礦產資源生態補償立法現狀與完善

黃德林　谷宇宙

【摘要】隨著我國各項經濟社會事業的深入發展，對礦產資源開發利用的需求量急劇增加，而礦產開采導致了生態環境的破壞與不必要的資源浪費，及眾多社會問題、經濟問題。礦產資源生態補償制度，是解決這些問題的重要制度。對當前礦產資源生態補償的立法現狀、不足之處進行探討，提出有針對性的完善措施，無疑具有十分重大的意義。

【關鍵詞】生態補償制度 ? ?礦產資源 ? ?立法現狀 ? ?完善路徑

【中圖分類號】D922.3 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

隨著我國各項經濟社會事業的深入發展，對礦產資源開發利用的需求量急劇增加，而礦產開采導致了生態環境的破壞與不必要的資源浪費，及眾多社會問題、經濟問題。礦產資源生態補償制度，是解決這些問題的重要制度。對當前礦產資源生態補償的立法現狀、不足之處進行探討，提出有針對性的完善措施，無疑具有十分重大的意義。

礦產資源生態補償的內涵、特點

生態補償是通過對生態環境的利用、保護和建設中相關主體的利益進行調整，促使生態環境的利用、保護和建設行為外部效應內部化，即通過外部顯現的舉措調節各利益主體之間的關系，目的在于對生態系統進行維護和改善。礦產資源是生態資源的重要組成部分，礦產資源生態補償即生態補償在礦產資源領域內的運用。

礦產資源生態補償的含義有狹義和廣義之分，從狹義上來看，具體指人們在對礦產資源進行開發利用之時造成了生態價值的損害，或者說由于生態價值的損害而導致了生態系統對經濟和社會服務的價值損害，開發利用礦產資源的主體對此進行補償，所得補償用來維護、修復遭受破壞的生態環境。其內涵主要是開發利用礦產資源的主體，對受到損害的居民、資源所有人進行賠償，以及對為了恢復生態系統而進行修復、維護、治理的費用予以賠償。在上述補償內容中，以對生態系統的恢復治理和修復為主。

從廣義上來看，礦產資源生態補償，是由于開發利用行為造成了生態系統的破壞而對其理論上的價值進行補償。廣義上的礦產資源生態補償，包含了對自然生態系統的價值損失進行補償，同時包含對由于生態環境保護喪失了發展機會的居民以及喪失了可持續發展能力的礦業城市給予的財政補貼、資金扶持、稅收減免、實物資助、技術扶助等方面進行的補償支出，還包含了對環境污染損失進行的補償支出。廣義上的礦產資源生態補償內容較為廣泛，其內容具體包含：一是經過國家批準之后，開發利用礦產的企業對國家進行補償，此類補償是基于合法的開采而進行的補償;二是因為礦產資源的開發利用而對礦山及其周邊的環境產生污染破壞，對礦區居民的生產生活、身體健康等方面帶來一定損害，為此由礦產資源開發利用者對礦區居民進行的補償;三是由于礦產資源的開發利用者進行了過量開采，從而導致生態環境資源遭受破壞，而且影響到礦區居民后代的生產生活，為此由礦產資源開發利用者對礦區居民的后代進行的補償。

從上述礦產資源生態補償的廣義、狹義兩個方面的內涵中可以看出，廣義上的礦產資源生態補償是對礦產開發利用造成環境損害的理論價值的補償，礦產資源開發利用造成損害的理論價值難以進行計算，不僅計算的過程十分繁瑣，并且不同的計算方法得出的結果可能大相徑庭，可能因為不同計算方法得出結果之間的差異較大而無法執行，大大影響了可操作性。所以，廣義上的礦產資源生態補償制度建設，可以作為一種長期的目標而進行研究探討，因其缺乏可操作性，難以在短期之內通過立法方式予以固定下來。而狹義上的礦產資源生態補償，是從礦產資源開發利用造成的資源消耗、生態環境損害來進行計算的，生態修復治理的成本較易確定，具有較強的可操作性。所以，狹義上的礦產資源生態補償，可以作為近期之內的目標，當前構建礦產資源生態補償法律制度體系，應以狹義上的礦產資源生態補償作為標準。

礦產資源生態補償具有顯著特點：第一，在整個礦產資源生態補償中，對礦產資源進行開發利用的一方是最大的受益者，是直接的受益者;第二，對礦產資源進行開發利用造成的生態環境損害難以確定，或者說損害的程度難以確定，并且受損主體的數量、受損的地域也較難以界定;第三，對礦產資源開發利用造成的生態環境損失是長期性的，有的損害甚至是潛在的、當前難以發現的。

構建礦產資源生態補償法律制度體系的必要性

第一，礦產資源具有稀缺性，過度開采必然導致其快速耗竭。礦產資源是一種稀缺性資源，具有不可再生性、可耗竭性。隨著經濟社會的發展，人們對礦產資源的開采力度不斷加大，礦產儲備總量日趨減少，影響了后代的繼續開發利用，對人類的后續發展帶來阻礙。礦產資源的開發利用不僅要考慮當代人類的需求，同時還需要顧及后代的需求，體現出跨代的人類之間利用共享、資源平衡配置。當前，必須牢固樹立可持續發展的科學發展的理念，在礦產資源的開發利用中不僅考慮自身的需要，同時不能對后代人的利益和資源共享產生損害，注重上代人和下代人之間資源配置與資源效益享用的公平，以此實現“代際公平”。構建礦產資源生態補償法律制度，以法律的途徑，針對稀缺礦產資源予以合理補償，鼓勵人們對礦產資源進行合理開發利用，在滿足當代人需求的同時為后代人留有適當份額。

第二，生態環境的治理與維護必須付出成本，生態效益的享受者理應承擔補償責任。生態環境是由各類有價值的自然因素共同組合而成的，生態環境具有資源性、環境性的雙重特征，屬于人類生存發展不可或缺的重要資源。如果人類過度開發利用礦產資源，就必定對生態環境造成嚴重的污染破壞，不僅造成重大的經濟損失，同時將嚴重危及人類賴以生存發展的根基。而且，按照生態環境價值理論與實踐來看，人類在開發利用礦產資源過程中造成的生態環境破壞，以及人們在享受生態效益的同時，必須投入大量的資金對生態進行維護，“先污染后治理”的模式更是得不償失，人類終究必須對所破壞的生態環境付出更多的代價。只有讓那些享受了生態效益的主體付出相應的經濟成本，而相關組織機構通過所獲得的資金對生態進行有效治理、維護，才能保障資源價值的長久延續。

第三，人類生存于一個統一有機的系統，生態系統的破壞帶來了嚴重不良后果。人們所生存的外部環境并不是孤立存在的，而是一個統一的、有機的整體。在這個人類生存的外部環境系統中，任何一個環節如果出現了問題，都會導致“鏈條故障”，對其他環節也產生相應的影響。這就是說，對生態環境的破壞，具有十分顯著的負外部性特點，生態環境這個環節遭受破壞之后，對人類生存的整個外部環境系統產生極大的負面損害。基于此，人們理應將生態環境作為一種公共產品予以對待，按照可持續發展、和諧發展的理念去保護生態環境，人們保護生態環境獲取的利益能夠為全人類平等地共享。但是，如果未構建礦產資源生態補償法律制度體系，那些開發利用礦產資源的人們只享受資源帶來的巨大益處，卻不為此付出應有的代價，這就必將導致生態產品的枯竭，導致生態環境的最終惡化而無法進行有效治理。

礦產資源生態補償法律制度的立法現狀

20世紀80年代后，礦產資源的開發利用導致生態環境破壞的問題更加引起人們的普遍關注，政府為此采取了諸多行政措施。同時，立法機關也先后制定出臺了一些生態補償方面的法律。1986年頒行的《中華人民共和國礦產資源法》中就規定了生態補償方面的相關內容，該法第五條規定：“國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。”該法成為我國第一部規定了生態補償制度的法律。國務院于1994年頒行《礦產資源補償費征收管理規定》，該“規定”對《礦產資源法》中明確的“有償開采”原則進一步作出了細化規定，促進了我國礦產資源補償制度的完善。2014年2月，財政部、國家發改委、水利部、中國人民銀行印發《水土保持補償費征收使用管理辦法》，對水土保持補償費征收、繳庫、使用管理等做了具體規定，①按照礦產開采量計征補償費，對礦產資源生態補償法律制度的完善具有一定意義。

當前我國礦產資源生態補償的立法現狀體現在如下三個方面：

第一，立法規定了礦產資源稅費制度。立法規定的礦產資源稅費制度有礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦采礦權使用費、探礦采礦權價款。自1984年開始，我國開始征收礦產資源稅，新設該稅種的目的在于對開采不同礦產資源導致的收益差別進行調控，促進礦山企業的利潤水平基本平衡，力圖創造一個公平競爭的礦產資源開采環境。1994年，我國開始征收礦產資源補償費，意在對國家對礦產資源勘探投入的不足進行彌補。資源補償費是基于國家對礦產資源的所有權而取得的，具有租金的性質，是礦產資源有償使用的重要組成部分，但是我國對資源補償費的征收標準較低，僅為礦產品銷售收入總額的1%～2%，致使國家對礦產資源所有權的權益無法從資源補償費中充分體現出來。此外，我國還規定了探礦采礦權使用費、探礦采礦權價款的征收，構成了礦產資源生態補償的重要組成部分。

第二，試點生態補償費制度、環境恢復治理保證金制度。所謂生態補償費，也就是政府向礦產資源開發利用企業征收費用，用來修復礦產資源開采過程中對生態資源產生的破壞，生態補償費按照礦產資源開采的數量或者資源銷售總額的一定比例進行征收。作為試點，云南省于1983年對昆明市的磷礦開采者征收生態補償費，按照每噸0.3元的標準向開采企業征收，征收所得款項用來對磷礦及其周邊遭受破壞的生態進行恢復治理。20世紀90年代中期開始，江蘇、廣西、福建等14個省（自治區）開始試點生態補償費的征收工作，許多地市級地區也開始此項工作的試點。通過試點工作的具體實踐，政府征收生態補償費，十分有利于礦區周邊遭受破壞生態資源的恢復治理。但是，由于生態補償費的征收缺乏法律依據，在2002年被取消。除了生態補償費制度的試點之外，我國還試點了礦山環境恢復治理保證金制度，該制度目前依然處于試點階段。江蘇省于2002年制定出臺了《保證金征收暫行辦法》，對礦產資源開發企業征收環境恢復治理保證金，2010年出臺的《江蘇省礦山地質環境恢復治理保證金收繳及使用管理辦法》，按照“辦法”的規定，所有企業在領取采礦許可證之前應該交一定數額的保證金。進行環境恢復治理保證金的省份還有安徽、福建、山西、海南、河北、廣東等地區，為礦產資源生態補償法律制度建設做出了積極努力。

第三，當前我國礦產資源生態補償法律制度依然存在許多不足。我國目前已經初步建成了礦產資源生態補償法律制度體系，并且對相關制度正在進行積極試點。但是，目前我國礦產資源生態補償法律制度還不健全、不完善，還沒有形成一個完整的法律體系，許多法律法規的規定還非常原則，缺乏細致性、可操作性，對礦區生態自然環境的恢復和治理帶來極大的挑戰。當前我國依然缺乏配套的法律法規，各個部門法之間的規定也存在沖突現象，缺乏必要的協調性和一致性。雖然政府向礦產資源開發企業征收了相關的稅費，但存在挪用資金的現象，并未全部用于礦區生態環境的恢復與治理;資金來源渠道單一。《土地復墾法》頒行之前對已經被廢棄的礦山，對礦區及其周邊生態環境的恢復治理經費全部由國家財政承擔，但我國是一個發展中國家，在推進社會主義各項事業建設的過程中，方方面面均須投入大量的資金，資金來源渠道的單一限制了礦區及其周邊生態環境的恢復治理。礦區及其周邊環境的恢復和治理資金主要源自中央財政，地方政府承擔具體的治理工作，而生態環境的受益者、破壞者卻沒有承擔相應義務，或者承擔的義務較小;礦山環境恢復保證金制度不完善。目前，該制度還處于試點階段，尚未通過立法方式予以明確。

當前我國礦產資源生態補償法律制度的完善路徑

針對當前我國礦產資源生態補償法律制度的立法現狀、存在問題，結合實際國情，應從如下幾個方面完善礦產資源生態補償法律制度：

第一，構建和完善礦產資源生態補償法律制度體系。針對目前我國雖然已經建立了生態補償法律制度，卻缺乏相關配套制度的實際，應進一步構建和完善礦產資源生態補償法律制度體系。首先，要建立對礦產資源生態補償評價機制。通過建立科學、合理的礦產資源生態補償評價機制，及時總結和推廣制度實施中的好經驗，及時發現存在的問題，針對存在問題不斷改進補償制度;其次，切實保障社會公眾的參與權，完善公眾參與制度。礦區及其周邊生態環境的恢復和治理，事關廣大人民群眾的切身利益，在健全完善礦產資源生態補償制度的過程中，要制定嚴格的公示程序、聽證程序，切實保障公眾的知情權、參與權、監督權;進一步強化生態補償激勵措施，不斷拓寬生態補償的融資路徑，以“誰復墾、誰受益”的原則健全相關的措施，有力保護生態環境。

第二，進一步拓寬生態補償資金來源渠道。目前對礦區及其周邊地區生態環境的恢復與治理資金，主要來源于中央財政，來源渠道單一。目前作為發展中國家，各項社會主義事業建設千頭萬緒，許多地方都需要投入大量的資金，資金的有限性導致生態恢復與治理的成效受到了嚴重制約。為此，必須進一步拓寬生態補償資金來源渠道。健全完善礦產資源稅費制度，適當提高探礦采礦權使用費的標準，彌補國家財政經費的不足;對現有的礦產資源稅和礦產資源補償費進行改革，將兩者合并為權利金，并提高征收的標準，否則有重復征收的嫌疑，并且缺乏法理基礎和法律依據;對收益分配關系進行適度調整，在當前國稅、地稅分稅制下，地方財政較為緊張，應該對礦產資源生態補償制度中的相關收益適當向地方傾斜，有利于更好地調動地方政府的積極性;大力發展資源性城市工業旅游產業，以旅游帶動城市經濟發展，保障生態環境恢復與治理的經費來源。

第三，以立法方式完善環境恢復保證金制度。環境恢復保證金制度是礦產資源生態補償法律制度的重要組成部分，但是，我國目前對此制度的實施并沒有相應的立法規定，而是地區各自為政，制度體系還存在許多不夠健全、不夠完善的地方，保證金制度在促進生態補償、恢復和治理生態環境方面的功能作用并未得到最大限度的發揮。當前，應通過國家立法的方式規定環境恢復保證金制度，使該制度的實施步入規范化、法制化的軌道。要區分保證金的征收類別，將其劃分為一次性保證金、階段性保證金，充分發揮不同類別保證金對防止生態環境破壞方面的作用。還要通過全國性的立法，對保證金的征收標準進行明確，并按照經濟社會發展的情況，對保證金的標準進行及時調整，使保證金處于適中水平，既能保障恢復治理環境的資金需要，同時也不因保證金標準過高而增加企業負擔。將礦產企業繳納環境恢復保證金的情況納入企業征信系統，對“失信”企業依法進行貸款限制、行政處罰等懲戒。

（作者分別為中國地質大學（武漢）教授，中國地質大學（武漢）公共管理學院碩士研究生）

【注釋】

①陳仁澤：“水土保持有了生態補償辦法礦產資源開發從量計征”，《人民日報》，2014年2月22日。

責編 / 王坤娜