如何把握和劃分政府與市場邊界

李天舒

【摘要】在經濟體制改革進入深水區后，處理好政府與市場的關系，成為現階段我國全面深化改革的核心和重點。處理好政府與市場關系的首要前提是合理劃分政府與市場的邊界，需把握四個重點：建立全國統一開放、競爭有序的市場體系;明確劃分不同層級政府間的事權財權關系;深入推進行政管理體制改革;大力培育和發展各類社會組織。

【關鍵詞】全面深化改革 政府與市場邊界 行政體制改革

【中圖分類號】D6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

隨著社會主義市場經濟體制改革的逐漸深化，黨和國家對于政府和市場的關系越來越為關注，黨的十八大報告強調“必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用”①。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”②要處理好政府和市場的關系，首先應對政府和市場的邊界作出合理劃分，在此基礎上，才能夠在資源配置方面全面發揮市場的決定性作用，并更好地發揮政府的作用。

政府與市場，兩者缺一不可

世界各國的經濟發展實踐表明，一個國家的經濟發展過程，實際上也就是各種要素資源不斷配置和再配置過程，總體上是要素資源的配置效率不斷提高。對于不同國家所采用的不同經濟體制，有著不同的資源配置方式與之相適應，但同時也產生了不同的資源配置效率和配置效果。建立和發展中國特色的社會主義市場經濟體制，是我國經濟體制改革的總體目標，也是30多年改革開放實踐過程中我國經濟發展方面所取得的最大成就。從傳統的指令性的資源配置方式走向以市場自發調節為主的資源配置方式，逐漸提高了市場在配置各種資源要素方面所發揮的基礎性作用，與此同時，國家通過對經濟實行總體的宏觀調控，極大地促進了生產力水平的提升。改革開放30多年來，我國經濟發展速度大大高于全球平均水平，綜合經濟實力大大增強，廣大人民群眾的生活水平顯著改善，全面建成小康社會進程持續推進。

按照古典經濟學和新古典經濟學的基本理論，市場是配置要素資源最為有效的形式，完善的市場體系有利于各種市場信息的有效傳遞，有利于發揮價格機制的作用，激發微觀經濟主體開展生產經營活動和創新活動的積極性，從而創造更多、更高質量的社會產品和服務。但同時也應該看到，市場并不是萬能的，市場也有其固有的缺陷，1929年美國經濟大蕭條的出現，以及21世紀美國次貸危機的爆發，都在事實上證明了這一點。為此，在提高市場配置要素資源的基礎性作用的同時，政府部門必須發揮其在調控宏觀經濟、構建社會保障體系等方面的應有作用，以克服市場經濟本身所固有的缺陷，解決部分行業和領域的市場失靈問題，以在總體上提高全社會的資源配置效率和水平。尤其是在經濟發展面臨重大挑戰和難題的時候，政府部門適時地出臺相應的宏觀調控政策至關重要，1998年亞洲金融危機和2008年全球金融危機爆發后，我國政府通過出臺相應的貨幣政策和財政政策，有效地避免了金融危機給我國經濟所帶來的消極影響，充分地證明了科學的宏觀調控政策的重要性。

實踐證明，中國的市場經濟是社會主義體制下的市場經濟，與資本主義體制下的市場經濟有著本質的區別。全面發揮社會主義制度優勢和市場經濟的體制優勢，用好政府宏觀調控這只有形之手和市場機制這只無形之手，是完善和發展中國特色社會主義市場經濟的應有之義。在中國特色社會主義制度下，市場配置要素資源的作用和政府調控宏觀經濟的作用相輔相成，兩者缺一不可。

劃分政府與市場邊界的重要性

中國改革開放30多年來的經濟社會轉型和發展實踐已經表明，完善的市場體系、健全的市場機制，對于要素資源的優化配置以及經濟的持續健康發展具有不可替代的決定性作用。但與此同時，我們也能夠發現，中國目前仍處于全面完善社會主義市場經濟體制改革的過程中，現階段，還有很多尚不完善的、有待于進一步解決的各種阻礙經濟社會持續健康發展的體制和機制問題。這其中表現最為突出的，就是政府和市場的關系問題。其主要體現在兩個方面：一是在某些領域，政府部門所掌握的權力依舊過大，政府部門對經濟活動的行政性干預較多，很多時候，本應以市場機制來解決的問題，習慣性地采用了計劃體制下的傳統思維;二是在某些領域，政府部門則沒有完全發揮自身的應有職能，對于公共事務的管理和公共產品的供給，沒有達到最優化。

但是應該注意的是，無論是經濟學的基本理論，還是各國的經濟發展實踐，均表明政府和市場都不是萬能的。在現實經濟社會生活當中，既存在著政府失靈，也存在著市場失靈。在經濟社會發展方面需要合理界定和劃分政府與市場的邊界，基于此來全面發揮政府和市場合力的重要性。按照理論上的邏輯，一般來說，對于政府與市場邊界的界定和劃分，應遵循如下基本原則：“凡是市場機制能夠充分發揮作用，資源能夠實現有效配置的就不需要政府干預;凡是存在市場失靈，市場機制不能有效發揮作用的地方，就需要政府干預”③。從這一意義上來講，黨的十八大報告中所提出的要“尊重市場規律”，實際上也就是強調要善于用市場經濟的思維思考問題，以市場體制中的價格機制來調節和配置各種要素資源;黨的十八屆三中全會《決定》中提出要“使市場在資源配置中起決定性作用”，實際上也就是要求我們必須培育全國統一的市場體系，制定公平競爭的市場準則，讓價格機制能夠全面形成，并使價格機制能夠充分發揮調節資源的作用。從這一角度而言，黨的十八大報告和十八屆三中全會關于經濟體制改革的核心論述，是一脈相承的。而對于黨的十八大報告和十八屆三中全會中所提出的“更好發揮政府作用”，則主要是指政府部門重點要更好地發揮四個方面的職能：一是調節職能，即實現并保持社會總需求與總供給之間的平衡，保證物價總體穩定，保持國民經濟持續健康發展，避免國家經濟出現大起大落;二是監管職能，即各級政府部門要制定相關的政策和規則，對市場主體和市場行為嚴格監管，維護正常的市場秩序，保護各經濟主體之間以公平競爭的市場規則開展經濟活動;三是管理職能，即政府部門要努力創造一個和諧有序的經濟社會環境，及時處理現實中出現的各種經濟社會問題;四是服務職能，即政府部門要提供更多的、更高質量的公共產品和公共服務，為廣大人民群眾和市場中的相關經濟主體提供開展公平競爭的必要基礎和條件。總而言之，更好發揮政府作用，一方面要求政府部門必須發揮自身所應有的各項職能，做到不缺位，另一方面要求政府部門不能干預市場主體的正常經濟行為，做到不越位。

劃分政府與市場邊界需把握四個重點

一是建立全國統一開放、競爭有序的市場體系。全國統一的市場體系，指在整個國家范圍內，在社會分工不斷細化、商品經濟不斷成熟的過程中，形成的各地區、各行業、各領域間相互依存、優勢互補、統一協調的市場體系;全國開放的市場體系，指在整個國家范圍內，隨著市場體制的不斷完善，地區間、領域間、行業間經濟封鎖、保護主義等問題得到解決，各種要素資源和商品依價格機制和統一市場規則，能夠在全國范圍自由流動和配置。自實施改革開放以來，建設全國統一開放的市場體系，一直是黨和國家所要努力實現的重要目標之一。雖然自1992年黨的十四大以來，隨著我國經濟體制改革的加快推進、社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，以及完善市場體系、規范市場行為的相關法律法規相繼出臺，我國在打破地區、領域、行業封鎖，繼而在建設全國統一的市場體系方面取得了一定進展。但是在當前，各類隱蔽性的經濟封鎖行為和保護主義在很多地區、領域和行業仍然盛行，全國統一的市場體系在當前尚未全面建立。為從源頭上解決經濟封鎖和保護主義動機，在今后，應進一步加快調整以GDP為核心的地方政績考核體系，并在新的地方政績考核體系中，賦予基本公共服務均等化、公共設施基本完備以更高的權重，以此來提高地方政府全面放開市場的動力和積極性，推進有關政令在全國范圍內得到統一落實、保證全國市場統一開放。

競爭有序，是指相關市場主體在統一的市場秩序下，通過公平競爭來開展各種經濟活動。眾所周知，競爭有著優勝劣汰的內在自然法則，其對于鼓勵創新、激勵進步等方面有著不可替代的積極作用。因此，競爭不僅是經濟健康、持續發展的動力，同時也是發展社會主義市場經濟的內在要求。當前，我國部分行業和領域市場秩序依舊較為混亂，特別是在城鄉結合地區和農村地區的集貿市場，諸如假冒偽劣、以次充好、缺斤短兩等無序現象較為普遍地存在，不但擾亂了正常的市場秩序，也損害了廣大人民群眾的正當利益。這些問題的出現，雖與政府部門的監管不到位有關，但更多地是由于相關市場規則制定或落實的不完善所致。今后，應在全面深化改革的過程中，致力于構建嚴格的市場規則體系，為全社會創造一個公平的競爭環境，繼而有效地維護良好的市場秩序，為更好地發揮市場配置資源的決定性作用奠定基礎。

二是明確劃分不同層級政府間的事權財權關系。“中國現行分稅制財政體制運行近20年，有效緩解了中央財政困境。但隨著時間推移，對地方財政運轉的不良影響也日益明顯。”④目前的分稅財政體制中，事權劃分方面存在的最大問題，主要就表現為財力相對集中在中央和省一級，而事權則更多地被分散到了市縣一級。一方面，大量的財政支出責任落在了市縣基層政府身上;一方面，市縣基層政府部門自身可支配的財力又非常有限。因分稅制自實施以來，始終沒有明確解決各級政府部門間的事權和財權關系，以至于很多本應通過完善的財政收支體系來解決的問題，實際上卻是依靠上下級間轉移支付這種非市場性的分配方式來解決的，繼而也引發了各種經濟社會問題。在今后，應按照政府公共財政的基本框架和基本公共服務均等化的基本要求，明確界定和劃分各級政府部門間的事權關系，并以此為準則，向各級政府部門配備相應的財力。與此同時，要加快捋順各級政府部門間的財稅關系，對于責權劃分等基本制度，要以法律的形式對其加以進一步規范。

三是深入推進行政管理體制改革。自1978年開始改革開放以來，特別是自2002年黨的十六大以來，各級政府部門緊緊圍繞向服務型政府加快轉變這一目標，不斷強化對于自身的建設。但是與經濟社會領域所發生的深刻變革相比，各級政府的行政管理理念、行政管理體系、組織結構、決策和執行機制等方面與廣大人民群眾的實際需求，以及與全面深化社會主義市場經濟體制改革的根本要求還存在較大差距。在行政管理理念方面，部分行政機關和相關公務人員仍習慣于用計劃體制下的思維來思考問題和制定決策，市場化意識依舊非常淡薄;在行政管理體系方面，存在行政管理層級過多，各級行政管理部門交叉錯位、整體公共服務能力較弱等問題;在組織結構方面，存在行政管理部門眾多、職責重疊、權責脫節，以及行政審批鏈條過長等問題;在決策和執行機制方面，存在信息傳遞不順暢、決策方式不科學、執行機制不完備、監督和管理不到位等問題，以至于在行政審批的過程中，某些干部濫用手中所掌握的職權，以權謀私、收受賄賂等問題仍然存在，使得近年來的行政成本始終處于高位。

為合理劃分政府與市場的邊界，進一步捋順政府和市場的關系，深入推進行政管理體制改革勢在必行。首先，要樹立服務群眾、服務社會的意識，加快服務型政府建設步伐，在下放不必要的行政審批權和減少政府部門對微觀經濟活動干預的同時，不斷強化政府部門社會管理和公共服務的職能，努力做好政府職能轉變的加減法;其次，要不斷優化政府結構，加強制度建設，建構科學、完備的行政管理體系和流程。繼續推進大部制改革，進一步完善中央與地方的關系，是今后行政管理體制改革的一個重點方向。在機構重組的過程中，可能有些部門要合并在一起，有些部門可能面臨被撤銷或降格，對于這些情況，相關部門和個人必須從全局出發，客觀看待。此外，在完善中央和地方關系的過程中，應加快調整中央政府與地方政府之間的財稅結構，并著力于處理好地方政府與當地企業之間的權利義務關系。

四是大力培育和發展各類社會組織。隨著政府職能不斷向服務型轉變，中國社會愈來愈需要更多的社會組織來承擔部分公共事務的管理和公共產品和服務的供給職能，這已在學術界形成了基本共識。據統計，截至到2012年底，我國共有各類社會團體、民辦非企業以及基金會等社會組織近50萬個，自成立以來，這些社會組織在經濟、政治、文化、社會、醫療、教育等行業和領域，發揮了獨特而重要的作用，已成為銜接政府與市場的不可或缺的紐帶，成為黨和政府與廣大人民群眾展開有效溝通的橋梁，成為我國經濟社會發展過程中的一支不可或缺的力量。

但是應該說，在現階段，因制度和體制上的限制以及監管體系的不到位等問題，很多社會組織在發展過程中面臨諸多障礙和問題。一些社會組織實際上存在“官辦、官營、官管”的現象。在今后，中央應加快建立一套完善的有利于推進社會組織發展的科學指標體系，繼而將發展社會組織納入到經濟體制改革的總體布局之中，逐步提高各類社會組織的數量和質量。在這一過程中，應進一步減少政府部門對社會組織建立與運轉的行政化干預。與此同時，各級政府應將城鎮社區、廣大農村地區微觀層面的管理和服務職能逐步轉交給社會組織，全面建立起由政府向社會組織購買公共產品和服務的科學機制。

小結

在全面深化社會主義市場經濟體制改革的進程中，處理好政府和市場的關系，首要的前提，是要準確把握并合理劃分政府與市場的邊界，核心是要通過堅持社會主義市場經濟體制改革這一根本方向，在重點領域和關鍵環節的改革上取得突破，并且要進一步調整和完善相關體制和機制安排，為更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用創造制度前提。與此同時，加快轉變政府職能，發揮政府這只有形之手在維護市場有序運轉、保持宏觀經濟總體穩定方面的積極作用，也是合理劃分政府與市場邊界的一個重點，要不斷加強和改善政府部門宏觀調控的科學化水平，與市場配置要素資源的無形機制形成合力，進而在總體上實現各種要素資源的更為優化配置，保證國家宏觀經濟的平穩、健康、持續發展。

（作者為中國社會科學院研究生院政府政策與公共管理系博士研究生）

【注釋】

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗—在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，2012年11月18日。

②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月16日。

③王玉珍：“正確處理政府與市場關系的幾個關鍵因素”，《改革與開放》，2013年第19期。

④“各級政府的事權和財權需明確劃分”，《新華日報》，2013年8月28日。

責編 / 王坤娜