教育民生指標的建構與評估

許日華，張真柱

（1.寧波大學黨委辦公室/校長辦公室，浙江寧波，315211；2.寧波大學人文社會科學處，浙江寧波，315211）

從改革開放以來黨的歷次代表大會的報告中看，黨的十七大、十八大先后強調教育在為國民經濟社會發展做出貢獻的同時，還把教育納入民生建設的重要范疇和內容，如黨的十七大首次將教育納入以民生為重點的社會建設范疇，十八大則進一步重視教育的民生功能，將教育看作民生之首務。對于這種變化，學界達成一致的看法是，改革開放后我國對教育的定位經歷了由國計到民生的變化，即它一頭連著國計，一頭系著民生。①詳見：《從國計到民生：關于我國教育民生的思考》載《清華大學教育研究》2013年第4期；《教育民生論的發生與解讀》載《高等教育研究》2013年第11期；《教育民生需要“保障網”與“解壓閥”》載《中國教育報》2014年4月25日理論版；《教育綜合改革應由“教育工具論”向“教育民生論”轉型》載《清華大學教育研究》2013年第1期；《論教育的民生功能》載《教育發展研究》2014年第5期；《國家視角下的教育民生論》載《教育研究》2014年第12期。對教育地位認識的轉變，使得以前教育僅局限于為國家經濟發展服務的背景下構建的指標體系難以適應新的變化需求。因此學界和政府開始嘗試構建一些教育民生的發展指標，但這些指標體系大多把教育和醫療、住房、社會保障等眾多領域合在一起來架構整個民生領域的指標體系，這種做法一是使教育民生的指標略顯單薄，不能充分反映教育民生的重要內容，另外它還僅在民生的背景下來看待教育的發展，割裂了教育同時聯系國計和民生的關系紐帶作用，從而使得指標體系從一個極端偏向另一個極端。基于此種認識，我們嘗試對教育民生指標體系進行再建構，并以寧波市為例，對該指標體系進行測試評估。

一、教育民生指標建構的理論基礎

建構教育民生指標，需要正確認識國計與民生的關系，并把教育民生問題及其指標的建構放在二者關系的視野下來討論和理解，與此同時，教育民生指標體系還需要準確把握其建構的理論依據。

（一）教育民生指標的建構需要正確認識國計與民生關系

簡單的講，國計，泛指事關國家長遠大計的政治、經濟、科技及社會等方面建設的內容；民生泛指人民的生活。國計與民生之間的關系反映到一個國家當中，它們首先是一個相互促進、互為支撐的關系。如果人們生活在一個政治更為民主、經濟更為富裕、科技更為發達、社會更為和諧的“國計”環境中，民生就更有可能得到很好的提高。同時，如果民眾的素質得到普遍提升，也有可能共同建構起一個更好的“國計”環境。對于教育而言，不論是國計，還是民生，教育原本都起著一種非常重要的作用，但從我們國家在相當長的一段時期內對教育的定位來看，大都把教育看作提高勞動者的素質，培養大批合格人才，來為現代化建設服務的一種工具，過于注重教育對國計的服務功能，而教育民生功能卻明顯受到遮蔽和漠視。所謂教育民生功能，“即以具體的人的生存發展需要為出發點，是教育系統在塑造和提升民生主體的主體性，引導其提升生存發展能力與生活質量，進而促進民生主體全面發展過程中所發揮的功效和作用。它包括提高民生主體的物質生活品位、改善民生主體的精神生活質量和提升民生主體的幸福能力三個方面”。［1］另一方面，與國計相比，民生具有更高的地位。亞里士多德認為，“城邦是若干生活良好的家庭或部族為了追求自足而且至善的生活，才行結合而構成的……一個城邦的作用及其終極目的卻是優良生活”。［2］亞里士多德此處所講的城邦，與我們通常理解的國家類似，他的意思是說，組合國家（城邦）的最高目的是追求一種善業，而這個善業就是為了謀取人們更好的生活，即民生。正是由于教育的民生功能關乎到人類更好生存和生活，聯合國教科文組織才發出“不再把教育單純看作一種手段，是達到某些目的（技能、獲得各種能力、經濟目的）的必經之路”的令人振聾發聵的聲音，也就是說，教育不能再單純的強調學會認知，而同時還應增加學會做事、學會共同生活、學會生存這些新目標，新目標體現了對教育目的定位的民生旨趣。［3］

由以上辨析可以得知，教育指標的構建，站在不同的立場上完全會得出不同的指標體系。如果只是強調教育為國家各項重大事業發展（國計）服務，那么教育指標將會漠視教育的民生訴求，指標體系也將會忽略人本身發展的存在；如果只站在民生的立場上一味要求教育實現個人更好的發展，而不顧國家各項事業發展的基本現狀，那么這種教育訴求無疑也必將會建立在空中樓閣的基礎之上，民生發展的愿望最終也會落空。我們認為，教育民生指標體系要在國計民生的大視閾下來構建，要將國計與民生有效統合起來，而不能相互割裂，采取對立的態度。教育民生指標體系一方面要考慮為國計發展服務，通過教育強國的作用使得國家有更多的資源和財力來促進民生的發展。另一方面要考慮為民生發展服務，通過教育提升民眾的人文、科技等方面的整體素質來促進國家的強盛，使國家的強盛建立在民眾整體素質普遍提高的基礎上而非僅把人當作發展科技理性工具的基礎上。

（二）教育民生指標體系建構的理論依據

教育民生指標體系具有極強的現實意義，必須以科學的理論為指導，將理論、實踐與發展有機結合。教育民生指標建構的理論依據既要能夠反映推進教育民生發展的治理方式問題，又要能反映教育民生發展過程中的公平問題，還要能反映推進教育民生發展的主體責任問題。筆者認為，應以以下理論作為指導依據。

1.教育民生的新公共管理的政府管理理論

作為政府管理研究領域的一種新理論以及新實踐模式，新公共管理理論的主要觀點就是政府需要自我改革。新公共管理學派認為，與老公共行政學派描述的官僚體制下僵化的和無效率的科層管理相比，新公共管理的政府管理應采取市場化傾向，因此企業家政府理論是這種理論的核心和精髓。將新公共管理的政府理論用于指導我國教育民生指標的建構是有重要意義的。教育民生指標建構以這種力量為指導，要能反映出政府如何正確處理與教育市場的關系，重新定位政府職能，簡政放權、提高效率；還能反映出政府如何通過打破對教育民生領域的公共產品與服務的惟一提供者的壟斷模式，外包給眾多具有管理方法與技術的私營部門。可見，在這種理論的視野下，教育民生指標體系要能充分體現政府是怎樣充分發揮自身和市場兩方面的作用，密切配合解決教育民生問題的。

2.教育民生的公平分配理論

關于公平分配的理論，歷史上有過大量的探討，如西方以柏拉圖和亞里士多德為代表的早期公平分配觀，西方近代資產階級的公平分配觀以及當代西方學者的公平分配觀等。其中羅爾斯的系統研究代表了現今公正問題研究的最高水準，這些觀點充分體現在《正義論》一書中。他認為，公正是社會制度的首要價值。在公平正義的社會中，一方面，要保障每一個人的平等自由權利、公平競爭。另一方面，在社會分配中，還要保障“對處于最不利地位上的人最有利”，也就是在競爭和分配中注重保護弱者的利益。羅爾斯的公平分配觀對我們建構教育民生指標的啟示，一是要注重保護農村及偏遠地區的弱勢群體教育發展；二是減少不公平競爭，打破教育辦學壟斷；三是在公平競爭中縮小區域之間、城鄉之間、學校之間辦學水平和教育質量存在的明顯差距。

在我國，歷史上在實現分配公平的過程中有兩種取向，一種是向貧、向寡看齊，拉低高點，平均分配的窮公平；一種是向富、向多看齊，抬升低點，發展求富的富公平。［4］第一種取向來源已久，如孔子的均貧富思想，不患寡而患不均。改革開放前我國實行的平均主義分配觀就是這種分配思想的體現。這種思想的特點在平均中求貧、求寡，它與我們追求的教育民生發展理念格格不入。我們追求的教育民生的發展愿望是教育在促進勞動力、資金、知識等生產要素增值的基礎上，促進生產力發展、社會的進步，然后在此基礎實現人民的共富。無疑，第二種分配公平的取向正是我們所追求的。

3.教育民生的新公共服務政府責任理論

關于公共服務中的政府責任問題，表現在教育民生領域，政府歸根到底是要努力辦好人民滿意的教育，實現人民對美好生活的向往。按照教育民生發展的這個宗旨和方向建構指標，老公共行政和新公共管理都不能起到有效的理論支撐作用，老公共行政派認為，政府行政官員只對政治官員負責；新公共管理學派中作為企業家角色的行政官員考慮和服務更多的是市場中的顧客，而不是公民。而新公共服務理論的政府責任理論的觀點則有力地表述了政府在教育民生領域的對公眾負責的訴求。它認為，政府應對現代民主治理的各種制度和價值規范負有責任，這些制度和標準包括公共利益、成文法律和憲法、社會價值觀和標準、公民等，公共行政官員即便是在涉及復雜價值判斷和重疊規范的情況下也始終為了公共利益而為公民服務。［5］可見，政府只有向公眾負責、履行應盡的責任、接受民眾的評價和監督，才能夠使人民滿意。

二、教育民生指標體系的建構

設計教育民生指標的目的是為了反映教育民生發展的程度和變化，為制定政策、檢驗政策和提高決策科學性提供相關依據。為此，指標構建的原則要能反映教育民生的總體數量特征，使之具有描述性、評比性及預測性等特征；指標選取的內容要采取民主評議的方法，以大家認可度高的條目作為指標內容；指標構建的框架要具有可操作性，既不能過于簡單，遺漏教育民生發展的重要方面，也不能過于繁瑣，不利于為決策提供清晰明了的參考。

（一）教育民生指標建構的原則

我國教育從單純的注重國計到國計民生并重，是教育工具論到教育民生論這一教育功用視角的轉型與回歸。教育民生論既體現了科技與教育、個體與國家之間錯綜復雜的交互作用，又反映出教育的本質從“人的物化”最終回歸到“人的自身”的演變歷程。［6］教育民生論融合了國計與民生的優勢，彌補了各自的劣勢，實現了國家利益與個人利益的統一。因此，教育民生指標內容既要充分反應這些變化，又要從紛繁復雜的現象中抽取出來，使之成為可測、可知的結果。在指標建構的過程中，除了要求指標體系要遵循層次清晰、系統性強、有代表性、易于操作等方面的基本原則外，還要遵循可描述性、可評比性、可監測性的原則。所謂可描述性，就是指標體系要能全面準確反映出教育民生問題各方面的變化情況；可評比性指形成一個可以進行縱向、橫向相互比較的綜合指數，通過對比分析能夠明確其存在的優劣與差異；可監測性是指指標體系要能夠對未來發展趨勢進行測算和分析，以利于決策部門及時找出存在的問題，并為采取相關措施提供重要參考依據。

（二）教育民生指標內容的確定方法

在確定教育民生指標內容的過程中，我們主要采取德爾菲（Delphi）法確定。根據本文的理論框架和檢索已有相關文獻中的指標研究內容，初步確定相關的每級指標的具體內容，并請專家進行把關，確保整個指標體系的系統性。然后請相關的每位專家為每項指標內容進行打分，將若干名專家的意見集中起來，求出每個指標分值的均值和方差。由于各位專家對同一指標重要程度的看法不盡相同，通過對方差的分析，可以了解到全部專家意見的分散程度。如果第一輪調查結束后，發現專家們的意見分歧程度過大，則可以進行下一輪甚至多輪的調查，直至專家們意見接近一致，最后，根據各個專家對每項指標打分均值高低作為該項指標內容是否被選取。

（三）教育民生指標的框架結構

在整個指標的框架結構中，共分為三級指標，其中一級指標為教育民生發展指標。二級指標的確定主要根據整個指標體系要“將國計與民生有效統合起來”的認識，共設置民生類和國計類兩類五項指標，即辦學性質、受教育面、教育公平、教育效果及對經濟社會等方面的教育貢獻，其中根據“與國計相比，民生具有更高的地位”的認識以在五項二級指標設置中，反映民生領域的指標占優勢，也就是辦學性質、受教育面、教育公平、教育效果等屬于民生類范疇，而主要反映對經濟社會等方面的“教育貢獻”指標屬于國計類范疇。三級指標是每項二級指標的細化和分解，在這個過程中，力求依據上文列舉的三個指導理論來設置每項三級指標。如在分解辦學性質和受教育面兩個二級指標的過程中，根據新公共管理的政府管理理論，充分注重發揮政府和市場兩面的作用，在三級指標中盡可能地體現辦學形式的多樣化和增加入學率，從而為全民學有所教奠定基礎。又如在分解教育效果評判主體的二級指標中，根據新公共服務政府責任理論，使得三級指標設置中既有政府自身這一主體，又引入了“判斷教育好壞是人民”的這一外在主體。其他三級指標設置思想與此類似，不一而述。整個指標框架體系詳見圖1。

（四）教育民生指標的釋義

辦學性質：這是依據學校舉辦主體性質的不同來劃分的一個指標，主要分為公辦和民辦兩類，通過這項指標可以很好的檢驗市場辦學的參與度；公辦學校比率指公辦學校在公辦和民辦學校總數中所占的比重，民辦學校的比率解釋與此類似。

圖1

受教育面：它是反映民眾在不同教育階段入學率的一個指標，能夠檢驗國民受教育程度。有論者據此將教育民生的范疇分為三類，即基本教育民生、一般教育民生和準教育民生三類。［7］基本教育民生是指法律規定的所有適齡兒童、少年都必須接受教育的義務教育階段；一般教育民生是指大多數人都能夠接受的學前教育、普通高中教育以及中等職業教育等階段；準教育民生是指相對少數人才能獲得的高等教育、成人教育等階段。當然，這三類教育民生的學生數量并不是靜止不變的，而是隨著教育水平提高，入學人數的增多，規模是動態變化。

教育公平：主要設置了四項三級指標，每項三級指標的差距比越大，就表示越不公平，反之，則表示越公平。

教育效果：這是評判教育目標完成情況和群眾滿意水平的一項指標。目標完成情況可以通過年末、年初的教育目標的制定與實施情況的比對進行檢驗，也可通過年度教育發展水平的實施結果與規劃、綱要等文件進行對比來評判年度情況；公眾滿意度的數據可采取問卷、訪談、網絡咨詢等多種渠道獲取。

教育貢獻：這是反映教育滿足經濟社會的發展情況的一項重要指標。人均GDP表明受教育程度越高，對經濟的貢獻越大；就業率數據越高，表明教育培養符合社會需求的人才就越多；全社會勞動生產率表明民眾的受教育的程度越高，勞動生產率也就相應提高；專利授權量表明群眾受教育程度越高，科研能力也就相應提高，所獲專利授權量也就越多。

三、教育民生指標的地區性實證評估：以2014年寧波市教育發展數據為例

通過運用教育民生指標體系對2014年寧波市教育水平進行實證評估，旨在立足現狀描述的基礎上，分析其存在的優勢和劣勢，從而為更好的提升寧波市教育民生問題尋求著力點。

（一）數據描述

在辦學性質方面，寧波市共有各級各類學校（幼兒園）2082所，其中公辦學校993所，公辦學校比為47.69%；在公辦學校就讀學生人數為100.11萬人，占全市學生總數的75.80%。全市共有民辦學校1089所，民辦學校比為52.31%；就讀人數為31.96萬人，比例為24.20%。另外在所有的民辦學校當中，民辦幼兒園968所，占民辦學校總數的88.89%。

在受教育方面，基本教育民生階段學生入學率達到100%，其中反映學校入學人數與畢業人數的鞏固率也達到99%。在一般教育民生階段的入學情況，學前三年凈入園率達99.2%；普通高中學生90298人，占47.57%；中職學校學生72759人，占38.33%。在準教育民生階段，普通高校招生考試報名錄取率達89.20%，約8萬余人；成人教育學生55048人。

在教育公平方面，區域均衡上，全市11個縣市區全部通過了浙江省義務教育均衡發展縣（市）區認定。在城鄉教育資源配置方面，全市681所義務教育段學校中已有525所學校通過省標準化學校評定，達標率為77%；此外，各縣（區市）還積極探索城鄉教育共同體模式，如寧海縣的“名校集團化”辦學模式和“一對一捆綁式”城鄉教育共同體，余姚市、象山縣、江東區及北侖區也進行了積極探索。校際之間，應用教育信息化手段推進校際間教育資源共享，全市100%學校建有校園網，100%學校實現千兆互聯，100%教室配有多媒體，生機比達到4.5∶1，師機比達到 1∶1，數字化校園已有 400多所。此外，各地通過推行共同發展學區，促進校際間優質資源共享。

在辦學效果方面，對比寧波市教育事業第十二個五年發展規劃中的各項主要指標，與2015年相比，2014年的差距主要表現在，學前教育入園率需再提高0.3個百分點，九年義務教育鞏固率需再提高0.9個百分點，初升高的入學率需再提高13.6個百分點。在公眾滿意度方面，根據網絡調查，寧波市素質教育的實施情況，非常滿意的占37.74%，一般的占22.96%，很不滿意的占21.40%，說不清的占17.90%。

在教育貢獻方面，寧波市人均GDP為99210.62元，僅次于杭州，位居省內第二；高校畢業生初次就業率達到95%；全年規模以上工業企業勞動生產率為17.8萬元/人，增長9.9%，位居國內前列；全年專利授權量43286件，其中發明專利授權2832件，增長26.1%，也位居國內前列。

（二）數據評析及提升建議

從上述指標數據描述中，在辦學性質方面，寧波市充分發揮了市場主體在辦學過程中的作用，民辦學校的數量超過了公辦學校的數量，但另一方面，從公辦、民辦學校的入學人數來看，民辦學校的學生數量不足公辦學校學生人數的三分之一，此外，民辦學校的辦學主要集中在學前教育方面，而在中小學、職業教育及高等教育領域嚴重不足，存在著很大的不平衡。因此，今后政府要完善相關政策，進一步調動市場的力量朝向除學前教育外的其他領域的民辦辦學的積極性，還要加強對民辦學校辦學資質和辦學水平的審核和評估，進一步提高民辦學校的教育質量，增強民辦教育對生源的吸引力。

在受教育面上，寧波市基礎教育民生階段的學生入學率、學前教育入園率都有了很好的保障，但初中畢業生入讀普通高中的學生數量、成人接受再教育的數量仍然偏低。根據寧波的經濟發展水平，應加大人力資源的開發，進一步提高適齡學生的平均受教育年限，同時還要加快整體推進教育終身化的步伐。

在教育公平領域，寧波市在區域、城鄉和校際等各項指標已進入國內前列，綜合排名位列全國15個副省級城市第一的位置。但寧波市還應該進一步擴大探索城鄉教育共同體模式和推行共同發展學區的范圍，爭取早日在全市每一個縣市區都形成一定規模的覆蓋面。

在辦學效果方面，寧波市很多指標都已經接近或達到政府發展規劃中規定的量化指標，但在對教育實施的民意測驗中，對教育的認可度仍存在很大的分化，不認同或認同程度不高的民眾的數量不占少數。其實，教育實施狀況的好壞更多的時候不是一個數量的問題，而是對教育質量的問責，因此民眾對教育實施的不認可其實是對教育水平的不滿意。今后，寧波市教育要在確保一定規模發展基礎上，要進一步提升以質量為核心的內涵發展，從而滿足廣大人民群眾對多樣化的優質教育的需求。

在教育貢獻方面，寧波市教育有效的支撐了經濟、社會及科技等各項指標的提升，不少指標已經位居國內或省內前列，充分反映了教育對國計發展方面的促進作用。但與此同時，寧波市的教育尤其是在全國有較高聲譽的高等教育的數量還是偏少，不能很好的滿足民眾對接受優質高等教育的需求，因此，寧波市要進一步利用雄厚的經濟實力來加強對教育的投入，使得教育依靠更為充沛的資源來進一步提高教育辦學水平，從而更好的反哺民生的發展。可以說，通過教育這個中介，能夠有效鏈接國計與民生的協調發展。

［1］張曉燕.論教育的民生功能［J］.教育發展研究，2014（5）：41-46.

［2］亞里士多德.政治學［M］.北京：商務印書館，1995：140.

［3］譚維智.國家視角下的教育民生論［J］.教育研究，2014（12）：4-12.

［4］珍妮特·V·登哈特，等.新公共服務：服務，而不是掌舵［M］.丁煌，譯.北京：中國人民大學出版社，2014：108-109.

［5］張學文.教育綜合改革應由“教育工具論”向“教育民生論”轉型［J］.清華大學教育研究，2013（1）：17-21.

［6］朱國仁.從國計到民生：關于我國教育民生的思考［J］.清華大學教育研究，2013（4）：35-39.