社區里，形成新的農民社區。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出了“加強社會建設，建立健全基本公共服務體系”和“加強社會管理能力建設，創新社會管理機制，切實維護社會和諧穩定”的目標，加強和創新社會管理的理念從此深入到各級政府的行動之中。而社區作為社會管理的基本單位，是社會建設和社會管理創新的基礎。

中國共產黨十八屆三中全會提出“發展基層民主要促進群眾在城鄉社區治理”，這表明居民參與社區治理已經得到了政府的重視。

2013 年5 月，國家發展改革委正式印發《蘇南現代化建設示范區規劃》（以下簡稱《規劃》），標志著中國第一個以現代化建設為主題的區域規劃正式頒布實施。《規劃》指出“提升社區服務管理水平，實行城鄉社區扁平化服務管理。強化社區自治功能，鼓勵社區居民，社區社會組織和其他社會力量參與社區服務管理”。在這一背景下，研究失地農民社區治理問題十分必要。

當前國外沒有針對失地農民的研究，國內學者主要研究失地農民社會保障，土地賠償標準和安置等問題。但是，針對失地農民的社區治理的研究卻很少。因而，本文以治理理論為基礎，通過分析失地農民社區治理存在的問題，提出相應的對策，從而提高社區治理的水平。

二、治理理論和社區治理

1.治理理論

治理(governance)這詞源于拉丁文和古希臘文，原意是控制，引導和操縱，不過，治理在近代社會科學領域中卻不常被使用到。直到1989 年，世界銀行發布《撒哈拉以南：從危機到可持續發展》報告時，提到危機的治理，治理開始流行。聯合國全球治理委員會（Commission On Global Governance）認為，治理是各種公共的或私人的組織共同管理社會事務的過程，它可以使不同的甚至相互沖突的利益得以緩和并采取聯合行動，其目的就是在各種不同關系中運用權力去規范公共的或私人的組織的各項活動，最大程度的社會公共利益。

在國內，毛壽龍教授認為“治理既不是指統治，也不是指行政和管理，而是指政府對公共事務的治理。它掌舵而非劃槳，不直接參與公共事務，只介入負責統治的政治與負責具體事務的管理之間”。我們可以把這些觀點進行整合，結合中國國情得出關于治理理論的主要內容：政府在管理社會公共事務時承擔著掌舵的職責，但它不是唯一的主體。治理提倡多方共同參與，包括社會組織和公民個人等。治理并不是單向的管理，而是權利主體互動管理的過程。通過合作、協調等方式管理社會事務。

2.社區治理

隨著治理理論的豐富和盛行，社區管理理論由側重行政管理轉變成側重治理。中國共產黨十八屆三中全會首次提出“社會治理體系”，和之前所用的“管理”區別在于治理傾向于強調社會各界共同關心、參與公共事務，代表黨的執政理念有所轉變。

社區治理一般理解為政府、社區內的非政府組織和社區公民共同承擔社區管理、發展、建設的責任，政府與公民以及社區組織在社區治理中都是同等重要的，共同構成社區治理的主體。

三、失地農民社區與城市社區的區別

1.社區主體不同

城市社區的主體是市民，而失地農民社區的主體是失地農民。政府通過農轉非和集中安置等政策，失地農民已經由村民轉換成了“市民”。但是，城郊失地農民的社會身份僅僅是實現了形式上的改變。他們無法在短時間內改變他們的生活方式和習慣，他們的文化素質相對不高，缺乏謀生的職業技能，除了城市居民的戶口之外，與普通城市居民存在本質差異。

2.社區服務體系不同

由于城市社區存在的時間長，所以社區服務載體多，服務方式多種多樣，同時也得到社區住戶的廣泛參與、支持和理解。而失地農民社區是由農村變遷而來，一方面社區在建造之初就缺乏相關服務體系的規劃，另一方面社區居民沒有這樣的意識，不愿承擔有償服務的費用也不愿意為社區提供無償志愿服務。

3.社區自治程度不同

社區自治是城市社區居民參與的核心。所以，居委會成員是由社區居民代表大會選舉產生的。社區通過業主代表大會和業主委員會來決策和執行社區事務，這樣能夠得到居民支持。而失地農民社區的居委會成員大部分是由原來的鎮、村干部組成，政府主導社區事務，社區居民參與的積極性不高，對社區的日常管理存在不支持態度。很多失地農民社區也沒有業主委員會。所以失地農民社區現階段并沒有做到社區自治。

四、鎮江平昌新城社區治理現狀

1.鎮江平昌新城社區治理基本情況

平昌新城是蘇南現代化建設示范區典型的失地農民安置區之一，也是目前省內單體建設規模最大的拆遷安置社區。它是江蘇省鎮江市新區“萬頃良田”建設的配套工程。平昌新城目前共有新潤苑、新樂苑、新怡苑、新瑞苑、新茂苑等5 個社區，現有3 萬多人居住。

2010 年10 月，鎮江市新區成立平昌新城社區黨工委、管委會，建立了“中心社區+基層社區”的管理新模式。依托“三位一體+X”的社區管理體制，平昌新城通過以下幾個方面的治理基本實現了有序管理。一是注重干部隊伍的建設。依法選舉產生了第一屆兩委會班子成員，同時選拔與公開招聘一批人員參與社區工作；二是加強社區服務。各基層社區均建立了一站式服務大廳，嚴格按照“一委一居一站一辦”的要求完善各類設施，同時各社區成立了30 支各類社會組織和12 支黨員志愿者隊伍，共同參與到社區管理與建設中來；三是實行社區網格化管理。按照“樓棟相鄰、人員相熟、文化相近、構成相似、任務相當、方便管理”的原則，每100 戶左右設置一名網格長，每500 戶左右設置1 名片長，網格長、片長由居民共同推選產生。

2.問卷基本情況介紹

本次調查主要采取訪談和問卷調查的形式，訪談對象主要有社區居民、社區管委會成員等。調研時間為2014 年3 月到2014 年4 月，共發放問卷660 份，最后回收604 份，問卷回收率91.51%，有效問卷572 份，問卷有效率達94.7%。樣本分布情況如表1 所示。

從表1 可以看出男女比例基本平衡，中年人的比例較高，老年人比例較低。社區居民大多才搬到平昌新城，居住時間1 到3 年。社區居民整體學歷水平不高，收入水平一般。

表1 調查對象的基本情況（N=572）

五、失地農民社區治理存在的問題

1.政府主導地位沒有改變

近幾年來，在政治體制改革下，人們不斷倡導政府要“放權于民、還政于社”，但是政府在社區治理中仍然處于主導的地位，過多地干預社區事務管理，影響了社區居民委員會自治職能的發揮。造成這個局面的原因是由于缺乏人力、物力和財力，加上社區自治能力的不夠，它不能像城市社區那樣為社區居民提供必要的公共服務和公共物品，從而導致必須依靠政府的力量。

2.社區組織發展不完善

（1）社區居委會工作難度大，職能弱化。社區居委會工作難度大體現在三個方面。首先，失地農民社區的居民一般是從不同的行政村或鄉鎮拆遷安置而來。鎮江平昌新城的居民來自3 個鎮18 個行政村84 個村民小組。由于來自不同的地方，生活習慣、宗族意識存在很大的差異，失地農民通常在一開始的時候容易發生鄰里糾紛。另外，政府安置的補償標準在不同時間段存在差異，導致失地農民因為補償款不同，與社區發生矛盾，居民容易產生負面情緒，不配合居委會的工作。其次，社區居委會人手不夠，再加上居委會的成員薪金較低，因此很難吸引和留住人才。鎮江平昌新城社區領導兼職很多職位，導致每個人工作量大，但是待遇并沒有增加，打擊了社區居委會成員的積極性。最后，政府撥給失地農民社區治理的經費十分有限，因此社區居委會很難開展工作。2013 年鎮江平昌新城社區工作經費共25 萬元，每500 人僅3000元。除了勉強維持社區工作的正常運轉外幾乎沒有錢提供更好的服務和加強社區管理。

社區居民委員會最主要的職能就是自治職能。但是失地農民社區居委會本身自治能力不足，在很大程度上需要依靠政府，所以漸漸變成了政府的執行者，擁有行政化色彩，遠離了其作為自治組織的角色定位。

（2）社區缺乏中介組織和志愿者組織。

我國學者認為，社區中介組織主要指“社區內居民基于學習性、服務性、娛樂性、互助性而自發建立起來的組織，包括各類志愿者協會、互助小組及興趣小組等”，分為：文娛類、權益類和服務類。由于失地農民最關注的是自己失地后的利益保障，所以其中權益類的組織最重要。而權益類的中介組織典型的代表是業主委員會。鎮江平昌新城5 個社區并沒有設立業主委員會，這也是失地農民社區普遍存在的問題。另外，服務類的中介組織也很少，雖然物業公司屬于服務類的組織，但是它是具有營利性的。鎮江平昌新城內設置了30 支各類社會組織，但是相對于它的社區規模來說，中介組織的數量相對較少。

社區志愿者是幫助社區服務的主要力量，城市社區的志愿隊伍已經趨于專業化和職業化，然而失地農民社區內，由于社區居民的志愿意識較弱，加上社區凝聚力不強，使得社區志愿者缺乏，社區內的專業志愿組織更是罕見。鎮江平昌新城有12 支黨員志愿者隊伍，負責調解居民之間的矛盾，起到示范作用，這是一種很好的做法，動員黨員帶動群眾，但是社區內并沒有一些專業的志愿者隊伍。

（3）失地農民在社區治理中參與不足。在社區治理的過程中，社區居民的參與可以更有效地管理社區事務，同時能夠增強居民的參與意識。但是大多數失地農民社區至今未形成很好的居民參與氛圍。由于失地農民社區居民素質較低，所以他們參與社區治理的主動性不高。針對鎮江平昌新城的調查，結果顯示社區居民學歷高中或者高中以下占84.1%。之后我們設計了“你參加過居委會的選舉嗎？”有61%的居民選擇參加過，有39%的居民選擇沒有參加過，說明社區居民參與率還是較高的。“若您參加過居委會的選舉，是出于什么原因呢？”有25%的居民覺得這是自己的權利，有41.5%的居民選的是從眾，有25.6%認為這是居委會要求的，剩下7.9%選擇的是其他原因。從這個結果可以看出，社區居民參與社區治理，雖然有一部分人覺得這是自己的權利，但是大多居民參與不是基于居民自身的責任感和權利意識，而是從眾性和盲目性，是被動地參與的。“您經常關注社區居民事務公開欄的信息嗎？”有22.9%的居民選“經常關注,對社區事務的監督是我們的責任”，有41.5%的居民選“有時關注，與自身利益相關就會關注”，有30.1%的居民“不常關注，沒有太多的時間和精力”剩下5.5%的居民是“從不關注，這是居委會自己的事情”。根據得到的數據，我們可以看出社區居民的參與意識是淡薄的，他們只關心與自己利益相關的，對于社區事務卻是漠不關心。這可能和失地農民本身的宗族觀念相關，他們只關心家族內部的事情，并沒有意識到自己是社區的主人，有義務參與社區治理，缺乏對社區的歸屬感。

六、失地農民社區治理存在的問題的原因

1.失地農民社區治理缺少所需的體制保證

失地農民社區是城市化進程的產物，在政府強制主導下快速建成的。原有的體制瓦解，現有的體制只是照搬城市社區治理的體制，并不適合于失地農民社區的特殊治理環境。體制中包含的社會保障制度，戶籍制度和其它管理制度都存在嚴重問題，不能滿足失地農民收獲足夠利益的期望，導致失地農民社區需要依靠政府。

2.失地農民社區居民受教育程度低

失地農民社區居民的文化水平普遍較低，其中有許多人還是文盲。他們沒有意識到自身在社區治理中應有的權利和地位，認為社區治理是政府和居委會的事情，從而難以形成成熟的參與意識和權利意識。失地農民經歷從鄉村到城市的改變，不熟悉社區治理的過程和內容，因此居民們對社區公共事務漠不關心，甚至對社區治理的舉措不理解和不支持。

3.失地農民社區居民缺乏歸屬感和認同感

在農村社區，村民由于血緣、親緣、宗緣和地緣的關系彼此之間很熟悉，對于鄉村社區有強烈的歸屬感和認同感。但是失地農民社區的居民來自不同的地方，彼此之間互不熟悉，而這種熟悉感又很難在短時間內建立起來。此外，失地農民社區的居民在價值觀念、文化素質和生活習慣等方面存在很大的差異，使得社區居民之間難以在社區公共利益上達成共識。

七、提升失地農民社區治理水平的對策

1.政府部門應準確定位社區治理中的職能

治理理論強調國家、社區組織和個人等各類社會活動主體之間協調不同利益的沖突，采取聯合行動，是一種動態的持續性的過程。治理理論理念引導下的社區治理應該是多元化的，即是由治理主體的多元化、治理權力中心的多元化和治理策略的多元化等所構成的多元化的治理網絡。但是由于失地農民社區自治能力不足，需要依靠政府。所以在社區治理中政府仍然是權力的中心。為了改變這種狀況，政府應轉變職能，建設有限政府，起到很好的指導和服務作用。第一，政府要維護失地農民社區居民委員會的法律地位，不干涉它的自治活動，只需要提供相應的指導、支持和幫助。第二，政府要樹立服務優先意識，延伸公共服務職能，可以把社區公共服務的職能推向市場。政府通過購買社區公共服務來為居民提供高效和優質的服務。第三，政府應加大對失地農民社區治理的資金投入，拓寬資金投入渠道，為失地農民社區的發展提供物質保障。

2.促進社區組織的充分發展

（1）發揮社區居民委員會的核心作用。社區居民委員會擁有一定的自主權，是基層自治組織。要改變居委會弱化的這種狀況，首先失地農民社區居民委員會應該意識到，他們只是推動政府工作的協助者，而不是執行者。居民委員會應把主要精力放在社區治理的事務上，而不是來承接政府在社區的政務。其次，失地農民居民委員會要發揮自治功能。居民委員會應抱著“對居民負責”的態度，而不是“對政府負責”，努力做到社區事務透明化，同時及時反饋居民的意見，主動接受居民的監督。此外，為了更好地發揮自治功能失地農民社區居民委員會應進一步完善內部設置。除設置常規的委員會外，可根據自己的實際情況成立其他一些群眾性組織機構，如黨員志愿者組織、矛盾調解組織等。最后，失地農民社區居委會要做好居民的“代言人”，向政府準確地傳達居民的意愿，維護居民的利益，協調好政府、中介組織和社區居民之間的關系。

（2）培育中介組織，發展失地農民社區的志愿服務者。培育和發展社區中介組織，可以幫助居委會承擔大量的社區管理職責，同時能夠促進居民參與社區治理。城市社區的一些中介組織比如老年健身隊、就業培訓班等都是居民參與的有效載體，但是，由于失地農民社區客觀條件所限和自身的自治基礎薄弱，在失地農民社區中發展中介組織的難度比城市社區大。一方面要建立健全管理社區中介組織的法律法規體系。以法律的形式規定中介組織的性質，權利和義務，職能以及市場進入條件和社會責任等；另一方面，政府和社區居委會要加大對中介組織的扶持力度，包括資金投入等。

失地農民社區的居民由于沒有為人民無償服務的意識，志愿者隊伍相對很少。所以要鼓勵社區居民志愿參與，培養社區志愿服務意識，開發可以吸引居民參與的社區志愿服務項目如老年服務、就業服務、社區救助等。政府、社區居委會要做好宣傳教育工作，增強居民志愿意識。

3.提升社區居民的參與程度

（1）完善居民參與的制度體系。首先，建立社區重大事項公示制度。為了確保居民的知情權，對涉及到居民切身利益的內容要告知居民。其次，建立社區聽證制度。居民可以對社區各種事務進行公開討論，這樣可以激發居民的參與熱情，也能夠保證決策過程的民主化。最后，建立居民意見反饋制度。居民的意見得到及時的反饋，才能使社區居民覺得他們才是“社區主人”，這樣可以改變居民被動參與的情況。

（2）增強社區居民參與的意識。由于失地農民文化程度不高，所以要開展大量的宣傳教育工作。宣傳要針對居民普遍關注的問題，宣傳形式可以多樣化，這樣能夠吸引居民的注意。此外，利益是居民參與社區治理的重要力量。當居民感到社區利益和自己密切相關時，參與的積極性自然就高。

（3）合理引導社區居民理性參與社區治理。居民只有自己掌握相關的知識，才能理性地參與社區事務。因此，可以通過多種形式，比如報刊，宣傳欄以及宣傳冊等工具對社區居民進行合理的教育。

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