提升領導干部法治思維的路徑選擇

張萍 祁小力 蘇生財 蔣麗虹

摘要：提升領導干部的法治思維水平，是從源頭上實施依法治國方略、培養全民守法意識的必然要求。現階段，在很大一部分領導干部中，存在著法律虛無主義思想、權力本位思想，需要通過加強領導干部的法治教育、弘揚權利本位意識、大力宣傳法治文化精神等手段，來提升領導干部的法治思維水平。

關鍵詞：領導干部；法治思維；守法意識

中圖分類號： C933.2文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2015）01004106

中共十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式。要深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法、遵法、守法、用法意識。提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”可見，我國朝著全面推進依法治國、實現社會主義法治國家更進一步了。而要實現這一目標，最重要的就是提升領導干部的法治思維。因為領導干部的法治思維，直接影響到領導干部是否運用法治方式治理社會，而一個在領導干部的法治思維的基礎上、運用法治方式治理的社會，將會是一個各項秩序有條不紊的社會；是人民的合法權益受到極大保護不受侵犯的社會，是一個法治社會、法治政府、法治國家一體發展的社會。可見，領導干部的法治思維是建設社會主義法治國家的基礎，直接影響我國法治進程的發展。應重視提升領導干部的法治思維水平，培養全民守法意識，從而建立社會主義法治國家。

然而，在社會管理實踐中，領導干部的法治思維水平參差不齊，有的領導干部在治國理政的過程中，并不是秉持著法治思維而是人治思維或權力思維，這在很大程度上抑制了公權力公平、公正的發揮，不能有效地保護公民的合法權益，也在一定程度上抑制了國家法治建設的進程。那么，如何提高領導干部的法治思維水平，從而引導群眾依法維護權益表達訴求，推動形成全社會學法、遵法、守法、護法的良好氛圍呢？本文將對我國領導干部的法治思維水平進行探討，分析現階段我國領導干部法治思維水平存在的障礙及出路。

一、法治思維的內涵

什么是法治思維呢？它是指各級領導干部在遇到問題時，想辦法做決策的過程中，運用法律規則、法律程序、法律邏輯等一系列理性思維進行分析、綜合、判斷最終形成結論或決策的過程[1]。它在本質上是區別于人治思維和權力思維的。筆者認為，要全面認識法治思維的內涵，應從以下四個方面來理解。

（一）法治思維是基于規范性和程序性的法律知識之上的思維

法治思維是基于法律知識之上的邏輯思維。而法律知識包括規范性的法律知識和程序性的法律知識。規范性的法律知識是指對于公民、法人或其他組織所具有的權利義務的具體明確規定，側重于實體上的規則和原則；程序性的法律知識是指在司法、執法的實踐中，國家權力機關以及相對人應遵守的相應程序上的權利義務，側重于程序上的規則。所以，領導干部在做出決策時，需要具備完善的法律知識，才能形成一定的法治思維，才能做出既有利于保障人民的合法權益，又有利于推進經濟發展的決策，從而達到構建社會主義和諧社會的宏偉目標。

當然，法治思維不代表對法律知識的照搬運用，它的立意更加深遠。法治思維要求領導干部在對法律知識有深刻的理解后，在法律的適用上，不僅要顧全大局，還要依據個案差別做出靈活的判斷；不僅要注重法條的實體規定，在依法行政的基礎上，還要協調各方利益，取得良好的法律效果、政治效果、社會效果。由此可見，領導的法治思維水平建立在良好的法律知識之上，且在運用法律知識時，不能教條主義式地照搬法條，而應高瞻遠矚，顧全人民群眾的根本利益，做出有效的決策，引領社會和諧穩定地發展。

（二）法治思維是以公平正義為基礎，追求權利自由不受侵犯的思維

如前所述，法治思維不僅包括“法律思維”，還要兼顧各方利益的權衡。而在兼顧各方利益的時候，就是要本著公平正義為基礎，追求公民權利自由不受侵犯的思維根據，才能維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。

法治思維是以公平正義為基礎，追求權利自由不受侵犯的思維。雖然法治思維是根據法律的思考，但是，在遇到具體個案的時候，可能面臨著多種價值的選擇，而價值的選擇不是能夠依靠法律規定來決定的，它是一種主觀評價的選擇。在我國社會主義法治建設的過程中，法律的價值不僅在于良好秩序的維護，更重要的是實現社會的公平正義，這樣才能更好地保障公民的權利自由不受侵犯。如果法律只注重社會秩序的穩定而不注重社會公平正義的精神，那么這將意味著法律只不過是國家推行專制統治的工具。所以，法治思維應以公平正義為基礎，維系公平正義在法治國家中的制度形態，同時，引領全社會廣大人民群眾崇尚公平正義、追求公平正義[2]。由此可見，如果法治思維是以公平正義為基礎的思維，那么這樣的法治思維將贏得民心，并且促使自由、平等、民主等價值觀念更加深入人心，同時有利于公平正義、合法權益不受侵犯的社會主義法治國家的建立。

（三）法治思維具有限制權力任意行使的約束力

如前所述，法治思維不僅是基于一定的法律知識的基礎上，還要秉著公平正義的觀念兼顧各方社會利益。所以，它不僅注重權力的有效行使，還注重各方利益的協調，注重公權力與公民個人利益的權衡。法治思維具有限制權力任意行使的約束力，它不同于人治思維，人治思維更側重于權力壓倒一切[3]。

法治思維具有限制權力任意行使的約束力，主要表現在兩個方面：一方面，在社會治理過程中，最重要的是和諧、穩定與發展，而為了達到這個目的，離不開公權力的干涉，但是在權力行使的把握上，如果太過于側重權力的無限使用，往往很容易形成權力濫用；如果都不使用權力來維穩，又很容易造成權力不作為，社會混亂不堪。所以，在對權力的使用程度的把握上，應該注意其與社會管理之間的平衡性。而法治思維作為領導干部的第一道決策門檻，直接決定著領導干部做出關于權力行使程度的決策。所以，領導干部的法治思維應具有限制權力任意行使的約束力。另一方面，法律條文是通過語言來表述的，而語言具有模糊性。所以，這就需要對法律進行解釋，而解釋后就會使法律具有開放性。這就給權力機關一定的自由裁量空間。自由裁量空間越大，如果不對權力的行使加以限制，就會造成權力的濫用。所以更需要領導干部運用法治思維來對權力加以限制。endprint

（四）法治思維是一種講究法治邏輯的理性思維

通過上文分析可知，法治思維是在法律知識的基礎上，運用法律邏輯、法律規則和原則、法律解釋的方法等一系列邏輯結構得出應對決策，然后運用法治方式途徑，來解決現實社會中的各種矛盾和問題。所以，法治思維是一種講究法治邏輯的、理性的思維。

法治思維是一種講究法治邏輯的理性思維。所謂法治邏輯，包括三個步驟的邏輯結構：首先，要具備法律體系的各項規范和程序作為大前提；其次，要明確案件的事實或待解決的問題來作為小前提；最后，以公平正義為基礎，從以上兩個前提中推導出解決問題的決定。這就要求，領導干部應該根據基礎法律知識框架、按照法律邏輯結構來分析、綜合、判斷、解決問題。注重法律的具體規定、注重法律的程序性要求、并且秉著公平正義的價值觀念，來解決社會上的各種矛盾和問題。運用法治思維的邏輯結構在解決問題的過程中，能兼顧各方利益，保障公民的合法權益，又能促進社會經濟建設的發展。可見，法治思維具有邏輯上的嚴謹性，此種邏輯思維遠遠超過其他形式的思維邏輯（如人治思維、權力思維等），可以使領導干部做出具體決策時，既高效、合乎法理，又少犯錯誤[4]。

二、提升領導干部法治思維水平的必要性

通過上文對法治思維的內涵探析可知，法治思維在治國理政的過程中，具有不可替代的位置，不僅能有效解決社會發展過程中的各種矛盾糾紛，維護社會和諧穩定，還能高效、有力地保障公民的合法權益，是其他思維形式無法比擬的邏輯思維。領導干部作為治國理政的領頭羊，應具有法治思維，才能更好地保障公民的基本權利、才能更快更好地發展社會經濟、推進我國進一步發展社會主義法治國家。

（一）是從源頭上實施依法治國方略、培養全民守法意識的必然要求

中共十八大報告首次將法治思維寫入其中，要求領導干部提高法治思維水平，體現了我國依法治國方略的基本理念。毛澤東同志曾經說過：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”提高領導干部的法治思維水平，是從源頭上實施依法治國方略、培養全民守法意識的必然要求。這主要體現在以下兩方面：首先，領導干部是人民選舉出來的，是人民群眾的根本利益的代表者，他們是決策者、組織者、治國理政的領頭羊，領導干部的思維方式決定著其所轄范圍內的發展。可以說，領導干部的決策直接關系到社會管理的和諧和穩定。如果提升領導干部的法治思維水平，那么領導干部就會很好地貫徹落實依法治國的基本方略，是實施依法治國方略的源頭。其次，提升領導干部的法治思維，可以給全民學法、遵法、守法、用法、提高法治意識起到良好的示范作用。國務院印發的《關于加強法治政府建設的意見》中指出，“行政機關工作人員特別是領導干部要帶頭學法、遵法、守法、用法，牢固樹立以依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導為基本內容的社會主義法治理念，自覺養成依法辦事的習慣。”可見，提升領導干部的法治思維，可以帶領全民提高法治意識，更好地維護自身的合法權益。公民提高法治意識了，反過來會監督領導干部的決策作為，督促領導干部貫徹落實依法治國的方略，以此良性循環。所以，提升領導干部的法治思維，是從源頭上實施依法治國方略、培養全民守法意識的必然要求。

（二）是領導干部做出科學決策、文明管理的內在要求

提升領導干部的法治思維，有利于領導干部做出科學決策，有利于領導干部對社會進行文明管理。隨著新世紀經濟發展的現代化、全球化、政治民主化的全面推進。隨著我國改革開放的進一步深化，社會管理模式發生了巨大的變革，出現了許多新的社會矛盾問題，黨的執政管理模式也面臨著巨大的考驗[5]。近代各國發展的經驗表明，憲政已經成為人類治理國家的最佳模式選擇，民主政治國家已經成為文明治國的價值取向，依法治國是實現民主政治、文明管理的最佳途徑[6]。所以，在這一大背景下，提出確立依法執政的領導方式，是中國共產黨的領導走向現代化、民主化、法治化的一個偉大的里程碑。提升領導干部的法治思維水平，可以使領導干部在做出決策時更具有科學性，在符合現行立法的前提下，又兼顧各方利益，避免盲干和權力主義。領導干部做出來的科學決策運用到社會管理中，必然是符合社會發展的形勢、順應人民的意愿的，從而也就形成了文明管理的良好形勢。可見，在現代經濟高速發展的社會，在社會矛盾糾紛問題日益凸顯且復雜多樣化的形勢下，提升領導干部的法治思維水平，有利于領導干部做出科學決策，有利于領導干部對社會進行文明管理，解決各種社會矛盾問題，推進建立社會主義和諧社會。

（三）是深化改革、推動發展、化解矛盾、維護社會穩定的催化劑

首先，提高領導干部的法治思維水平，是化解改革、發展、穩定三者之間矛盾關系的良藥。改革、發展、穩定是我國在轉型關鍵期各級領導干部工作中面臨的三大考驗。發展是目的，是硬道理；改革是發展的動力；穩定是改革和發展的前提。可見，處理好這三者的關系在“矛盾凸顯期”的現階段非常重要。實踐證明，要化解改革、發展、穩定的矛盾關系，最佳的途徑就是將這三者統一于法治。因為法治才能使改革中不同利益的博弈取舍無限接近公平合理的最佳目標，進而為經濟社會的發展提供穩定、和諧的發展環境[7]。而法治的實施，最重要的是領導干部的貫徹落實，如果領導干部能夠運用法治思維，做出民主、依法、科學的決策，做出更加體現法治精神和法治要求的政府決策，那么，就能為社會環境提供一個和諧穩定且經濟快速發展的環境，改革、發展、穩定之間的矛盾關系也就迎刃而解了。

其次，提高領導干部法治思維水平，是化解矛盾的基礎保障。我國正處在社會轉型的關鍵期，社會經濟發展迅速，帶來了多元化的社會利益，這些社會利益的競爭和博弈，必然帶來高風險和復雜化的社會矛盾。所以，領導干部在社會管理中，如果能用法治思維來處理復雜的社會問題，不僅能降低矛盾的風險性，而且能提高行政管理的效率。因為法治思維是以合法性為前提、以公平正義為基礎，且具有限制權力任意行使的約束力，促使矛盾合法有效地解決，運用這樣的思維模式做出來的管理才能真正做到民主管理和合法管理。所以，提升領導干部的法治思維水平，是深化改革、推動發展、化解矛盾、維護社會穩定的催化劑。endprint

三、目前領導干部法治思維能力存在的突出問題

改革開放三十多年以來，我國在建設社會主義法治國家方面取得了巨大的進步，立法上也有很大的完善，基本實現了各方面有法可依。但是與此同時，我們還應該認識到，我國的領導干部的法治思維水平尚待提高，在處理社會各種復雜矛盾問題時不能很好地運用法治思維，人治思維在領導干部中仍然占有很大的比例，此外，也暴露出有些領導干部有法不依、執法不嚴、違法不究的問題。目前，領導干部的法治思維主要存在以下幾方面的突出問題：

（一）法律虛無主義思想的泛濫

法律虛無主義思想仍然在一些領導干部中存在。由于傳統封建思想的影響，一些官員在對待法律的本質和作用的問題上，仍然缺乏全面、正確的認識。在他們的思想中，仍然認為法律的作用是虛無的。這主要表現在以下兩方面：首先，部分領導干部認為，法律只是用來約束普通人的，對于權力者來說，法律只是一種管理的工具。所以，這些領導干部就會選擇性地使用法律，也就是說，當需要法律法規時，他們就會把法律拿來當擋箭牌，冠冕堂皇地作勢說要嚴格執法；但是，當法律法規阻礙了權力者的“利益”時，他們就會對法律“視而不見”。其次，一部分的領導干部對依法辦事不堅定。他們對于法律缺乏一種信仰，沒有足夠的尊重、認可和接受，只是形式上的認同。所以，當這些領導干部在遇到外界壓力時，依法辦事的思想往往會稍縱即逝，最終放棄法律，甚至突破法律。可見，領導干部的法律虛無主義思想仍廣泛存在于現實社會中，依據這種思想做出來的決策，很容易突破法律的規定，違背法治的精神，是非常危險的，是不被人民群眾所接受的。

（二）權力本位，忽視公民的基本權利

部分領導干部存在著權力本位思想。所謂權力本位思想，是指認為權力才是法律的本位，強調法律是以公權力實施社會管理、壓制公民自由權利，從而達到他們認為的“穩定”這一目的。權力本位思想的主要體現在以下兩方面：首先，部分領導干部認為權大于法。他們認為，上級領導的批示、指示、“條子”最管用，即使這些指示突破了法律，他們也堅決執行。這就很容易造成以言代法、以權壓法，徇私枉法的不良現象。這也是社會主義法治建設的絆腳石。其次，部分領導干部脫離群眾，忽視公民的基本權利。有些領導干部為了追求自己的政績利益，只注重對上級領導的迎合，在上級領導面前表現得很積極努力，但是卻忽視了對下面人民群眾的根本利益。這就很容易產生領導干部與人民群眾的脫離，這樣的領導干部做出來的決策通常都是忽視人民群眾的基本權利，不能體現人民群眾的根本利益。可見，權力本位的思想不是現代法治社會所應有的，它背離了權力的本質和運行軌跡，是造成領導干部腐敗現象和其他影響社會和諧穩定的問題滋生和蔓延的重要原因，應從根本上予以剔除[8]。

（三）不重視法律的程序性規定

由于傳統法治文化重實體輕程序的觀念影響，很大一部分領導干部都不重視法律的程序性規定。眾所周知，法律的程序性規定具有雙重價值，一方面，它是實體性規定得以順利實施的保障；另一方面，它具有自身的獨立價值，能限制權力機關的權力濫用，規制權力者自由的裁量權。如果沒有程序性的規定做保障，那么再正確的決策也只是形同虛設，不能很好地發揮作用。然而，在現實生活中，有一些領導干部只注重結果不注重過程。主要表現在，首先，對于一系列的程序性規定想怎么變通就怎么變通，想怎么簡化就怎么簡化，殊不知被簡化的過程往往會造成對實體正義的侵犯。例如，領導干部在做出重大決策時，應該向群眾公示，接受人民群眾的意見和監督，但是有些領導干部并不嚴格按照程序辦事，習慣于個人說了算，省略了公示這一程序。這就會弱化人民群眾的監督，從而影響到真正實體上的內容。其次，對于違反程序性規定的行為也只是“睜一只眼，閉一只眼”，只注重實體上的具體規定，對于嚴重違反程序性規定的，也不以為然，以他們“出發點是好的”等理由為自己開脫。但是，違反程序性規定的危害性是巨大的，因為它會在領導干部內部形成一個“潛規則”，在以后遇到類似問題的時候，程序性規定也不會被重視，甚至認為程序性規定是一個阻礙，這樣的思想危害性是極大的，應受到領導干部們的重視。

四、提升領導干部法治思維水平，培養全民守法意識的若干建議

通過上述對法治思維內涵的分析，以及提升領導干部法治思維水平的必要性分析，筆者認為，提升領導干部的法治思維水平，可以引領全民守法意識，從而推進社會主義法治國家的建設。通過對領導干部在治國理政過程中存在的種種治理思維的問題研究，筆者提出以下幾點建議：

（一）加強領導干部的法治教育，重視知行合一

教育是實施任何行為的基礎。要想提升領導干部的法治思維水平，最重要的是對領導干部進行法治教育。而黨校教育則是對領導干部進行法治教育的最佳來源。在我國，黨校教育的宗旨是培訓公職人員的政治素養、黨性覺悟、工作能力和個人素質等。可見，黨校教育對于領導干部的各方面素質起到不可磨滅的作用。但是，傳統黨校教育缺乏對領導干部的法治思維能力的教育。所以，應在傳統黨校的教育宗旨的基礎上，進一步加強針對領導干部的法治思維能力的培訓。首先，應對各級領導干部進行法治思維的基礎性教育，讓他們了解基本的法治思維的內涵、性質及其重要性。了解法治的優越性及其重要性，把法治手段放在解決矛盾問題的第一位置。其次，在掌握了法治思維內涵的基礎之上，訓練領導干部對于法治思維能力的運用能力，設計典型情形，促進領導干部學以致用，注重領導干部對法治思維能力的掌握和實際運用，做到知行合一。切實做到培養領導干部運用法治思維進行治國理政。

（二）弘揚權利本位意識，大力宣傳法治文化精神，引領全民守法意識

從上文分析可知，部分領導干部還存在著權力本位的思想，忽視公民的基本權利。憲法規定了我國公民的基本權利，保護公民的合法權益不受侵犯。而領導干部作為人民的代表行使權力，不僅要在憲法法律法規的范圍內行使，還應該重視公民的基本權利，應由權力本位向權利本位過渡。首先，應通過法治教育，讓領導干部充分認識到保護公民基本權利的重要性，剔除領導干部中關于權力本位的思想，弘揚權利本位意識。培訓領導干部在處理社會各種復雜矛盾時，時刻保持著在法治知識基礎上，進一步重視公民的基本權利意識，秉著公平正義的思維做出科學、合理的決策。其次，在對領導干部進行權利本位思想教育的基礎上，大力宣傳法治文化精神。讓公務員隊伍以及人民群眾看到法治方式的重要性以及優越性。培訓領導干部要廣泛聽取群眾意見、解決群眾問題、切實做到為人民服務。最后，由于領導干部的法治思維在社會上起到一個示范的作用，會引領全民的守法意識也跟著提升。人民的守法意識提升了，領導干部運用法治思維解決糾紛的途徑也就更容易實現了，以此良性循環。endprint

（三）程序與實體教育并重，發揮群眾監督作用

受傳統觀念的影響，部分領導干部并不重視程序性規定的重要性，但是輕視程序性規定的后果是很嚴重的。輕則直接侵犯到實體規定的施行，重則助長領導干部內部輕程序“潛規則”的滋長。所以，應對領導干部進行程序與實體并重的教育。首先，在對領導干部進行法治教育的同時，應讓領導干部了解程序性規定的重要性，轉變傳統思想的思維定式。對領導干部違法程序性規定的行為作出嚴厲的批評，無論其結論是否正確，無論其出發點是否是好的。其次，培養領導干部程序與實體并重的思維，有利于發揮群眾的監督作用。因為，法律的程序性不僅限制公權力機關的自由裁量權，而且也從很大程度上保證了人民群眾對于公權力機關執法過程的監督，有助于領導干部在做出決策時充分聽取人民群眾的意見，切實做到符合群眾意愿的良好決策，從而達到良好的社會管理模式。可見，提升領導干部的法治思維水平，不僅要注重法律的實體性規范，還要注重法律的程序性規定。這樣，在做出決策和執行決策的過程中，才能有法可依，有法必依，才能更大程度地讓人民群眾參與監督，使司法、執法更加透明化，避免“暗箱操作”。

五、結語

中共十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式。提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”可見，領導干部的法治思維在現階段的社會管理中起著很重要的作用。而對法治思維的內涵的深刻把握，是提升領導干部法治思維水平的前提。在很大一部分領導干部中，法律虛無主義思想、權力本位思想、不重視法律的程序性規定思想等仍具有很大的市場。通過加強領導干部的法治教育、弘揚權利本位意識、大力宣傳法治文化精神、程序與實體教育并重、發揮群眾監督作用等手段來提升領導干部的法治思維水平，培養全民守法意識，進一步推進社會主義法治國家建設。

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