鄉村財政資金監管存在的問題與對策
——以湖南省冷水江市為例

●黃德祥

鄉村財政資金監管存在的問題與對策
——以湖南省冷水江市為例

●黃德祥

冷水江市地處湖南省腹地，下轄7鎮5鄉4個街道辦事處，共有153個村、40個居委會、18個社區，共設16個鄉鎮辦財政所，核定編制72人，實際在崗人數56人。該市于2012年將國庫集中收付制度延伸到鄉鎮人民政府，鄉鎮財政所全部收入直達市級財政國庫，所有支出實行財政直接支付或授權支付；對村級財務實行了“村賬鄉管”；對惠農補貼基本上實行 “一卡通”發放。應該說，該市在加強鄉鎮財政資金監管方面做得比較好，但從深層次調查，鄉村特別是村級財政資金監管方面還存在一些問題，亟待進一步加強。

一、鄉村財政資金監管存在的問題

據調查顯示，目前鄉村財政資金監管存在的主要問題包括基層監管隊伍有待加強，村級財務制度不健全，鄉村資金監管不到位，村級項目資金管理不規范。

（一）基層監管隊伍有待加強

全市16個鄉鎮辦財政所，核定編制72人，實際在崗只有56個，人員隊伍不足，每個財政所最多的4人，最少的只有3個，而且有一部分人員沒有經過系統的專業學習，業務素質、政策水平不高，與基層鄉鎮財政繁雜的業務工作不相適應，更無暇顧及每筆項目資金的嚴格審核監管；村級財務人員包括報賬員、理財小組人員變動頻繁（一般二、三年一更換），且沒有經過專業培訓學習，有的人員沒有取得會計從業資格，業務素質較低，特別是還有少數人工作原則性不強，法制觀念淡薄，容易形成資金管理漏洞。

（二）村級財務制度不健全

據調查，目前在村級財務運行上還沒有一個比較健全規范的財務管理制度。在村級財務運行中，諸如村內備用金由誰管、保管限額是多少，公務接待費、會議費、差旅費的開支范圍和開支標準，租車費報銷范圍、村級集體資產如何管理，債務如何控制等都沒有明確規定。這些問題致使村級財務管理比較混亂，財務開支漏洞時有出現。比如，接待費開支過大，有的村一年接待費開支多達近10萬元；有的村借新農村建設之名，盲目追求高速度、政績工程，不顧村級償還能力搞負債建設，導致村級債務失控，包袱越背越重；有的村雖然賬面無欠債，但項目工程建設完成后長期不入賬，形成大量隱性債務。

（三）鄉村資金監管不到位

資金監管不到位的主要表現：一是鄉級政府的財政授權支付資金部分監管難以到位，在鄉鎮財政國庫集中收付制度下，資金支付實行財政直接支付和財政授權支付兩種方式并行，比例為6∶4，即鄉鎮的全部支出60%實行由市級財政直接支付，40%采取財政授權支付。其中，財政授權支付部分由于會計憑證不向市局（鄉財局）送審，缺乏事前、事中的控制，而事后檢查監督效果并不理想。二是村級資金監管不到位。村級財務雖然實行了 “村賬鄉代理”制度，代理機構是鄉經管站，但經管站由于人手少、業務多、日常工作繁雜，在行使財務監督職能上往往顯得力不從心，更談不上對資金跟蹤監管；財政部門雖然對村級財務有監管職能，但是由于財政與經管部門屬平行機構，不便于參與村級資金的跟蹤監管。在村級財政資金監管上，形成了多頭監管、監管不到位的局面。

（四）項目資金管理不規范

村級項目資金管理不規范的主要表現：一是項目建設程序不規范，項目建設一般應遵循預算、招標、簽訂合同、施工、驗收、結算、決算、付款等程序。然而在鄉村項目建設中，為數不少的項目建設無預算、無招標投標、無合同。有的雖然有項目預算表，但其內容籠統，流于形式，其目的是應付上級檢查；有的工程項目建設施工無書面合同，任憑口說；有的工程項目雖然簽訂了書面合同，但合同要素不全、條款不明、權利與義務不清，起不到應有的經濟合同約束作用。二是項目驗收把關不嚴，項目驗收本是項目建設的關鍵，它既是工程項目質量保證的關鍵，也是結算付款控制的關鍵，但在部分村級項目監理中，有的根本沒有驗收這個環節，沒有任何驗收依據；有的驗收環節流于形式，沒有驗收標準，沒有專業技術人員參與，僅由村領導或村財管中心負責人簽字了事，目的只是為了找上級付款；有的項目驗收后，不將項目工程驗收情況按規定公示，因群眾不了解項目建設情況而產生不必要的矛盾。三是結算付款把關不嚴，一方面付款憑據不合規，不少項目工程的付款沒有取得合法有效的工程發票，工程材料采購也沒有取得正式的材料發票，大部分以白條、領據、收據入賬，而且項目工程合同、招投標會議記錄、驗收單、結算單等內部控制憑證不完整。另一方面付款控制不到位。由于村級組織的經費開支沒有納入政府采購范圍，村級項目工程款的支付除了少部分承包（包工包料）項目實行了直接支付給第三方外，大部分還是由村級組織自主付款；對于只包工不包料方式的工程項目，由村自行采購的材料部分，由于采購方式零散、供貨門店規模小，除了材料質量難以保證外，更沒有正規的發票報銷憑證。

二、加強鄉村財政資金監管的措施

（一）加強基層財會隊伍建設

高素質的基層財會人員隊伍是做好基層財務監督管理的基本條件。加強基層財會隊伍建設，一是要按鄉鎮財政所定員編制要求配齊財會人員；二是要引進高素質的財會人員，建議嚴格按公務員選拔條件和方式從高校財會專業畢業生中引進財會人才，村級報賬員更換時應優先選擇取得了會計從業資格證的人員，鼓勵在職村級報賬員參加會計從業資格考試；三是市（縣）級財政部門要加強基層財會人員的培訓工作，對基層財會人員培訓的范圍，應包括鄉鎮財會人員、鄉鎮代理會計和村級報賬員等，培訓的內容應涵養財務知識、會計知識、計算機知識和財政支農惠農政策等，培訓的時間間隔，每年應至少一次，每次3—5天。

（二）加快村級財務制度建設

完善的財務制度是加強村級資金管理的保證，市（縣）級財政部門應會同經管部門在充分調查研究的基礎上制定出臺“村級財務管理制度”，并監督實施。村級財務管理制度的內容，至少應明確村理財小組人員和報賬員的工作職責范圍；明確村級公務接待、差旅費、會議費、辦公費等的開支范圍和報銷標準；明確村級組織干部的工資及福利待遇的范圍和標準；明確村級預算的編制方法和審批程序；明確村級組織資產的管理及責任歸屬；明確村級組織各項費用報銷的審批程序和方式；明確費用的報銷必須使用合法有效的報銷憑證，禁止使用白紙條等非法憑證報銷付款；明確村級項目資金申報的程序和方式，明確村級財務公開的范圍、時間和方式；明確會計檔案的范圍、保管期限以及提供利用責任等。

（三）強化村級項目資金監管

一是規范對外承包工程項目的操作流程。對村級組織實施的對外承包的工程項目，必須做到先有工程預算，后有招投標原始記錄，再有工程承包合同，還有竣工驗收報告。對工程預算，要報經鄉鎮財政部門審查批準；對工程承包合同，應做到要素齊全，雙方權利與義務關系明確，能保護村級組織的合法權益；對工程竣工驗收應有專業技術人員或有驗收資質的人員參加并在驗收報告上簽名，以示承擔責任。二是加大鄉鎮對村級項目的監管力度。對工程項目預算達到或超過30萬元的項目，在項目招投標、合同簽訂、項目實施、竣工驗收等環節，必須有鄉鎮財政所和經管站人員到現場參與監管。三是規范項目資金報賬手續。對外承包的工程項目，結賬付款時，除了有正式發票外，還應附有預決算清單、會議記錄、施工合同等原始單據，以及村領導、理財小組成員審核審批簽名。

（四）嚴格控制村級債務

在近幾年的新農村建設中，一方面新農村建設成績顯著，農村道路、農村文化場館等基礎設施得以加強，村容村貌煥然一新；但另一方面村級債務包袱也越背越重，如不加以控制可能危及到鄉級財政和正常運轉。加強村級債務控制，一是要全面開展村級債務清理，摸清村級債務的底子，將所有村級債務登記入賬，并將債務清理結果采取一定的方式在全村進行公開，接受群眾監督；二是要多措并舉化債，如村級組織通過盤活資產償債，清理賬目卸債，銀行借款降息停息減債，村組織增收節支化債，清收欠款還債等；三是市（縣）應在充分調查研究的基礎上制定出臺村級債務管理制度，嚴格控制村級借債的范圍和規模。■

（作者單位：湖南省冷水江市財政局）