關于地方人大協同履職的思考

李云龍

我國憲法和地方組織法等法律，都對地方人大及其常委會的履職范圍作出了明確規定。憲法第九十九條規定：“地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行;依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃”;地方組織法第四十四條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會的常務委員會行使下列職權：（一）在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行……（四）討論決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項?！睆倪@些規定可以清楚地看到，地方各級人大及其常委會履行職權的范圍就是在本行政區域內，超出本行政區域，其制定的法規、作出的決議決定，都是無效的，其監督活動也只能在本行政區域內進行。

隨著區域發展總體戰略和主體功能區戰略的深入實施，我國已經出現或正在形成包含多個省級行政區域、相互之間依存度高、對地區和全國經濟社會發展有著重要影響的經濟增長極。這種情況在某一個省級行政區域內部也存在，中國已經進入區域經濟一體化快速發展的新階段。在全國范圍內，提出了京津冀一體化、長江經濟帶、長三角、環渤海經濟圈等區域經濟一體化的發展框架;在某一省的范圍內，區域經濟一體化的概念和實踐更是層出不窮：黑龍江的哈大齊經濟區、遼寧的沈陽經濟區和沿海經濟帶、山東的半島城市群和黃河三角洲、浙江的環杭州灣經濟區、廣西的北部灣經濟區、河南的中原經濟帶、新疆的烏昌一體化等。毫無疑問，區域經濟一體化的形成與發展，必然會更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，區域產業合作和產業轉移可以更好地實現，區域內的地區或城市可以更好地實現共贏，區域的整體競爭力可以得到更好地提升。

面對這種局面，封閉在“本行政區域”內的人大履職方式，已經不適應經濟高速融合發展的需要，地方人大傳統的履職方式或將面臨調整。處在同一經濟區的同一層級人大及其常委會，依法享有對本行政區重大事項的決定權，如果在履職過程中，只考慮本行政區的情況和利益，不顧區域內其他行政區域的情況，不能主動將該區域作為一個整體去考慮，而是形成區域內分塊獨立的局面，不僅無法起到對區域經濟一體化發展的推動作用，甚至還會因部門利益、地方保護，造成彼此間的掣肘和不協調，制約一體化區域的共同發展。解決這個問題的唯一辦法，就是盡快建立地方人大之間的協同履職機制，使一體化區域內的同級人大及其常委會，在行使立法權、監督權、決定權等方面實現信息互通、標準互認、步

調互動，推動區域經濟的快速發展。

地方人大協同履職機制，明顯區別于某一層級的多個行政區的人大常委會，受上一級人大常委會委托而同時采取的執法檢查等履職活動。受委托履職活動具有被動性、單一性、封閉性，而協同履職具有主動性、多元性、開放性。履職協同機制是由某一特定區域的多個同一層級人大常委會共同主導的、就該區域內各地方人大及其常委會職權范圍內的事項進行充分平等協商達成一致意見后，分別由不同行政區的人大及其常委會通過法定形式，在本行政區域行使立法、監督、決定等職權的協商性工作機制。它的突出特點是通過不同行政區人大及其常委會的協同行動，促進符合這一特定區域內人民群眾共同利益發展目標的實現。

一體化區域內不同行政區人大之間的交流與合作已經出現，這是對建立地方人大協同履職機制的有益嘗試。2014年5月，在長三角三省一市和國家八部委共同構建的長三角區域大氣污染防治協作機制基礎上，蘇浙皖滬長三角區域大氣污染防治協作立法論證會在上海舉行，目的是促使長三角區域大氣污染防治協作機制與區域立法協作機制形成對接，這在全國地方人大立法實踐中尚屬首次，區域協作立法邁出了實質性步伐。京津冀協同發展上升為國家戰略后，河北省人大常委會提出要把為協同發展營造有力法律保障作為今后一個時期的主要任務，并成立專門領導小組負責這項工作，向北京、天津發出《關于加強京津冀協同立法的幾點建議》，得到京津兩市積極回應。三地一致認為，著眼頂層設計，積極探索京津冀立法協調和對接模式，構建與協同發展相互適應、相互支撐、相互促進的協同立法、信息溝通、項目協作、法規常態清理、交流借鑒機制非常必要，勢在必行。

地方人大協同履職機制，可以在立法、監督、決定等方面得到應用。關于立法，可建立常態化區域立法協作定期協商機制，就立法規劃和立法計劃項目進行共同研究，在操作方式上，可以采用協調互補模式，即共同協商確定一個示范性的條款文本作為協作基礎，具體到不同地區的立法在表述時可有個性化差異，既要體現區域立法內容的協調統一，也要根據本地實際情況體現地方特色，做到求同存異，最終形成若干個不同版本的立法文件，由不同地方的人大常委會分別審議通過，在本行政區域內施行。立法法已進入全國人大常委會修改程序，所有設區的市或將全部享有立法權，立法方面的協同履職機制將有更廣闊的空間。關于監督，可由相關人大常委會共同協商，根據各行政區的共同需要，確定監督的題目、方式、時間，分別由各地人大常委會組織實施，形成更大的監督聲勢、更好的監督效果。在具體實施的時候，可以邀請上一級人大代表參加，甚至可以嘗試由相關人大常委會協商互派本級人大代表，開展異地監督。關于決定，某一區域經濟一體化概念的提出、規劃的形成、目標的確定，直接涉及區域內各地產業結構調整方向，直接涉及各地的功能劃分和發展定位，也直接涉及各地人民群眾切身利益，應屬當地經濟社會發展重大事項，自然應經當地人大或其常委會審議，由人大或其常委會行使重大事項決定權，作出相關決議、決定。

地方人大履職協同機制的應用，并不完全局限于經濟一體化區域。西氣東輸、南水北調等國家大型基礎設施建設項目，大江大河流域生態環境保護工程，往往都會涉及多個省級行政區，相關行政區的人大及其常委會，在項目和工程建設、維護、治理等方面，更有協同履職的必要，協同履職會產生更好的效果。遼寧省作出治理遼河的部署后，沈陽、鞍山、撫順等八個遼河流域城市連續多年開展協同聯動監督，收到了明顯效果，由人大或其常委會對遼河水質好轉和遼河流域環境改善起到了重要作用。

建立地方人大協同履職機制，可以更好地發揮人民代表大會這一根本政治制度的作用，可以進一步密切不同行政區人大之間的工作聯系，是實現全面建成小康社會發展目標的要求，是實現國家治理體系和治理能力現代化的要求。目前，地方人大協同履職機制尚處于自發狀態，亟需向規范化、實質化、深層次、寬領域、多渠道方向發展。

（作者單位：遼寧省人大常委會研究室）