吳忠市利通區(qū)農(nóng)村宅基地管理問題分析

馬小軍

摘 要 農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地的重要組成部分，也對于農(nóng)村老百姓非常重要。目前雖然納入了依法管理的軌道，但還存在一定的問題。基于此，主要從吳忠市利通區(qū)農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀入手，分析了農(nóng)村宅基地管理中存在的一些問題，并且探討了農(nóng)村宅基地管理的有效措施。

關鍵詞 農(nóng)村宅基地；管理措施；寧夏吳忠市利通區(qū)

中圖分類號：F301.3 文獻標志碼：C 文章編號：1673-890X（2014）11-0-3

2008年，吳忠市被寧夏回族自治區(qū)人民政府和國家土地督察西安局確定為“構(gòu)建科學管理土地新機制”試點地區(qū)。建立保障和促進科學發(fā)展土地管理新機制，積極探索農(nóng)村土地管理的有效機制，創(chuàng)新工作方法，找準“癥結(jié)”，在解決矛盾中求突破，在創(chuàng)新思路中謀發(fā)展，以改革的辦法和創(chuàng)新的思維來扎實推進試點工作。結(jié)合實際，制定了吳忠市開展建立保障和促進科學發(fā)展土地管理新機制試點工作的意見，圍繞一條主線、破解五個難題、探索五條路子、健全十七項制度、取得五個成效。2013年，利通區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)登記發(fā)證工作全面啟動。

農(nóng)村宅基地管理是國土資源管理工作的重點，土地執(zhí)法監(jiān)察是國土資源管理工作的法定職責和重要組成部分，是科學、規(guī)范、集約、節(jié)約用地的根本保障。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配取得的一項重要財產(chǎn)，它關系著農(nóng)民一輩子的切身利益，關系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定和全市社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民將其視為“命根子”。長期以來，農(nóng)村宅基地的利用與管理存在很多問題，布局散、用地亂、面積大、環(huán)境差、流轉(zhuǎn)難、違法多是當前農(nóng)村宅基地利用的顯著特點。加強農(nóng)村宅基地執(zhí)法監(jiān)察，開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，是明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，依法保護農(nóng)民土地合法權(quán)益的重要工作。

1 農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀

吳忠市利通區(qū)土地總面積1 045.27 km?，轄6個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)， 101個行政村。總?cè)丝?5.6 萬人，其中農(nóng)業(yè)人口18.7萬人。根據(jù)土地變更調(diào)查結(jié)果，全區(qū)建設用地0.96萬hm?，宅基地58 731宗，占地 2 892.32 hm?，平均每宗宅基地0.05 hm?，人均宅基地面積154.7 m?。2007年，吳忠市人民政府先后下發(fā)了《關于全市農(nóng)村住宅建設有關問題的緊急通知》等文件，要求新增農(nóng)村宅基地選址必須符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，經(jīng)規(guī)劃、國土、建設部門依法審核，報人民政府批準，取得建設用地批準書、建設用地規(guī)劃許可證和項目選址意見書后方可動工建設；對于無用地批準手續(xù)的項目，建設部門不發(fā)施工許可證，供電部門不予供電，對于未批先建的，必須依法拆除，并追究相關部門負責人的責任；明確了農(nóng)村宅基地審批程序和各部門職責，要求全市立即停止建住宅，對違法違規(guī)建住房問題進行全面清理。結(jié)合“兩大工程”建設，共拆除違反土地利用總體規(guī)劃、未批先建和影響觀瞻的建筑物、構(gòu)筑物10多萬 m?，基本遏制了違法用地行為，使農(nóng)村宅基地管理走上了統(tǒng)一、規(guī)范的軌道。2013年8月，吳忠市利通區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)登記發(fā)證工作全面啟動[1]。按照安排，2015年7月底前完成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所在地城鎮(zhèn)土地調(diào)查和確權(quán)登記發(fā)證工作，建立地籍管理數(shù)據(jù)庫。

1.1 農(nóng)村宅基地確權(quán)登記情況

自1990年開始農(nóng)村集體土地登記發(fā)證，已發(fā)證53 753宗。2000年開展了土地產(chǎn)權(quán)清理整頓，進行了年檢換證。2009年按照《吳忠市農(nóng)村宅基地清理登記換（發(fā)）證工作方案》，進行清理登記換（發(fā)）證。考慮到今后農(nóng)村宅基地房屋抵押融資貸款、土地流轉(zhuǎn)、有償使用等問題，對市區(qū)十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和孫家灘開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)宅基地全部進行清理登記換（發(fā)）證[2]。本著明晰產(chǎn)權(quán)、解決過去遺留問題的目的，逐戶進行清理登記，查驗批少占多、長期閑置、私下轉(zhuǎn)讓等行為；是否存在有證無宅、一戶多宅等現(xiàn)象。并針對存在問題依法予以處理，明晰土地產(chǎn)權(quán)，維護農(nóng)民權(quán)益，達到規(guī)范管理的目的。

1.2 農(nóng)村宅基地執(zhí)法監(jiān)察情況

近幾年，吳忠市加強土地執(zhí)法監(jiān)察，信訪辦結(jié)率達100%。由農(nóng)村宅基地引發(fā)的矛盾糾紛和信訪案件逐年增多，且情況復雜，成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的突出因素。一是深入開展土地執(zhí)法行動，2012年對未批先用土地違法案件開展清查整治，共清理出5宗“未批先用”違法案件，已全部查處到位，并在新聞媒體公開曝光。二是巡查力度不斷加大。全面落實動態(tài)巡查責任制，按照巡查計劃組織日常巡查。在利通區(qū)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘任信息員50名，為及時發(fā)現(xiàn)、制止和處置違法行為提供保證。全市開展土地動態(tài)巡查531次，立案查處91宗。三是土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作徹底扭轉(zhuǎn)了被動的局面，實現(xiàn)了“零約談、零問責”的目標。四是信訪工作成果顯著，全年信訪量下降50%[3]。及時調(diào)整充實了局信訪領導小組成員，設立信訪辦，由一名有經(jīng)驗的同志專門負責信訪工作，認真落實信訪責任追究等制度，對信訪案事件切實做到件件有著落，事事有結(jié)果。共受理群眾來信來訪12件（次），結(jié)案率為100%；將矛盾化解在了萌芽狀態(tài)。五是認真抓好“六五普法”、 “6.25”全國土地日等宣傳活動，通過上街開展法律宣傳、懸掛條幅、送法下鄉(xiāng)、發(fā)放資料、召開座談會等多種形式，廣泛宣傳國土資源法律法規(guī)和政策。在全社會營造了良好的國土資源環(huán)境。

1.3 農(nóng)村宅基地閑置情況

2013年5月，對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地進行調(diào)查，共清理閑置宅基地1 282宗，面積57.5 hm?。其中，批準兩年未建閑置134宗，面積5.4 hm?；打工進城閑置806宗，面積38.6 hm?；戶籍遷出閑置66宗，面積2.73 hm?；一戶多宅閑置133宗，面積3.67 hm?；建新未折舊閑置39宗，面積3 hm?。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設，盤活農(nóng)村集體建設用地存量，提高農(nóng)村建設用地利用效率，杜絕荒蕪閑置浪費土地，嚴格保護耕地。

2 農(nóng)村宅基地管理中存在問題的原因分析

近幾年，隨著國家惠農(nóng)政策的落實，當?shù)亟?jīng)濟的迅速發(fā)展，農(nóng)民收入不斷提高，以往的住房結(jié)構(gòu)及質(zhì)量已不能滿足群眾需求，特別是農(nóng)民要求改善居住條件的愿望越來越迫切。吳忠市利通區(qū)農(nóng)村宅基地管理上存在問題的原因也涉及千家萬戶，點多面廣，非常復雜[4]。endprint

2.1 批少占多面積超標較普遍

主要是1981年前按照人均一分地的標準劃分宅基地，因家庭人口多而面積大；部分農(nóng)民在新建或翻建宅基地時，多占農(nóng)田或擠溝占路，發(fā)展庭院經(jīng)濟擴大宅基地面積。平均每宗0.05 hm?，超過自治區(qū)規(guī)定的0.03 hm?的標準。一是宅基地審批過去主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國土資源所負責，存在以罰代批；二是缺乏耕地保護意識，村民認為院子越大越好、房子越多越好，有意擴大住宅面積，多建房、多占地；三是過去村莊建設缺少規(guī)劃，布局分散。

2.2 未批先建的情況時有發(fā)生

因修建道路公共設施、城市拆遷改造占用宅基地，未及時妥善安置補償，農(nóng)民自行或經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村同意安排宅基地，未履行用地審批手續(xù)，造成違法占地。還要一些農(nóng)民家庭人口多、住房困難，在宅基地周圍的自留地、承包地上自行建房。一部分村民將發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)用地變?yōu)檎兀行┐迕駥懥私ǚ可暾垼逦瘯夂缶驼J為已批準，開始動工建設。

2.3 批而未建的情況仍然存在

一是有些農(nóng)民因家庭經(jīng)濟困難沒有蓋房子的資金；二是占地存在糾紛；三是不符合土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃，被制止不予建設；四是有些農(nóng)戶調(diào)換不上宅基地，雖有批準手續(xù)，但沒有臺子，造成了批而未建的現(xiàn)象。

2.4 農(nóng)村宅基地違法案件執(zhí)行難

個別鄉(xiāng)村收取了耕地占用稅，未履行審批手續(xù)。執(zhí)法監(jiān)察部門進行了調(diào)查處理并罰款，一直未辦理用地審批手續(xù)；還有村鎮(zhèn)建設管理站發(fā)放了宅基地建房許可證，但未經(jīng)土地部門宅基地審批。由于種種原因未經(jīng)批準就建設了房屋，造成違法占地。由于基層國土資源管理人員少，很難實施有效監(jiān)管，對這些違法案件的查處在現(xiàn)實中很難執(zhí)行。國土資源管理部門只有查處權(quán)沒有強制執(zhí)行權(quán)，申請法院執(zhí)行又要履行繁瑣的程序，具體執(zhí)行起來困難很大。

2.5 宅基地（房屋）繼承和分戶問題

其原因是因父母去世，宅基地房屋由子女繼承使用；或進城務工、經(jīng)商、農(nóng)轉(zhuǎn)非、將宅基地留給家中其他成員或賣給鄰居使用，還有過去把關不嚴，多申請批準的宅基地造成一戶多宅的情況。因家庭人口多，需要分戶居住，還有農(nóng)業(yè)補貼，繳納水費及義務派工等，公安部門在農(nóng)民申請分戶時要求必須持有分戶的宅基地證，因而造成分戶增多。

3 農(nóng)村宅基地管理工作措施

針對存在的批少占多、未批先建、長期閑置、私下轉(zhuǎn)讓以及一戶多宅等情況，本著尊重歷史、注重現(xiàn)實、有利生產(chǎn)生活、維護社會穩(wěn)定的原則，依法依規(guī)的解決好各類遺留問題。

3.1 加快吳忠市利通區(qū)宅基地清理登記換發(fā)證工作

對所有宅基地統(tǒng)一編號、統(tǒng)一登記換發(fā)證，明晰產(chǎn)權(quán)，做到上網(wǎng)查詢。對宅基地權(quán)屬存在爭議、產(chǎn)權(quán)不清晰的，依法及時進行調(diào)查處理。

3.2 盡快制定村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，為農(nóng)村宅基地審批提供依據(jù)

結(jié)合新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化建設，提高宅基地利用率。在吳忠市土地利用總體規(guī)劃的指導下，調(diào)整確定村莊布點，對6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)101個行政村的794個自然村進行調(diào)整規(guī)劃，規(guī)劃遠期村莊建設總用地5467.90 hm?。

3.3 進一步健全土地執(zhí)法動態(tài)巡查制度

嚴格執(zhí)行《吳忠市國土資源執(zhí)法巡查責任制度》，劃分一、二級巡查區(qū)，建立農(nóng)村宅基地動態(tài)巡查臺帳登記制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所每周全面巡查一次，指定村級土地監(jiān)察信息員，登記巡查時間、線路、巡查情況記錄、巡查人員。對亂占耕地建房行為，國土、法院等部門形成執(zhí)法合力，建立聯(lián)席會議制度，構(gòu)建市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡體系，堅決依法查處。

3.4 開展農(nóng)村宅基地調(diào)查清理工作，嚴格宅基地申請條件

一是制訂吳忠市利通區(qū)農(nóng)村宅基地建設用地流轉(zhuǎn)管理辦法，對“空心村”和閑置宅基地、“一戶多宅”情況專門清理，鼓勵退出多余宅基地；二是在確權(quán)發(fā)證的基礎上合理流轉(zhuǎn)；三是允許有償轉(zhuǎn)讓其合法取得的宅基地和房屋，并不再審批宅基地；四是制訂吳忠市利通區(qū)農(nóng)村宅基地房屋抵押登記辦法，以其合法宅基地設定抵押擔保，為農(nóng)民盤活資產(chǎn)，為發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營集聚資金。

3.5 解決失地農(nóng)民的生活保障問題

結(jié)合當前新農(nóng)村建設、舊村改造、城鎮(zhèn)化建設等工作，解決失地農(nóng)民的生活保障問題。將整建制轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的失地農(nóng)民納入城市“低保”范圍；探索把補償份額量化成股份參與分紅；對人均耕地低于0.02 hm?的失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險，由政府從土地出讓收益、鄉(xiāng)村從征地補償提留、個人從征地補償費中各拿1/3解決，使農(nóng)民要求改善住房條件、提高生活水平的正當需求，得到滿足和保障。

4 結(jié)語

農(nóng)村宅基地管理工作依然任重道遠，伴隨著城市化和工業(yè)化的進程加快，完善農(nóng)村宅基地制度以及規(guī)范宅基地的管理，充分調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，是實現(xiàn)節(jié)約利用土地的關鍵。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出的保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、改革完善農(nóng)村宅基地制度、推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓和推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范運行等等，在加大農(nóng)村宅基地執(zhí)法監(jiān)察力度、堅持原則和嚴格執(zhí)法等方面都發(fā)揮了非常重要的作用。目前，農(nóng)村宅基地管理正逐步走上合理化、規(guī)范化軌道，其管理模式必將為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和建設節(jié)約型社會提供新的思路和寶貴經(jīng)驗。

參考文獻

[1]彭靜.農(nóng)村宅基地管理問題探討[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2012（10）.

[2]李玉臻.農(nóng)村宅基地管理問題的成因及對策分析[J].管理觀察，2014（19）.

[3]張瑩，王玉梅.淺談當前宅基地管理中存在的問題原因及策略[J].民營科技，2013（8）.

[4]商梅，王佳媛.農(nóng)村宅基地管理問題的思考[J].中國土地，2011（12）.

（責任編輯：趙中正）endprint