淺議財政投資評審與績效目標管理的結合

●上海聞政管理咨詢有限公司

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財政投資評審作為開展預算監督、提高財政資金使用效率的重要手段，在我國基本建設類項目評審中得到廣泛應用。本文從財政投資評審的概念及意義入手，首先總結財政投資評審的做法以及其在資金績效考察方面的局限性，然后對比績效目標管理，從績效目標管理注重長遠效益、注重階段性管理以及提高評審隊伍合理性等角度，對財政投資評審與績效目標管理思想的結合進行思考，以期提高財政投資評審和績效目標管理在財政預算管理中的作用。

一、財政投資評審的內涵及意義

財政投資評審是財政評審機構依據國家政策和規章制度，運用專業的技術手段，從工程經濟和財政管理的角度出發，對財政支出項目全過程進行技術性審核，從而規范財政資金使用的財政監督管理活動。投資評審是財政部門在政府投資領域履行監督管理職能的重要途徑，包括對財政投資建設項目的工程概算、預算和竣工決（結）算的審核。1999年4月財政部投資評審中心正式成立后，全國各地也相繼成立了財政投資評審機構，我國的投資評審管理體系已基本形成。

財政投資評審在財政預算管理中發揮了重要作用，主要體現在以下幾方面：一是預算編制環節，財政投資評審機構對基本建設類項目預算進行專業化、技術化評審，為項目預算的編制提供了科學、合理的分配依據。二是預算執行環節，財政部門在進行階段性評審的基礎上按照項目的需要撥付財政資金，使預算支出有了定量依據，從而強化了預算執行的約束力。尤其在政府集中采購項目中，財政投資評審機構對納入政府采購目錄的工程項目的標底、施工圖預算和工程量清單進行評審，規范了政府采購行為。三是決算環節，財政投資評審機構對項目決算金額進行評審，把好項目最后一道關。

二、財政投資評審的一般模式

根據實施評審主體的不同，現有財政投資評審模式可分為以下三類：

一是依靠評審機構自身力量進行項目評審。通常由評審中心根據財政部門的要求獨立開展財政投資項目的評審任務。其優點是可以根據計劃合理安排評審任務，保證評審質量和進度；缺點是如果地方建設發展較快，評審工作量較大，將需要組建龐大的評審隊伍，易導致人員編制及管理困難。二是中介機構協審、評審中心管理的模式。一般由評審中心行使組織、管理、檢查考核的職能，借助社會力量完成評審工作。其優點是能夠充分發揮中介機構的專業力量，便于管理人員集中精力進行政府項目的各階段管理；缺點是社會中介機構的技術力量、專業水平良莠不齊，評審中心在確定協審單位、評審過程管理以及對評審結論的復核、評審質量的監督考核管理等方面存在一定困難。三是聘用社會上的專業人才進行評審。一般是評審中心內部設立社會專業技術人員專家庫，通過人員聘用的形式組成項目評審小組來完成項目的評審工作。其優點與第二種模式類似，但缺點是評審人員往往非專職人員，無法保證參與評審的穩定性，從而會影響評審質量和進度。

根據評審階段的不同，現有投資評審又可以分為三類：

一是評審項目投資估算、概算。一般是評審中心只承擔項目設計方案的論證及投資估算、概算的評審工作。其優點是能夠從源頭上控制項目投資，減少了項目超工期、超概算、超標準現象的發生；缺點是概算評審與項目實施過程管理和工程決算審計脫離，項目實施中的設計變更和現場情況不能得到有效控制。二是工程決算審核。通常是方案論證及投資規模由發改委確定，評審中心只負責項目決算審核。其優點是有助于評審人員協調建設方、監理方、承包商；缺點是財政對于前期發改委的立項評審結論未進行進一步論證，到決算審核階段再評審，監督效果不夠明顯，增加了出具審核結論的難度及廉政的風險。三是參與項目全過程管理的模式。一般是評審中心派駐評審人員擔任項目的現場代表，參與項目全過程的運行管理。其優點是評審人員熟悉項目施工的整個過程，能有效遏制施工單位的弄虛作假、高估冒算行為；缺點是如果地方投資規模較大，需要投入大量人力，會造成評審機構過于龐大等問題，此外評審機構直接與施工方接觸容易誘發廉政風險等隱患。

三、財政投資評審與績效目標管理的比較

財政投資評審通過對投資項目開展概算、預算、決（結）算評審，合理確定建設項目投資額，并針對項目執行程序、財務核算和管理中發現的問題，提出大量建設性的意見和建議，核減不合理項目支出，作為竣工決算批復的重要技術依據。

然而，目前的財政投資評審側重資金的使用規范性核查，對資金概算、預算、決（結）算環節進行的評審均圍繞資金合規性展開，缺少對資金使用績效情況的考察和評價。但應當明確的是，資金使用的規范，不代表資金應當安排、或使用得有績效，也就是說單一地通過投資評審結果來判斷財政資金的使用價值是不夠科學全面的。舉例來說，領導安排某員工采購電腦用于辦公，預算資金5000元，投資評審考察購買電腦是否需要5000元、該員工是否將5000元用于購買電腦，績效目標管理則在此基礎上進一步考察該員工購買的電腦是否適合辦公用。假如員工購置的電腦并不適合辦公，那么即使員工將資金用于購置電腦，這筆資金并不產生實質績效。此外，財政投資評審概、預、決算審核以及過程監督均相對獨立，尚缺乏有效的抓手將所有環節有機地聯系起來，其監督職能的發揮較為有限。第三，投資評審無論由哪類評審主體開展，始終是以外部評審為主，資金使用主體參與財政管理的程度低，在一定程度上會制約監督效果的產生。

而績效目標是預算部門（單位）使用財政資金計劃在一定期限內達到的產出和效果，是公共預算預期實現的公共價值的體現。績效目標管理，更加關注財政資金的績效問題，從預算與目標匹配性、預算安排合理程度、資金預期實現效益等角度全面考察預算管理，為更為科學地配置和使用公共財政資金提供保障。此外，績效目標作為預算績效管理全過程的核心，由于過程跟蹤及事后評價均是圍繞目標的實現程度而展開，能更為有效地將預算管理的事前、事中、事后各個環節有機貫穿起來。第三，績效目標管理的參與者包括了財政、預算主管部門、預算單位、社會力量，且以預算單位為責任主體，這種內生的制約機制比外部監督更為有力。

但績效目標管理與財政投資評審作為財政預算管理的手段，有其內在一致性：首先，二者的對象一致，均為財政資金；二者也同樣貫穿預算管理的前中后所有環節；更為重要的是，二者的目的一致，均是為了財政資金更科學、合理的使用。因此，只有將投資評審和績效目標管理有機地結合起來，才能從合法、合規、合理等角度全面考察財政資金投入使用的價值，發揮財政資金的效益。

四、關于績效目標管理與財政投資評審結合的探討

績效目標管理與財政投資評審的結合具有重要意義，本文對兩者的結合點及結合的價值進行如下探討：

（一）將效益及可持續影響等績效目標內容與投資評審相結合，促使預算安排更為科學合理

如前文所述，投資評審與績效目標管理的側重點有差別，但二者在目的上殊途同歸，因此可以在技術審定合規性基礎上，結合資金投入預期效果、可持續性影響等體現績效理念的目標，對政府資金進行全面性、綜合性的考量。就工程建設類項目而言，財政投資能夠帶來多少直接產出、產出能夠實現多大社會效益、經濟效益或環境效益應該成為預算安排和調整的重要依據；同時，工程竣工后的后續維護、資產管理等影響其可持續發展的因素也不應被忽略。這些都是績效目標管理重點解決的問題，但卻不在當前投資評審的范圍之內。因此，應當將效益及可持續影響等績效目標內容與投資評審的內容相融合，不僅考慮資金使用的規范性，也考慮資金的長遠效益及后續的可持續發展，使得預算安排和調整更為科學合理。

（二）將階段性績效目標管理思想融入投資評審，提高過程管理和預算執行有效性

財政投資評審雖然也注重從整體上進行項目全實施期監督，但缺乏階段性動態考察的機制設計。基建類項目一般實施周期長，往往跨年開展，中期變動與調整因素較大，階段性任務分解的缺乏將導致最終目標實現的不確定性增大。績效目標管理則兼顧了整體性和階段性兩個層次，特別是圍繞目標進行階段性動態跟蹤的思想，具有很強的借鑒意義。因此，在投資評審中應將階段性目標管理思想融入，將長期資金監管和目標管理分解為階段任務和目標，每一階段任務及目標應當與長期目標相關聯，隨著階段任務和目標的實現，促成長期任務和目標逐步實現。

相應的，在項目開展過程中，即預算執行環節，財政投資評審往往按項目需要撥付資金，而績效目標管理則結合階段性目標實現程度進行后續撥款，此種撥付方式更有利于過程監督，分階段目標完成自然也能促進總目標的完成。因此，在進行階段性評審的基礎上，財政應當參考或嚴格按照其階段性目標實現程度撥付財政資金，為預算支出提供更有力的依據，進而強化目標對預算的指導和約束力。

（三）結合績效管理與投資評審專家，提高項目評審水平以及評審結論的全面性和科學性

專家學者庫是指涵蓋不同領域、不同行業、不同專業的專家學者，為項目管理提供智力與專業上的支持，屬于宏觀和高層次需求。目前，財政投資評審主要用于基本建設投資領域，因此其專家構成也主要為基本建設領域行業專家。但術業有專攻，部分基建行業內專家對績效管理認識還不夠深入，在對項目進行評審時，評審重點以項目投資、管理為主，無法全面評估項目效益、可持續影響。績效目標管理的專家以績效領域專家為主，包含少數行業專家，重點研究方向偏向預算及績效管理。因此在財政投資評審環節，建議與績效目標管理專家進行結合，同時聘請一定數量的行業專家及績效管理專家，豐富評審專家組構成，從而融合績效管理與投資評審理念，更加全面地對項目的投資、效益等進行評估，提高項目評審質量。■

（本欄目責任編輯：周菲）