組織和制度創新凸顯紀檢體制改革新活力

組織和制度創新凸顯紀檢體制改革新活力

主持人：2014年，中央紀委“擒虎拍蠅”的反腐之役戰果累累，社會反響巨大。反腐成績單背后，是黨的紀檢體制改革的推進落實。根據背景材料和欄目鏈接，黨的十八大以來，紀律檢查體制改革逐步推進。對于紀檢體制改革的重要意義和現階段取得的相關成果，您作何評價？

劉偉：紀檢體制改革，事關執政黨能否建立起有效的自律機制，也直接關系到國家的反腐敗進程，甚至不夸張地說，因為中國獨特的黨政關系模式，執政黨的紀檢體制改革也直接影響到改革攻堅的成效。此次反腐成果的取得，部分歸因于紀委體制機制的改革。此次紀委運用的巡視制度和派駐制度，比較符合中國中央集權制的政治屬性。紀委自身也通過制度設計，完善了工作機制和工作方式。特別是嘗試在體制和機制上作進一步的改革，明確了紀委的雙重領導體制，為未來的垂直管理準備了條件。所有這些制度上的改革，若能進一步拓展完善，將為反腐敗的常態化和可持續打下堅實的基礎。

劉家用：絕對權力導致絕對腐敗，黨的十八大以來，黨中央十分重視加強對公共權力行使者的監督，逐步推進紀律檢查體制改革，現已取得了一些階段性成果。為了解決“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太險，司法監督太晚”的監督困局，中央改革黨的紀律檢查體制，開出了“派駐機構全覆蓋”、“專項巡視與常規巡視常態化”、“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主”等藥方。打鐵還需自身硬，為了破解“誰來監督監督者”的體制障礙，中紀委新設紀檢監察干部監督室，用紀委內部的“紀委”對準自己并引入外部監督、異地監督等有效的監督機制來監督紀檢人員。紀律檢查體制改革是全面深化改革的重要一環，紀律檢查體制改革要著眼于系統性和長效性，推進紀律檢查體制改革，需要中央的頂層設計和各地方、各方面、各領域的統籌協調。

王叢虎：十八大以來，黨中央的反腐成果有目共睹，也大快人心。毫無疑問，這些成果的取得要得益于黨的紀檢監察體制和機制的改革與落實。中央在加強黨的領導同時，提出從嚴治黨，尤其是在黨的內部強化自我監督與約束的同時，從黨的監督體制和機制進行改革，而且改革決心和改革力度之大，應該是之前沒有的。這讓全國人民對黨的領導更加充滿信心。

鄒祥利：本人認為，這次黨的紀檢體制改革既為中國共產黨長期執政的合法性進一步夯實基礎，又為2020年全面深化改革順利完成提供保障。現階段取得的相關成果是黨的紀檢體制改革的結果，它開啟反腐倡廉新格局。黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，各級紀檢監察機關堅決貫徹落實中央要求，既堅持立行立改、從具體問題抓起，又注意整體謀劃、立足長遠考慮，不斷深化反腐敗體制機制改革，反腐敗力度不斷加大，讓干部“不想腐不能腐不敢腐”的制度鐵籠越扎越緊。

王飛：黨的十八大科學分析黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢，指出黨面臨“四大考驗”“四種風險”，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻。解決存在的問題，必須依靠改革和制度創新。面對新形勢新任務，黨的十八屆三中全會對深化黨的紀律檢查體制改革作出部署。這對于堅持黨要管黨、從嚴治黨，堅決遏制腐敗蔓延勢頭，形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭有著重大意義。十八大以來，特別是《黨的紀律檢查體制改革實施方案》出臺后，在以習近平同志為總書記的黨中央堅強領導下，中紀委堅持立行立改，抓具體問題，出硬招實招，強化“兩個責任”，落實“兩個為主”，實現“兩個全覆蓋”，取得了立竿見影的成效。

鏈接：

2014年黨的紀檢體制改革成果

●夯實黨風廉政建設黨委“兩個責任”。堅決查處山西系統性、塌方式腐敗案件；嚴肅查處湖南衡陽賄選案，追究主要領導責任

●深化“三轉”，中央紀委監察部再次調整機關內設機構，執紀監督部門數量和人員分別占機構和編制總數近70%；省級紀委將參與的4619個議事協調機構減少至460個，清理比例達90%

●強化上級紀委對下級紀委領導，制定省區市、中管企業紀委書記、副書記和中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法，研究制定黨員和國家工作人員外逃信息統計報告制度等

●目前在140多家中央一級黨和國家機關中，中央紀委監察部設置了52家派駐機構。目前，正根據工作需要和業務關聯性，實行單獨派駐和歸口派駐兩種形式，實現“全覆蓋”

●已實現對31個省（區、市）和新疆生產建設兵團常規巡視全覆蓋，下一階段工作重點轉向專項巡視。中央紀委對巡視移交的萬慶良、譚力、武長順、陳鐵新、隋鳳富、梁濱、朱明國等中管干部問題線索進行立案查處

●搭建追逃追贓國際合作網絡，開展“獵狐2014”行動，敦促在逃境外經濟犯罪人員投案自首，織密反腐敗國際網絡，使腐敗分子無處遁形

根據網絡公開資料摘編

主持人：在日前召開的中紀委五次全會上，習近平總書記強調，要改革黨的紀律檢查體制，完善反腐敗體制機制增強權力制約和監督效果，保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。對于習總書記指示的這一紀檢體制改革精神，您又有何看法？

劉偉：習總書記強調的紀檢體制改革方向，針對的是我黨長期以來紀檢體制的最大難題，即現有體制下的各級紀委受制于黨委，地位不獨立，權威性不足，難以實施對黨委的有效監督。要實現權力制約和監督，就必須保證各級紀委的相對獨立地位，并增強其權威性。這就意味著，紀檢體制改革的下一步將可能是其垂直管理的加強，以及紀委地位的進一步提升。當然，習總書記的看法也說明，執政黨內部同樣需要一定的分權和制衡。

劉家用：鄧小平在《黨和國家領導體制的改革》中強調，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。監督是一項復雜的重大任務，需要有獨立又有權威的機構去承擔這一重任。紀委作為黨的紀檢機關，要實現 “鐵面無私的監督檢查”，必須保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。按照現有體制，各級紀委特別是基層紀委受同級黨委的領導，在人員編制、工作經費、干部升遷和后勤保障等方面仍由被監督單位負責，在一些地方就出現了“看得見的管不著，管得著的看不見；頂得住的站不住，站得住的頂不住”的現象。只有給予紀檢監察機關必要的人、財、物等方面的獨立性，在基本配置上不依靠被監督單位，紀委才能無顧忌地獨立行使監督權，保障紀委監督權的權威性。落實習總書記“保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性”的指示，還應建立領導干部干預案件處理的記錄、通報和責任追究制度，防止整個辦案過程受到領導和其他單位的干擾，使紀委能夠獨立行使案件調查權。

鄒祥利：習總書記這一指示，說明中央將更加重視紀委在反腐敗和權力監督中的相對獨立性、自主性和抗干擾性。黨的紀檢機關是重要的權力監督部門，但長期以來紀檢體制由同級黨委和上級紀檢部門實行雙重領導，并以同級黨委為主，紀檢部門的人事、財務分配等都由同級黨委負責，其工作的獨立性、權威性大打折扣，使得紀檢機關對同級黨組織及其成員的監督，特別是“一把手”的監督很難切實開展。所以要改革黨的紀律檢查體制，這是對癥下藥，切中了要害。

王飛：從當前我國的體制來看，權利的監督機構主要是各級紀委，但紀委權利的行使卻往往受到同級黨委的制約，使平行監督失之于軟。只有切實保證紀委監督權的獨立性和權威性，才能制約權利，反腐敗工作才能有長足發展。

主持人：2014年，紀檢體制改革取得新進展，其中很重要的一方面是基本確立紀檢系統的雙重領導體制，地方紀委不再單獨由地方黨委領導，業務上要服從上一級紀委的領導；在人事上，規定地方紀委書記、副書記的任命由上一級紀委提名，協同組織部考察；明確了各自職責，黨委的責任是主體責任，紀委是監督責任，等等，這可以看作是紀檢體制走向垂直管理的一步，也為現行體制中，紀檢監察組織基本上屬于單位內設機構監督效力發揮有局限性提供了解決方案，那么您對“強化上級紀委對下級黨委和紀委的監督，推動紀委雙重領導體制落到實處”這一改革部署的意義和進一步推進如何理解認知？

劉偉：強化上級紀委對下級黨委和紀委的監督，推動紀委雙重領導體制落到實處，有利于提升紀委系統的監督地位，強化紀委的監督權力，尤其是使黨委同時受到同級紀委和上級紀委的全方位監督。這有利于對黨委班子尤其是其 “一把手”的有效監督。改革的下一步，可能是紀檢系統走向垂直管理，紀檢系統被打造成一個相對獨立的黨內監督機構，與黨委系統平行。

劉家用：紀委業務上服從上一級紀委的領導，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，地方紀委書記、副書記的任命由上一級紀委提名，紀檢體制向垂直管理邁出了堅實的一步。按照以前慣例，不少地方紀委發現本地重大案件線索和查辦重大腐敗案件時，都必須先向同級黨委報告，在得到主要領導的同意后才能進行調查處理，領導干預案件和地方保護主義等不可避免。強化上級紀委對下級黨委和紀委的監督，以上級紀委領導為主查辦腐敗案件，有效避免了領導干預和地方保護主義，實踐中效果顯著。各級紀委書記、副書記由上一級紀委提名，加強了各級紀委書記、副書記同上級紀委的聯系交流，有利于各級紀委書記、副書記獨立地開展工作，大膽地履行監督職責。紀委領導體制上只是業務上的垂直領導是不夠的，人、財、物等重要資源都受制于地方黨委和相關部門，怎么可能擺脫同級黨委和相關部門的控制？推動紀委領導體制改革，不僅業務上要垂直領導，人、財、物等各方面都要垂直。

鄒祥利：眾所周知，原有紀檢體制存在的最大問題，是同級紀委監督同級黨委，監督主體受制于監督客體，查誰、何時查、怎么查，由黨委研究決定，紀委書記的地位、話語權遠不如同級黨委主要領導。由于紀委的獨立性不夠、授權不足，難以有效履行紀委職能，發揮紀委監督作用。這種體制弊端，妨礙了紀委作用的發揮。同時，原有紀律檢查體制機構多、力量分散，難以形成反腐敗的合力。改革原有紀律檢查體制，是實現反腐敗常態化的需要，也是全面深化改革的有機組成部分。

王飛：位置決定想法。一個人坐什么位置，往往決定了他思考的角度和范圍。只有把體制理順了，才能更好地發揮各級紀檢監察組織的作用。“雙重領導體制”是紀律檢查體制改革的第一步，也是目前情況下較為穩健的辦法。從長遠來看，應加大改革力度，建構更為科學的紀律檢查體制。

主持人：擴大巡視覆蓋面，直至實現巡視全覆蓋，這是中央紀委開展巡視工作的一個既定目標。目前中央巡視組已完成對31個省區市和新疆生產建設兵團的常規巡視，對19個部門和中央企事業單位的專項巡視。專項巡視重點針對“部門、企事業單位在資金管理、資產處置、資本運作、工程項目等方面反映突出的具體事項”。鑒于當前國有企業中“窩案”“串案”的高發勢態，2015年重點加大對國有企業的巡視力度，實現對中管國有重點骨干企業巡視全覆蓋。專項巡視與常規巡視有何不同？如何解讀2015年“對中管國有重點骨干企業巡視全覆蓋”的部署？

劉偉：常規巡視往往綜合性強，因而顯得比較寬泛，難以深入；但專項巡視則不同，它明確聚焦某一領域的某一類問題，目標清楚，針對性強，通常循著問題線索而深挖。中央計劃在2015年對中管國有重點骨干企業巡視全覆蓋，一方面說明國有重點骨干企業近些年來的腐敗已經非常嚴重，已引起了中央的高度重視；另一方面也說明中央的反腐正在走向深入，從政治領域延伸到政治經濟結合地帶；而國有重點骨干企業在某種意義上不僅關系到國家的經濟命脈，也存在相當的既得利益，中央決定對它們實施巡視，足見中央全面反腐、鐵腕反腐的決心。

劉家用：專項巡視與常規巡視的根本區別在于“專”。常規巡視的基本特點是綜合性，涉及的領域多、范圍廣，所需的時間長。與常規巡視不同，專項巡視聚焦問題，圍繞資金管理、資產處置、資本運作、工程項目等某一事項、某一方面開展，對每家單位的專項巡視都在一個月左右，比常規巡視的時間少了一半。根據中央部署，將深入開展專項巡視，實現巡視全覆蓋的目標。

鄒祥利：專項巡視與常規巡視不同點：專項巡視具有“短、平、快”的特點，一般圍繞某一事項、某一方面問題。從巡視時間上看，對每家單位的專項巡視都在一個月左右，比常規巡視的時間少了一半。而常規巡視，涉及的領域多、范圍廣、時間長，內容也比較綜合。中央決定今年完成對中管國有重點骨干企業巡視全覆蓋。我認為是十分必要的，中管國有企業是我國公有制為主體的經濟基礎的重要體現，是中國特色社會主義的基石，為推動經濟社會發展、提高我國綜合實力作出了重要貢獻。但是，從巡視、審計、信訪反映的問題以及審查案例引出的問題線索看，國有企業在管黨治黨、黨風廉政建設上也存在一些普遍性問題，有的問題相當突出。

王飛：如果將常規巡視比作戰爭中的常規武器，專項巡視就是定點打擊的精準制導導彈，目標清晰，瞄準重點人、重點領域、重點問題，“哪里問題集中就巡視哪里，誰問題突出就巡視誰”。雖然兩種巡視都是以問題為導向，但專項巡視更具有問題的突然性、針對性，可以多次安排，發現問題的效率更高，監督威懾力更大。實現國有企業巡視全覆蓋,傳遞出今年國有企業會成為反腐敗的一個重點。從這幾年查處的腐敗案來看,國有企業已經成為腐敗的高發、易發、多發的重點領域,并且從落馬的國企高管來看,大多是“窩案”、“串案”,呈現“前腐后繼”的態勢。從國有企業所掌握的資源來看,中管企業一旦出現問題,不僅會出現經濟違法犯罪,造成國有資源損失,更重要的是,它還會影響黨和國家的形象,危害國家的執政安全。

主持人：2014年中央通過 《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，拉開對中央紀委派駐機構工作改革的大幕。通過向中辦、國辦、中組部、中宣部等7個中央和國家機關新設中央紀委派駐機構，中央紀委派駐機構已增至59個。十八屆中央紀委五次全會又決定新設8家派駐機構，這樣有望早日實現對140多個中央一級黨和國家機關的派駐全覆蓋。如何理解 “派”的權威和“駐”的優勢？加強派駐監督，實現派駐全覆蓋的意義何在？

劉偉：“派”的權威性在于它直接代表中紀委，這就在級別和氣勢上威懾了相應機構。“駐”的優勢在于其常設化，也有利于監督工作的深入。加強派駐監督，實現派駐全覆蓋，實際上就是實現中紀委監督的全覆蓋，做到反腐敗不留死角，不留“特區”，有利于強化中紀委反腐的公平性和公信力，也有利于在短期內全面取得反腐敗的成果，為根本反腐創造條件，贏得時間。

鄒祥利：本人認為：要發揮“派”的權威和“駐”的優勢，必須抓好以下三個方面的工作：一要明確監督職責。科學把握監督與參與的關系。派駐機構在參與和監督部門業務分工中，要避免被邊緣化和由裁判員變成運動員，形成角色錯位的問題。處理好這個問題的實質是著眼于加強監督、有利于黨風廉政建設和反腐敗工作開展，關鍵是要把握度，區分好監督與參與、參與和承擔的界限。派駐機構應與駐在部門建立一種“和而不同”的關系，既有監督又有合作，牢記監督職責，在尊重理解、溝通協調和參與服務中強化監督。

二要把握監督重點。要重點監督駐在部門（單位）的政務公開情況。公開內容、公開范圍及規定時限是否按規定進行公開，內容是否真實，是否真正保證了群眾的知情權和監督權；重點監督資金的運行管理情況。大宗物資采購、重大項目安排、大額度資金調撥使用等重大事項是否嚴格按規定執行；重點監督領導干部廉潔自律情況。是否認真執行《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等黨紀法規，是否存在權錢交易、利用職務之便為本人或特定關系人員謀取不正當利益和違反規定收送現金、有價證券等問題。

三要克服監督障礙。克服“怕”的心理，怕駐在單位查出問題，影響自己；怕和駐在單位領導關系弄僵，監督工作難以開展。克服“偏”的做法。派駐機構往往容易偏向于對來信來訪等表層問題的檢查，忽略了對工作中深層次關鍵性問題的監督，容易偏重于形式上的監督，忽略于內容上的監督。克服“虛”的形式。內虛，統一管理工作全面開展之初，派駐機構干部工作情況不熟、業務不精、監督能力不強，很難有效開展監督工作；外虛，紀檢監察機關尚未全面按照對派駐機構統一管理的規定，對派駐到各部門的紀檢監察機構實行編制、人員、業務統一管理，紀檢監察機關對派駐機構干部的領導、管理、監督、指導、培訓、幫助和關心不到位，派駐機構難以全面有效地履行監督工作職責。

加強派駐監督，實現派駐全覆蓋的意義：一是中央加強推進紀檢系統力量建設，持續構建監督預防官員違紀違法等行為、及時發現不良行為苗頭的機制制度，表明中紀委立足本職功能加強黨風廉政建設的決心和意志。二是實現中央一級黨和國家機關紀檢派駐機構全覆蓋具有從上至下的示范效應。紀檢派駐中央機關全覆蓋的意義到底有多大還取決于所派駐的紀檢機構在監督與執紀過程中的成效，須得以實績接受公眾的檢閱。