制約國家審計發揮作用的因素分析

孫擁軍+董麗英

摘要：審計的本質是國家治理這個大系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家治理的重要組成部分，國家治理是審計工作的最終目標。我國的審計工作雖然在國家治理中發揮了積極作用，但在新形勢下仍表現出體制機制制約、審計機關權限不足、審計人力資源不足等影響審計作用發揮的制約因素。因此，要有效發揮審計的功能，就必須優化審計體制、健全審計機制、完善審計制度。

關鍵詞：國家審計；國家治理；審計機制；審計作用；信度檢驗；預算；審計技術

中圖分類號：F239.44 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2015）01-0118-05

國家治理與審計工作具有相互依存、不可分割的關系，即國家治理是審計工作的最終目標。[1]2013年初，中共中央總書記習近平在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上指出，實現黨的十八大確定的各項目標任務，必須要加強對權力運行的制約和監督。基于此，作為國家治理的一個重要方面的國家審計當義不容辭地擔當起這一重任。本文圍繞制約國家審計在國家治理中發揮作用的因素進行了問卷調查，并針對主要制約因素提出若干改進建議。

一、國家審計在國家治理中發揮作用的制約因素分析

2012年底，筆者采用問卷調查的方式，針對分析的制約國家審計在國家治理中發揮作用的諸多因素進行了問卷調查。調查對象包括：河北省及其下轄11個市的審計機關人員、被審計單位人員、人民群眾、公檢法機關人員，調查對象中既有省級部門的主管人員，也有中層、基層管理人員和人民群眾。筆者共發放問卷1 300份，其中：審計機關人員365份，被審計單位321份，公檢法機關316份，人民群眾298份。收回有效問卷1 200份，有效回收率92.3%。因問卷中的量表只有1-5個數值，為了使分析的結果更加客觀，筆者將打分為0的問卷全部視為無效問卷。對問卷的分析使用的是SPSS19.0。為了消除不同層次、不同情況的人數對數據結果的影響，本文中多采用百分比來進行數據對比。此次調查數據的Cronbachs Alpha系數值見表1，根據統計學觀點，任何測試或量表的信度系數在0.60以上，表示測驗或量表的內部一致性較好，表1中的信度檢驗值說明此次調查數據信度結果較好。就各調查對象對影響國家審計在國家治理中作用發揮的制約因素的重要程度打分后，取均值，做加權平均，平均分=，fi為打i分的人數。得出的分析結果如圖1所示。所有的被調查對象一致認為，制度體制問題、審計機關權限不足、審計人力資源匱乏、審計技術落后、審計工作管理不到位是制約國家審計在國家治理中發揮作用的主要因素。

（一）審計制度與體制的制約

中國的國家審計恢復重建于20世紀80年代初期，自重建以來，有關國家審計體制的爭議就從未停止過。[2]1982年，中國的國家審計制度作為國家基本政治制度納入憲法，國家審計就是政府的一個“內部審計”部門，[3]審計制度屬于行政型模式。這種行政型模式的審計制度在對財政財務收支的真實性、合法性和效益性審計方面發揮了較好的審計監督與促進作用。然而，21世紀初期刮起的審計風暴和人民群眾對國家審計工作的高度關注，促使中國人大開始考慮對憲法和審計法進行修訂，根據《中華人民共和國憲法修正案》和修改后的《審計法》，中國現行行政型模式的審計制度雖然有利于在政府的領導下及時實施審計監督，有利于促進地方審計機關履行職責。但是，隨著中國經濟轉型的進一步深入，國家審計的經濟、政治、社會環境發生著巨大的變化。行政型審計制度的局限性日益顯現，主要表現為以下幾個方面。

1. 審計獨立性難以得到保證。按照憲法的規定，預算執行審計結果要向全國人大提供。但是，在現行行政型審計制度下，審計機關要把審計工作結果首先報告給本級人民政府，在得到本級人民政府同意后，才能按照法律法規的要求對外披露。也就是說審計報告在提交全國人大審議之前，必須先征求本級政府的意見。這種體制導致全國人大對預算執行情況的監督缺乏實質性的途徑和手段，人大對預算執行情況的監督作用是十分有限的。

2. 審計結果披露不夠充分。國家審計機關披露審計結果的方式之一是發布審計結果公告。自2003年中國開始推行審計結果公告制度以來，審計機關不僅可以將審計中查出的違法違紀違規問題置于人民群眾的監督之下，對被審計單位有一定的威懾力，促進其重視審計結果的執行；而且還有利于審計機關強化審計工作質量，維護國家審計的權威性。然而，中國審計結果公告制度還存在著一些有待改進的地方，主要體現在：（1）審計結果公告的范圍比較有限。中國現行《審計法》沒有把向社會公布審計結果公告作為審計機關的法定義務，審計機關在公布什么、公布哪些審計結果，受到本級人民政府的限制，缺乏強制性，這在一定程度上削弱了審計監督的權威性。（2）公告的類型還不全面。中國30年來的審計實踐雖然取得了巨大成績，但是公告的類型仍然是以預算執行審計為主，對經濟責任審計、績效審計結果的公告相對較少。[4]

3. 審計監督范圍受到限制。雖然中國現行審計監督的相關法律法規等對審計監督的范圍均做出了明確的規定。然而，現行法律法規對審計范圍的規定還沒有觸及到本級政府和本級政府行政首長本人的受托責任履行情況的審計。導致有些在審計過程中發現的有關本級政府決策的事項無法進行深入追查，作為本級政府下屬職能部門的審計機關有監督的力量，但是使不上。從權力運行來看，當前最需要監督的是“一把手”的權力行使情況，然而，現行體制對其權力的制約程度是有限的。

4. 審計目標和工作重點受制于政府。中國現行國家審計制度要求，各級政府審計機關是本級人民政府的一個重要職能部門。因此，審計機關在每年的審計項目安排上，均是圍繞本級人民政府的中心工作、重點工作來進行。然而，本級人民政府工作的多變性，造成國家審計工作的重點和目標隨之變化。[5]下面以2009—2013年度中國國家審計署確定的審計目標和工作重點為例來說明（見表2）。[6]endprint

（二）審計機關權限的制約

中國國家審計機關的權限具體體現在《審計法》（2006年修訂）、《審計法實施條例》（2010年修訂）中的“審計機關權限”一章。在這兩個法律法規中，審計機關的權限筆者概括為以下幾種：要求報送資料權、檢查權、查詢存款權、調查取證權、行政強制措施權、申請權、處理處罰權、通報或者公布審計結果權、建議權。

要求報送審計資料權是規范審計范圍不受任何限制，這是實施審計的前提條件。調查取證權對審計機關在實施審計時，對被審計單位與財政收支或者財務收支等審計項目有關的資料和資產進行調查取證的權力保障。請求相關部門予以協助權是確保審計監督職責履行的較為重要的權力之一，協助審計機關履行審計監督權是本級政府各個部門的法定義務。建議給予行政處分或糾正違法規定權實際上體現的是審計的建設性作用。審計監督的目的是要通過審計財政財務收支的真實性、完整性、效益性，糾正被審計單位的違法違紀違規行為，糾正單位主要負責人在履行受托經濟責任方面存在的不誠信行為，促進社會經濟的健康有序發展。處理處罰權體現的是國家審計工作的權威性，體現的是國家審計監督是更高層次經濟監督的超然獨立性。審計機關對違法違紀違規行為作出的處理處罰決定，任何個人、組織、單位都必須遵照執行。通報或公布審計結果是審計機關接受人民群眾的委托，向人民群眾交出的一份任務完成報告，人民群眾很期盼早日看到審計機關的審計結果公告。

綜觀中國《審計法》和《審計法實施條例》對審計機關權限的確定，不難看出，盡管審計機關擁有要求報送審計資料權、調查取證權等諸多權力。但是，這些權力中的有些權力確是有所限制的。比如通報或公布審計結果權，《審計法》和《審計法實施條例》僅僅是規定審計機關可以向社會通報或公布審計結果，沒有規定必須依法及時向社會通報或公布審計結果。這就使得審計機關在向社會通報或公布審計結果之前，要與有關主管機關協商，由有關主管機關確定向社會通報或公布的審計結果的具體內容。這在一定程度上影響了人民群眾的知情權。

（三）審計技術的制約

審計技術是審計人員獲取充分、相關、可靠的審計證據的必要手段，審計技術水平的高低影響著審計人員獲取審計證據的難易程度。中國《國家審計準則》（2010年修訂）規定，“審計人員可以采取檢查、觀察、詢問、外部調查、重新計算、重新操作、分析等方法向有關單位和個人獲取審計證據。”當前，審計人員采用的審計技術、審計方法均為傳統審計方法，計算機在審計中的運用以及計算機輔助審計軟件的開發進展還比較緩慢。

信息技術的普遍應用改變了傳統的證據軌跡，大大減少了賬目核對所需要的時間，信息技術和科學技術的不斷發展也帶來了較高的審計風險。快速發展的信息技術在提高審計工作效率的同時，使得違法違紀違規活動具有更強的隱蔽性，也使得審計人員的取證工作越來越難。已經熟悉面對紙質賬目獲取審計證據的方式方法，現在改為面對計算機系統和多樣化的數據庫，這無疑增加了審計人員取證的難度。

在我們分析審計人員年齡與審計技術重要性的關系時，發現年輕人比年齡較大的人更加認為審計技術是制約審計作用發揮的主要因素（見圖2）。

（四）審計人力資源的制約

審計人力資源通常是指參加審計監督工作的勞動者的總和。審計機關作為政府的一個職能部門，其職能是政府的經濟衛士，實質上相當于政府的一個“內部審計”機構。這在一定程度上導致審計人員在進行審計取證的過程中會受到來自各方面的阻力和干擾，審計人員的工作積極性也隨之受到一定影響。另外，行政型的審計制度也導致國家審計人員的審計理念落后。部分審計機關和審計人員沒有站在國家治理的高度上看待自身所執行的審計工作的重要性，而是把目光局限在財政財務收支方面的監督上，對國家審計維護國家安全、加快轉變經濟增長方式、相關政策執行情況的審計等新的職能和任務理解不夠深入。

審計工作是一個綜合性較強的工作，它要求審計人員不僅要精通財務會計知識，而且還要掌握管理學、社會學、行為科學、技術經濟、計算機等方面的知識，即審計工作需要的是復合型人才。目前，中國約有八萬多名國家審計人員，其中絕大多數在基層審計機關工作。而基層審計機關的審計人員存在流動慢、新生力量的補充跟不上等問題，而且審計學專業人才的比例較小，現有大多數審計人員是來自會計學或者相關經濟管理專業的非審計學專業的人才，相對缺乏對基建、金融等現代經濟所需要的寬領域的專業知識及良好的溝通與文字表達能力、計算機應用能力和外語能力。另外，審計工作也是一個技術性很強的工作，審計人員不僅應當具備檢查賬目的能力，而且還要具有較為豐富的實踐經驗、敏銳的洞察力、機智的應變能力、良好的溝通能力、綜合分析問題的能力、準確判斷問題的能力以及親和力等。而目前部分審計人員只能勝任對政府部門實施的預算執行審計、對單位一把手實施的經濟責任審計，而對政府績效審計、基建工程審計、資源與環境審計、金融審計等項目所需要的能力還有待進一步提高。面對數量眾多且業務處理較為復雜的審計對象，現有審計人力明顯不足，專業勝任能力亟待提高。

在我們分析審計人員學歷與審計人力資源之間的關系時，發現高學歷人員不足是制約審計作用發揮的主要因素（見圖3）。

二、推動國家審計作用充分發揮的政策與建議

（一）優化審計體制

優化審計體制就是對現行審計體制中制約國家審計作用發揮的因素進行分析并提出改進建議，促使優化后的審計體制能夠確保國家審計在推動完善國家治理中發揮“免疫系統”功能。有關優化現行審計體制的研究，中國審計界的專家學者在探索中逐漸形成了“立法論”“升格論”“垂直論”“獨立論”和“雙軌制”等幾種改革觀點。本文贊同“雙軌制”的改革觀點。理由有兩點：一是符合黨的十七大、十八大報告提出的“加強對權力運行的制約和監督”思想。盡管我國現行審計體制在全面建設小康社會的進程中發揮了積極作用，但是審計的監督與建設職權仍然有限，尚無權對政府行政首長的受托管理責任以及預算或計劃的確定與審批實施審計監督。建立“國家審計委員會+國家審計署”的模式，由國家審計委員會對公共資金或資源計劃的確定與審批進行事前審計，就可以實現對政府行政首長的受托管理責任以及預算或計劃的確定與審批實施審計監督。二是落實審計長提出的審計“免疫系統論”。國家審計要在國家治理這個大系統中發揮其預防、揭示和抵御功能，就必須有超然獨立的地位，而全國人民代表大會是我國的最高立法機構，在全國人大設立國家審計委員會，作為最高審計機關，就能夠確保審計在預算的確定與審批審計中充分發揮其預防功能。endprint

（二）健全審計機制

1. 建立健全審計工作協作機制，各部門、各單位要按要求及時提供與審計工作相關的信息和資料，支持審計機關建立并完善審計數據庫。

2. 建立健全審計機關與紀檢監察、公安、檢察等部門的溝通協調機制和審計重大案件線索移送處理工作機制。近年來，河北省審計廳先后建立了與紀檢監察、檢察機關的案件線索移送和工作協作機制，進一步明確了紀檢監察和檢察機關在案件中的介入時機、移送案件的辦理程序、移送案件線索備案審查制度等問題，增強了反腐敗工作合力，加大了對腐敗行為的打擊力度。比如，僅2013年全省審計機關就向司法、紀檢監察以及其他部門移送處理事項89件，效果較為明顯。

3. 建立健全審計結果運用和審計整改落實機制，將審計結果作為政府部門績效管理和組織部門對干部考核的依據，將審計整改情況列入年度績效管理考核綜合評價意見。

（三）完善審計制度

加強審計制度建設，用明確的制度來保障國家審計免疫系統功能的充分發揮。在完善審計制度方面，筆者認為，可以著力從四個方面來進行。

1. 完善審計計劃管理制度。劉家義審計長曾強調，“要加強審計項目計劃的科學管理，全面提高審計工作的質量和水平”。加強審計計劃的管理，有利于保持審計工作目標的相對穩定性。審計項目計劃是審計機關開展審計工作的總體安排。比如，2013年，在省委、省政府以及審計署的領導下，全省審計機關科學安排審計項目，共完成3 000多個審計（調查）項目，已上交財政、減少財政撥款或補貼35億元；查出違規和管理不規范金額3 000多億元，推動建立健全制度和整改措施340多項。審計計劃管理的效果顯著。

2. 完善審計項目管理制度。審計項目的選擇與確定通常是與國家當前政治經濟發展形勢、國家的方針政策、本級人民政府的政策和經濟發展方向密切相關的。建立科學合理的審計項目管理制度，對審計項目進行合理安排、科學管理，并形成完善的制度。對審計項目的安排，既要注重對審計時間、進度和人力資源的合理安排，也要注重對審計對象、方式、方法的合理安排。

3. 完善審計結果公告制度。我國的審計結果公告制度歷經20年的發展，已經比較成熟。但是目前審計結果公告制度在執行中仍然存在公開內容有限的問題，筆者認為，在全面推行審計結果公告制度的同時，還應加強對審計后權力的監督，進一步擴大審計結果公開的內容。比如，通過建立審計整改情況及時通報制度、審計整改約談記錄通報制度、整改后再督查結果通報制度等，并將整改結果與單位一把手的去留掛鉤，切實使審計結果公告制度得以落實，遏制屢審屢犯現象。審計整改情況通報制度的建立，主要用于在審計監督中查實的違法違紀、低效率和低效益等問題。建立審計整改約談記錄通報制度，針對的是對提出整改意見而不能限期整改或整改工作不能按時完成的被審計單位采取的處理制度。建立整改后再督查結果通報制度，重點督查各項整改措施的落實是否到位，并將整改后再督查結果向社會通報。建立審計結果跟蹤回訪制度的出發點是將回訪結果與被審計單位負責人及相關當事人的任免、去留、績效考核等掛鉤。

4. 完善審計問責制度。協同理論認為，如果一個系統協同的好，系統的整體功能就能夠得以發揮。審計問責作為國家治理的重要組成部分，離不開審計機關與相關部門的協同合作。[7]因此，筆者認為，盡管現行《審計法》對審計結果問責的規范比較有效，但是，在實際執行中，建議在《審計法》中進一步完善有關審計結果問責的相關條款，加大對問責單位負責人以及相關當事人的處理處罰力度，與《刑法》《預算法》等法律法規一同對問責單位負責人及相關當事人加大違法違紀違規行為的處罰力度；同時，在《審計法》中進一步明細規定公、檢、法等機關對審計結果問責時的協同治理工作，并將協同治理工作的結果向社會公開，邀請相關單位和利害關系人、部分群眾代表參加問責會議，并實行民主評議。

（四）提升人力資源水平

國家審計要發展，人才是關鍵。審計人員的素質和能力決定了國家審計的職能是否能夠充分發揮。因此，審計機關應當針對不同職位、崗位的人員，實施分層次、分批次、多形式的繼續教育培訓，積極探索實施審計干部到財政、金融、發改委、經貿委等部門和大型企事業單位交流任職制度，促進審計人員優化現有的知識結構，更好地服務于國家治理。[8]

目前，國家審計人員的知識結構比較單一，基層審計機關的后備審計力量明顯不足，基層審計機關中現有審計人員年齡在30歲以下的新生力量占比相當小。鑒于此，本研究認為，要提升審計人力資源水平，不妨從以下三個方面著手。

1. 優化現有審計人員的知識結構。建立經常性的繼續教育培訓制度，不僅能夠提高審計人員的思想品質和業務素質，而且能夠有效地保證審計人才隊伍的健康發展。首先，將審計人員繼續教育培訓工作制度化，從制度的層面強化審計人員進行繼續教育培訓。其次，加強審計培訓力度。不僅要完善審計人員的專業知識結構，還要大力提高審計人員的綜合素質。再次，豐富培訓內容。既要在優化審計人員的知識結構上進行培訓，也要加強審計人員對地方黨委、政府中心工作任務、地方經濟發展重點工作的把握和理解，培養審計人員矢志不渝地為人民服務的堅強意識。最后，突出培訓效果。上級審計機關應在全國或各省統一組織的大型審計項目中，經常抽調基層審計干部參與，在實戰中鍛煉提高隊伍素質和審計能力。

2. 樹立廣納英才的理念。以人為本，堅持科學發展觀，深化人事制度改革，不斷優化審計人才的年齡結構、知識結構。筆者認為，放寬審計人才招聘條件，廣泛從普通高校招募有志于從事審計工作、來自不同專業的畢業生，著力打造一支政治思想過硬、業務工作精通、工作作風優良的審計人員隊伍，為國家審計推動完善國家治理提供堅強的思想保證和人才支撐。國家教育部于2012年對《普通高等學校本科專業目錄》進行了修改，修改后的專業目錄中保留了“審計學”專業。建議在每年的公務員考試的人才需求列表中，放寬、放低報名條件，允許非985高校、211高校的學生報名參加考試，將通過考試的人員進行集中培訓，通過考核的人員充實到基層審計機關。

參考文獻：

[1]張慶龍.國家審計良治的憲政思維[J].審計與經濟研究，2008，（9）：10-14.

[2]魏昌東.中國國家審計權屬性與重構[J].審計與經濟研究，2010，（3）：32-37.

[3]楊肅昌，肖澤忠.試論中國國家審計“雙軌制”體制改革[J].審計與經濟研究，2004，（1）：5-9.

[4]張文祥.強化國家審計在宏觀經濟管理中作用的對策[J].審計與經濟研究，2006，（9）：18-21.

[5]梁小平.基于國家治理視角的國家審計問題研究[J].綠色財會，2012，（7）：40-43.

[6]審計長在全國審計工作會議上的講話.中國國家審計署網站.

[7]雷俊生，試論國家治理視角下的審計問責邊界[J].現代財經，2012，（8）：51-57.

[8]蔡春，蔡利.國家審計理論研究的新發展——基于國家治理視角的初步思考[J].審計與經濟研究，2012，（3）：3-10.

責任編輯、校對：秦學詩endprint

（二）健全審計機制

1. 建立健全審計工作協作機制，各部門、各單位要按要求及時提供與審計工作相關的信息和資料，支持審計機關建立并完善審計數據庫。

2. 建立健全審計機關與紀檢監察、公安、檢察等部門的溝通協調機制和審計重大案件線索移送處理工作機制。近年來，河北省審計廳先后建立了與紀檢監察、檢察機關的案件線索移送和工作協作機制，進一步明確了紀檢監察和檢察機關在案件中的介入時機、移送案件的辦理程序、移送案件線索備案審查制度等問題，增強了反腐敗工作合力，加大了對腐敗行為的打擊力度。比如，僅2013年全省審計機關就向司法、紀檢監察以及其他部門移送處理事項89件，效果較為明顯。

3. 建立健全審計結果運用和審計整改落實機制，將審計結果作為政府部門績效管理和組織部門對干部考核的依據，將審計整改情況列入年度績效管理考核綜合評價意見。

（三）完善審計制度

加強審計制度建設，用明確的制度來保障國家審計免疫系統功能的充分發揮。在完善審計制度方面，筆者認為，可以著力從四個方面來進行。

1. 完善審計計劃管理制度。劉家義審計長曾強調，“要加強審計項目計劃的科學管理，全面提高審計工作的質量和水平”。加強審計計劃的管理，有利于保持審計工作目標的相對穩定性。審計項目計劃是審計機關開展審計工作的總體安排。比如，2013年，在省委、省政府以及審計署的領導下，全省審計機關科學安排審計項目，共完成3 000多個審計（調查）項目，已上交財政、減少財政撥款或補貼35億元；查出違規和管理不規范金額3 000多億元，推動建立健全制度和整改措施340多項。審計計劃管理的效果顯著。

2. 完善審計項目管理制度。審計項目的選擇與確定通常是與國家當前政治經濟發展形勢、國家的方針政策、本級人民政府的政策和經濟發展方向密切相關的。建立科學合理的審計項目管理制度，對審計項目進行合理安排、科學管理，并形成完善的制度。對審計項目的安排，既要注重對審計時間、進度和人力資源的合理安排，也要注重對審計對象、方式、方法的合理安排。

3. 完善審計結果公告制度。我國的審計結果公告制度歷經20年的發展，已經比較成熟。但是目前審計結果公告制度在執行中仍然存在公開內容有限的問題，筆者認為，在全面推行審計結果公告制度的同時，還應加強對審計后權力的監督，進一步擴大審計結果公開的內容。比如，通過建立審計整改情況及時通報制度、審計整改約談記錄通報制度、整改后再督查結果通報制度等，并將整改結果與單位一把手的去留掛鉤，切實使審計結果公告制度得以落實，遏制屢審屢犯現象。審計整改情況通報制度的建立，主要用于在審計監督中查實的違法違紀、低效率和低效益等問題。建立審計整改約談記錄通報制度，針對的是對提出整改意見而不能限期整改或整改工作不能按時完成的被審計單位采取的處理制度。建立整改后再督查結果通報制度，重點督查各項整改措施的落實是否到位，并將整改后再督查結果向社會通報。建立審計結果跟蹤回訪制度的出發點是將回訪結果與被審計單位負責人及相關當事人的任免、去留、績效考核等掛鉤。

4. 完善審計問責制度。協同理論認為，如果一個系統協同的好，系統的整體功能就能夠得以發揮。審計問責作為國家治理的重要組成部分，離不開審計機關與相關部門的協同合作。[7]因此，筆者認為，盡管現行《審計法》對審計結果問責的規范比較有效，但是，在實際執行中，建議在《審計法》中進一步完善有關審計結果問責的相關條款，加大對問責單位負責人以及相關當事人的處理處罰力度，與《刑法》《預算法》等法律法規一同對問責單位負責人及相關當事人加大違法違紀違規行為的處罰力度；同時，在《審計法》中進一步明細規定公、檢、法等機關對審計結果問責時的協同治理工作，并將協同治理工作的結果向社會公開，邀請相關單位和利害關系人、部分群眾代表參加問責會議，并實行民主評議。

（四）提升人力資源水平

國家審計要發展，人才是關鍵。審計人員的素質和能力決定了國家審計的職能是否能夠充分發揮。因此，審計機關應當針對不同職位、崗位的人員，實施分層次、分批次、多形式的繼續教育培訓，積極探索實施審計干部到財政、金融、發改委、經貿委等部門和大型企事業單位交流任職制度，促進審計人員優化現有的知識結構，更好地服務于國家治理。[8]

目前，國家審計人員的知識結構比較單一，基層審計機關的后備審計力量明顯不足，基層審計機關中現有審計人員年齡在30歲以下的新生力量占比相當小。鑒于此，本研究認為，要提升審計人力資源水平，不妨從以下三個方面著手。

1. 優化現有審計人員的知識結構。建立經常性的繼續教育培訓制度，不僅能夠提高審計人員的思想品質和業務素質，而且能夠有效地保證審計人才隊伍的健康發展。首先，將審計人員繼續教育培訓工作制度化，從制度的層面強化審計人員進行繼續教育培訓。其次，加強審計培訓力度。不僅要完善審計人員的專業知識結構，還要大力提高審計人員的綜合素質。再次，豐富培訓內容。既要在優化審計人員的知識結構上進行培訓，也要加強審計人員對地方黨委、政府中心工作任務、地方經濟發展重點工作的把握和理解，培養審計人員矢志不渝地為人民服務的堅強意識。最后，突出培訓效果。上級審計機關應在全國或各省統一組織的大型審計項目中，經常抽調基層審計干部參與，在實戰中鍛煉提高隊伍素質和審計能力。

2. 樹立廣納英才的理念。以人為本，堅持科學發展觀，深化人事制度改革，不斷優化審計人才的年齡結構、知識結構。筆者認為，放寬審計人才招聘條件，廣泛從普通高校招募有志于從事審計工作、來自不同專業的畢業生，著力打造一支政治思想過硬、業務工作精通、工作作風優良的審計人員隊伍，為國家審計推動完善國家治理提供堅強的思想保證和人才支撐。國家教育部于2012年對《普通高等學校本科專業目錄》進行了修改，修改后的專業目錄中保留了“審計學”專業。建議在每年的公務員考試的人才需求列表中，放寬、放低報名條件，允許非985高校、211高校的學生報名參加考試，將通過考試的人員進行集中培訓，通過考核的人員充實到基層審計機關。

參考文獻：

[1]張慶龍.國家審計良治的憲政思維[J].審計與經濟研究，2008，（9）：10-14.

[2]魏昌東.中國國家審計權屬性與重構[J].審計與經濟研究，2010，（3）：32-37.

[3]楊肅昌，肖澤忠.試論中國國家審計“雙軌制”體制改革[J].審計與經濟研究，2004，（1）：5-9.

[4]張文祥.強化國家審計在宏觀經濟管理中作用的對策[J].審計與經濟研究，2006，（9）：18-21.

[5]梁小平.基于國家治理視角的國家審計問題研究[J].綠色財會，2012，（7）：40-43.

[6]審計長在全國審計工作會議上的講話.中國國家審計署網站.

[7]雷俊生，試論國家治理視角下的審計問責邊界[J].現代財經，2012，（8）：51-57.

[8]蔡春，蔡利.國家審計理論研究的新發展——基于國家治理視角的初步思考[J].審計與經濟研究，2012，（3）：3-10.

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（二）健全審計機制

1. 建立健全審計工作協作機制，各部門、各單位要按要求及時提供與審計工作相關的信息和資料，支持審計機關建立并完善審計數據庫。

2. 建立健全審計機關與紀檢監察、公安、檢察等部門的溝通協調機制和審計重大案件線索移送處理工作機制。近年來，河北省審計廳先后建立了與紀檢監察、檢察機關的案件線索移送和工作協作機制，進一步明確了紀檢監察和檢察機關在案件中的介入時機、移送案件的辦理程序、移送案件線索備案審查制度等問題，增強了反腐敗工作合力，加大了對腐敗行為的打擊力度。比如，僅2013年全省審計機關就向司法、紀檢監察以及其他部門移送處理事項89件，效果較為明顯。

3. 建立健全審計結果運用和審計整改落實機制，將審計結果作為政府部門績效管理和組織部門對干部考核的依據，將審計整改情況列入年度績效管理考核綜合評價意見。

（三）完善審計制度

加強審計制度建設，用明確的制度來保障國家審計免疫系統功能的充分發揮。在完善審計制度方面，筆者認為，可以著力從四個方面來進行。

1. 完善審計計劃管理制度。劉家義審計長曾強調，“要加強審計項目計劃的科學管理，全面提高審計工作的質量和水平”。加強審計計劃的管理，有利于保持審計工作目標的相對穩定性。審計項目計劃是審計機關開展審計工作的總體安排。比如，2013年，在省委、省政府以及審計署的領導下，全省審計機關科學安排審計項目，共完成3 000多個審計（調查）項目，已上交財政、減少財政撥款或補貼35億元；查出違規和管理不規范金額3 000多億元，推動建立健全制度和整改措施340多項。審計計劃管理的效果顯著。

2. 完善審計項目管理制度。審計項目的選擇與確定通常是與國家當前政治經濟發展形勢、國家的方針政策、本級人民政府的政策和經濟發展方向密切相關的。建立科學合理的審計項目管理制度，對審計項目進行合理安排、科學管理，并形成完善的制度。對審計項目的安排，既要注重對審計時間、進度和人力資源的合理安排，也要注重對審計對象、方式、方法的合理安排。

3. 完善審計結果公告制度。我國的審計結果公告制度歷經20年的發展，已經比較成熟。但是目前審計結果公告制度在執行中仍然存在公開內容有限的問題，筆者認為，在全面推行審計結果公告制度的同時，還應加強對審計后權力的監督，進一步擴大審計結果公開的內容。比如，通過建立審計整改情況及時通報制度、審計整改約談記錄通報制度、整改后再督查結果通報制度等，并將整改結果與單位一把手的去留掛鉤，切實使審計結果公告制度得以落實，遏制屢審屢犯現象。審計整改情況通報制度的建立，主要用于在審計監督中查實的違法違紀、低效率和低效益等問題。建立審計整改約談記錄通報制度，針對的是對提出整改意見而不能限期整改或整改工作不能按時完成的被審計單位采取的處理制度。建立整改后再督查結果通報制度，重點督查各項整改措施的落實是否到位，并將整改后再督查結果向社會通報。建立審計結果跟蹤回訪制度的出發點是將回訪結果與被審計單位負責人及相關當事人的任免、去留、績效考核等掛鉤。

4. 完善審計問責制度。協同理論認為，如果一個系統協同的好，系統的整體功能就能夠得以發揮。審計問責作為國家治理的重要組成部分，離不開審計機關與相關部門的協同合作。[7]因此，筆者認為，盡管現行《審計法》對審計結果問責的規范比較有效，但是，在實際執行中，建議在《審計法》中進一步完善有關審計結果問責的相關條款，加大對問責單位負責人以及相關當事人的處理處罰力度，與《刑法》《預算法》等法律法規一同對問責單位負責人及相關當事人加大違法違紀違規行為的處罰力度；同時，在《審計法》中進一步明細規定公、檢、法等機關對審計結果問責時的協同治理工作，并將協同治理工作的結果向社會公開，邀請相關單位和利害關系人、部分群眾代表參加問責會議，并實行民主評議。

（四）提升人力資源水平

國家審計要發展，人才是關鍵。審計人員的素質和能力決定了國家審計的職能是否能夠充分發揮。因此，審計機關應當針對不同職位、崗位的人員，實施分層次、分批次、多形式的繼續教育培訓，積極探索實施審計干部到財政、金融、發改委、經貿委等部門和大型企事業單位交流任職制度，促進審計人員優化現有的知識結構，更好地服務于國家治理。[8]

目前，國家審計人員的知識結構比較單一，基層審計機關的后備審計力量明顯不足，基層審計機關中現有審計人員年齡在30歲以下的新生力量占比相當小。鑒于此，本研究認為，要提升審計人力資源水平，不妨從以下三個方面著手。

1. 優化現有審計人員的知識結構。建立經常性的繼續教育培訓制度，不僅能夠提高審計人員的思想品質和業務素質，而且能夠有效地保證審計人才隊伍的健康發展。首先，將審計人員繼續教育培訓工作制度化，從制度的層面強化審計人員進行繼續教育培訓。其次，加強審計培訓力度。不僅要完善審計人員的專業知識結構，還要大力提高審計人員的綜合素質。再次，豐富培訓內容。既要在優化審計人員的知識結構上進行培訓，也要加強審計人員對地方黨委、政府中心工作任務、地方經濟發展重點工作的把握和理解，培養審計人員矢志不渝地為人民服務的堅強意識。最后，突出培訓效果。上級審計機關應在全國或各省統一組織的大型審計項目中，經常抽調基層審計干部參與，在實戰中鍛煉提高隊伍素質和審計能力。

2. 樹立廣納英才的理念。以人為本，堅持科學發展觀，深化人事制度改革，不斷優化審計人才的年齡結構、知識結構。筆者認為，放寬審計人才招聘條件，廣泛從普通高校招募有志于從事審計工作、來自不同專業的畢業生，著力打造一支政治思想過硬、業務工作精通、工作作風優良的審計人員隊伍，為國家審計推動完善國家治理提供堅強的思想保證和人才支撐。國家教育部于2012年對《普通高等學校本科專業目錄》進行了修改，修改后的專業目錄中保留了“審計學”專業。建議在每年的公務員考試的人才需求列表中，放寬、放低報名條件，允許非985高校、211高校的學生報名參加考試，將通過考試的人員進行集中培訓，通過考核的人員充實到基層審計機關。

參考文獻：

[1]張慶龍.國家審計良治的憲政思維[J].審計與經濟研究，2008，（9）：10-14.

[2]魏昌東.中國國家審計權屬性與重構[J].審計與經濟研究，2010，（3）：32-37.

[3]楊肅昌，肖澤忠.試論中國國家審計“雙軌制”體制改革[J].審計與經濟研究，2004，（1）：5-9.

[4]張文祥.強化國家審計在宏觀經濟管理中作用的對策[J].審計與經濟研究，2006，（9）：18-21.

[5]梁小平.基于國家治理視角的國家審計問題研究[J].綠色財會，2012，（7）：40-43.

[6]審計長在全國審計工作會議上的講話.中國國家審計署網站.

[7]雷俊生，試論國家治理視角下的審計問責邊界[J].現代財經，2012，（8）：51-57.

[8]蔡春，蔡利.國家審計理論研究的新發展——基于國家治理視角的初步思考[J].審計與經濟研究，2012，（3）：3-10.

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