財政監督嵌入預算管理全過程的路徑探索

●劉建民 江鈺輝 吳金光

財政監督嵌入預算管理全過程的路徑探索

●劉建民 江鈺輝 吳金光

為了全面貫徹落實新《預算法》關于建立健全相互制約、相互協調的機制，2014年全國財政工作會議提出，要建立和實施內部控制制度，牢固樹立內控理念。規范與約束政府收支行為，必須建立一整套包含人大監督、財政監督、審計監督、社會監督在內的監督體系，其中，財政監督處于基礎性地位。因此，加快完善預算監督，建立財政監督嵌入預算管理全過程的機制，將財政監督融入到預算管理的各個環節，將預算編制與審核、執行與調整、決算與評價的全過程置于有效監督之下，保障財政資金分配使用的合法、合理與高效，成為當前財政監督工作的重心與核心任務。財政監督科學有效嵌入預算管理全過程，關鍵在于制度建設，而制度建設的核心又在于流程的優化設計與機制的完善。

一、財政監督嵌入預算管理全過程的流程設計

建立財政監督嵌入預算管理各環節的機制，應該首先明確預算管理機構和財政監督部門的分工和各自的權責歸屬。預算管理機構作為部門預算單位與財政部門的銜接人和管理者，肩負著監管部門預算單位的職責，包括預決算編制的審核、預算執行的監督、組織日常或者專項檢查等等。但由于事權高度集中，預算管理機構工作業務量大，往往在做好日常管理工作的同時難以兼顧對部門預算單位的各項監督，監督效率受到了影響，同時，由于預算權的高度集中，對預算權的制衡難以形成有效約束。因此，從預算管理各環節入手實現財政監督的介入，既是提高監督效率的需要，又是對預算權進行再監督的必要手段。

（一）預算編制與審查環節

預算編制與審核是通過各部門預算單位及其對應的預算管理機構與本級政府財政部門之間“兩上兩下”的申請與批復程序之后，由本級政府財政部門形成預算草案交由本級人大常委會審查的過程。在形成預算草案提交給人大常委會之前，必須存在一個縝密的內控程序。財政監督參與預算編制，不僅是財政監督發揮作用的初始節點，也是保證預算草案質量的必然要求。在預算管理機構對部門預算單位的預算編制進行審核時，財政監督部門可以結合上一年度的部門預算執行監督檢查結果向預算管理機構出具相關意見，并在重大項目的預算編制中參與審查。具體而言，在部門預算單位向預算管理機構提交“一上”和“二上”預算時，應該向財政監督部門同步提交，監督部門的審核建議應構成財政部門下達預算計劃與批復預算的必要依據。在這個過程中，監督部門將對一般預算進行抽審，對重大項目預算進行重點審核，重點關注預算草案編制程序的合規性、依據的科學性、收支政策體現的充分性，進而形成審核建議向預算管理部門提交，預算管理機構在收到監督部門的審核建議之后再綜合考慮、匯總預算申請提交給財政部門。財政監督部門參與介入預算編制，既是對預算管理機構的再監督，又能提高預算管理部門審核預算的效率，完成人大監督前的第一道監督關。具體流程如圖1所示。

圖1 財政監督嵌入預算編制環節的流程設計

（二）預算執行與調整環節

新《預算法》明確規定，要“加強對預算支出的管理和監督”。在預算執行環節，財政監督的作用顯得尤其關鍵。財政監督部門對于預算執行的監督要以預算支出的執行為著重點，實現對預算資金收支的實時監控和動態預警。在支出預算的執行中，現有的工作流程是先由部門預算單位提出用款申請，經過預算管理機構審核同意后，再由國庫管理機構從國庫直接撥付使用。因此，要實現對預算執行的實時監控，財政監督應找準并把握切入預算支出審核的關鍵節點。首先，財政監督部門必須全面動態掌握財政資金的使用和變動的關鍵信息，這就要求預算管理機構通過詳細錄入預算支出的詳細信息，建立預算執行信息系統，并對監督部門開放端口，為監督部門及時發現問題創造條件，充分發揮財政監督部門“報警器”的作用。其次，對于項目支出用款申請，應聯合監督部門共同參與審核，形成綜合性意見；對于一般預算支出，預算管理機構也應及時向監督部門備案，方便監督部門查閱。第三，對于關系到重大財稅政策的重點項目，財政監督部門還可以采取派駐監督專員的方式開展近距離監督檢查，監督專員直接對監督部門負責，獨立于預算管理機構和部門預算單位之外。財政監督嵌入預算支出執行過程的流程設計如圖2所示。

圖2 財政監督嵌入預算支出執行環節的流程設計

新《預算法》規定，“各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案”，然后交由各級人大有關專門委員會審查和批準，“未經批準，不得調整預算”。可見，預算調整必然成為財政監督的關鍵領域，不管是一般預算還是項目預算的調整審查，都需要具備財政監督部門的審查意見書。預算調整環節的監督設計如圖3所示。

圖3 財政監督嵌入預算調整環節的流程設計

（三）決算與績效評價環節

決算草案在遞交各級人大常委會審查之前需經過本級政府審計部門審計，而財政監督與審計監督相比，應充分發揮其時間和專業優勢，在財政部門編制本級決算草案之前就對決算草案進行初步審查，為決算草案的合法、合規、如實編制多設一道“監督屏障”。

為提高決算編制的真實性和準確性，部門預算單位編制的決算應該首先提交國庫管理機構和財政監督部門，由二者進行聯合初審，審查預算支出是否合法合規，有無決算失真現象等。聯合初審中發現的問題應匯總成決算編制修改意見，部門預算單位應據此作出修改，然后將修改后的決算提交給預算管理機構。預算管理機構給予審核通過后，對部門預算單位予以批復，同時在財政監督部門進行備案。流程設計如圖4。

圖4 財政監督嵌入決算編制環節的流程設計

在預算的績效評價環節，審計部門的重點是基于過程的合規性審查評價，相比之下，財政監督部門還需要基于結果對預算支出作出審查評價，因此在績效評價環節也發揮著重要作用。在預算管理機構進行項目驗收和審查時，應先交由績效評價部門會同監督部門就項目支出結果的經濟性、效率性、效果性原則作出評價并出具評價結論。部門預算單位依據績效評價與監督部門的初步評價結果進行整改落實并及時反饋整改情況。然后，監督部門應該將績效檢查結果和整改落實情況進行公示，并形成正式的績效評價和整改報告提交預算管理機構，預算管理機構據此來調整部門預算單位下一年度的預算編制，強化監督結果的運用。流程設計如圖5。

圖5 財政監督嵌入績效評價環節的流程設計

二、財政監督嵌入預算管理全過程的機制完善

預算管理過程的流程設計是財政監督嵌入預算監督的重要制度基礎，但為了充分發揮制度約束功效，我們還需要按照流程重構的要求，在財政監督機制上做進一步的完善。

（一）保證監督部門的獨立性

作為監督者，如果不能獨立于部門預算單位和預算管理機構之外，則很難開展監督工作，容易受到多方力量阻撓。這種力量可能來自于被監督單位的壓力；也可能來自于財政內部同級部門的壓力；還可能來自于監督工作不受重視、缺乏實權地位的壓力。因此，監督部門應該是獨立的部門，不受制于預算管理機構、國庫管理機構等，減少主觀因素對監督工作開展的影響。為此，在建立財政監督“一把手”負責制的基礎上，應明確監督部門直接對財政部門分管監督工作的領導負責，同時，要保證對財政監督部門及其工作人員的工作業績考核機制的科學合理，既確保其他部門對監督工作重視程度，又消除監督部門開展工作的畏難情緒。

（二）建立有效的分工協調機制

監督部門和預算管理機構的工作應該各有側重，避免工作范圍重疊，影響工作效率和雙方協作。預算管理機構保留對部門預算單位的管理權和主要監督權，負責對部門預算單位基本預算的審查和匯總上報，同時組織日常監管和檢查，及時傳達財政部門的工作要求等。財政監督部門則主要負責專項檢查、項目資金的審查監督，以及對預算管理機構實行再監督。監督部門要依法依規進行監督檢查，對預算編制、執行等進行合法性監督，但規則是固化的，現實工作情況中可能會出現與情理相悖的地方，這就需要監督部門協調合法性監督和合理性監督的沖突，部門之間的溝通協調就顯得十分必要。監督部門在參與預算編制審查工作時，要避免一味的思考如何削減預算申請，在該增加預算的地方同樣要予以認可和支持；而對于合法但不符合績效要求的預算執行或調整工作也應該及時指出并予以制止。在監督部門與其他部門之間應建立常態化與專題性的聯席會議制度，爭取各方面的配合和尊重。

（三）制定科學的財政監督規程

一是加強法制建設。目前涉及預算監督的法律、行政法規主要有新《預算法》、《財政部門監督辦法》以及各省市自己的監督條例和管理辦法等。由于各地預算管理工作各有差異，而且預算監督工作情況復雜多變，如果出臺一部全國適用的財政監督實體法，恐難囊括并解決預算監督中可能出現的問題。為了規范財政監督行為，提升財政監督領域的法律層次，建議參考稅收領域《稅收征管法》，通過設立程序法，界定預算監督的原則、程序、方式、內容和責任制度等，來解決如何監督、按什么方式監督以及違規行為的問責等問題，形成全國的統一規范，而各級政府財政部門可以從操作性層面制定本級的監督條例，指導預算監督業務的開展。二是完善外部監督和檢舉制度。除涉及國家機密的內容之外，所有的預算編制、審查、執行等信息都應該及時公示，其中預算執行和調整應作為重點公開環節，爭取做到公開與支出同步，減少違規操作的空間。監督部門的監督檢查結果、部門預算單位的整改落實情況等也應該對外公布。引入公眾和媒體的監督，讓預算管理工作在陽光下進行。此外，還要完善檢舉舉報制度，注意保障舉報人的安全及隱私，鼓勵公民參與到預算監督工作中來。三是完善責任追究制度。目前對于預算管理違法違規行為，主要有兩種懲處手段，一是罰款，二是追究行政責任。罰款的金額主要由財政監督部門決定，但在現實工作中存在這樣一種現象，由于罰款金額高于某一數額就要舉行聽證會，因此監督部門在決定罰款金額時往往傾向于以此金額為限，避開聽證會。這樣的做法看似降低了監督成本，卻導致罰款金額往往不能如實反映預算單位的違法違規程度，不能做到“量行定罰”；同時也降低了預算單位的違規成本，不利于預算管理工作的合法合規進行。建議將罰款金額的數額范圍與違規行為的違規程度相對應，按照不同程度的違規將罰款分為不同等級；聽證程序不應只以金額為門檻，應該增設一項“違規行為”的限制，只有同時滿足金額和行為兩個條件才可申請聽證，避免金額門檻對于監督工作的束縛。此外，有研究表明，與罰款相比追究行政責任更有威懾力，警示效果更好。因此，財政監督部門應該以行政追責作為懲罰的重要方式。對于被查出預算違規行為的單位，除了對主要責任人追責之外，還追及部門負責人，這樣才能加大預算單位對預算管理工作的重視。

（四）深化監督成果運用

罰款和行政追責都只是警示的手段，將預算監督成果運用到預算管理過程中才是重中之重。一方面，在預算管理改革層面，要發揮財政監督的參謀功能，將財政監督成果作為預算管理制度進一步完善的重要參考依據；另一方面，預算工作開展層面，將上一年度的預算執行監督檢查情況與下一年度的預算編制掛鉤，將預算監督檢查結果與預算單位的部門績效評價、轉移支付和專項資金分配因素、個人的考核評價掛鉤等，讓監督結果得到充分運用，使財政監督對預算管理過程產生實質性的影響。■

（本文系國家社科基金項目〈13BJL039〉、湖南省社科基金項目〈13YBA055〉資助）

(作者單位：湖南大學經濟與貿易學院、湖南財政經濟學院、湖南財政監督理論研究基地)