逆周期政府預算調(diào)節(jié)機制初探

●盧洪友

逆周期政府預算調(diào)節(jié)機制初探

●盧洪友

在西方主流經(jīng)濟學中，逆周期政府預算調(diào)節(jié)被認為是最優(yōu)的“需求管理”制度安排或者政策選擇；在實踐層面，自1933年“羅斯福新政”以來，逆周期調(diào)節(jié)被西方發(fā)達國家所普遍采用，以所得稅為主的稅制結(jié)構(gòu)具有顯著的累進性和自動穩(wěn)定器功能，以公共服務、社會福利與社會保障為主的政府支出，也具有較強的穩(wěn)定功能。中國的稅制結(jié)構(gòu)是以商品服務稅為主，不具有自動穩(wěn)定功能，支出的政府與市場邊界不清，總體上，財政收支帶有明顯的順周期特征。隨著中國經(jīng)濟以及政府財政進入新常態(tài)，加快建立和完善政府預算逆周期調(diào)節(jié)機制，實屬必然選擇。

一、從自由競爭到政府逆周期干預的常態(tài)化

1929年“大危機”之前，西方國家普遍奉行斯密的自由競爭、自由放任，以及薩伊的 “供給創(chuàng)造其自身的需求”定律，關(guān)注的是“供給”（財富增長）而不是“需求”問題，認為“看不見的手”能夠自發(fā)實現(xiàn)供求均衡，無需政府干預。這對處于經(jīng)濟規(guī)模小、技術(shù)進步緩慢、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一的發(fā)展中國家來說，也許是成立的，在物質(zhì)普遍匱乏的情況下，擴大“供給”或者增加國民財富畢竟是首要的。

然而，1929年“大危機”期間，市場面臨的已不再是供給不足，而是供給過剩、需求不足問題。覆蓋國民經(jīng)濟所有部門的普遍性生產(chǎn)過剩，導致大批銀行和工商企業(yè)破產(chǎn)倒閉，失業(yè)人口陡然增加，經(jīng)濟社會一片混亂。即使如此，胡佛總統(tǒng)依然堅信“不干預市場的政府是最好的政府”。直到1933年，羅斯福擊敗胡佛并大力推行“新政”，通過“看得見的手”——擴大政府投資與政府消費，來彌補私人投資與私人消費的不足，緩解供過于求的矛盾，“新政”在1935年就取得了顯著成效。在“羅斯福新政”實踐的基礎上，1936年，凱恩斯發(fā)表了《就業(yè)、利息與貨幣通論》，他以解決就業(yè)為中心，以有效需求為邏輯起點，認為就業(yè)量取決于總供給與總需求的均衡點，由于總供給基本上是穩(wěn)定的，因此，就業(yè)量實際上只取決于總需求，而這個與總供給相均衡的總需求就是有效需求，而有效需求的大小取決于消費傾向、資本邊際效率和流動偏好?！斑呺H消費傾向遞減”規(guī)律導致消費需求不足，“資本邊際效率遞減”規(guī)律和流動偏好導致投資需求不足，私人消費需求不足和私人投資需求不足最終將導致大量失業(yè)，造成生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟危機。由此，解決失業(yè)和復興經(jīng)濟的最好辦法就是政府干預經(jīng)濟，并實施逆周期調(diào)節(jié)政策，例如，在經(jīng)濟衰退時期，采取赤字財政政策，減稅、擴大政府開支，刺激私人消費和投資，以增加有效需求，實現(xiàn)充分就業(yè)。凱恩斯《就業(yè)、利息與貨幣通論》為西方國家政府干預市場奠定了理論基礎，從此政府干預常態(tài)化，并在長期的實踐中建立了一套系統(tǒng)的逆周期調(diào)節(jié)制度，包括“內(nèi)在穩(wěn)定器”機制與“相機抉擇”機制。逆周期政府預算調(diào)節(jié)被主流理論視為最優(yōu)政策工具，在實踐中，G7國家的財政政策總體上都屬于逆周期調(diào)節(jié)。

二、中國政府預算帶有顯著的順周期調(diào)節(jié)特征

世界上許多發(fā)展中國家的政府預算是順周期的，中國也不例外。中國經(jīng)濟運行與政府預算順周期調(diào)節(jié)主要表現(xiàn)在：

第一，經(jīng)濟高速增長，財政收入與財政支出均大幅超經(jīng)濟增長，對粗放式的過熱的經(jīng)濟增長起了助推作用。1978-2013年，中國GDP平均增長高達9.8%。在經(jīng)濟增長史上，如此長周期的經(jīng)濟持續(xù)增長并不多見，它非常類似于熊彼特在“創(chuàng)新理論”中分析的發(fā)達國家的一個長周期或長波 （每個長波達50多年：18世紀80年代-1840年的產(chǎn)業(yè)革命時期；1840-1897年的蒸汽和鋼鐵時代；1897年-20世紀50年代的電氣、化學和汽車工業(yè)時代）。但是，熊彼特經(jīng)濟周期理論是以“創(chuàng)新”為基礎的，所謂“創(chuàng)新”就是“建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)”，或者“生產(chǎn)要素的重新組合”，包括產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、資源配置創(chuàng)新、組織創(chuàng)新等，而中國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，在相當大程度上是依靠低勞動力成本、低土地成本、高資源能源消耗、高環(huán)境污染、高投資實現(xiàn)的，“創(chuàng)新”的量與質(zhì)都是遠遠不夠的。從財政方面看，在粗放式經(jīng)濟高速增長的同時，財政收支又大幅超GDP增長，在1994年分稅制改革之后尤為明顯，稅收收入倍于GDP增長，增加的稅收收入隨即轉(zhuǎn)變?yōu)檎顿Y與政府消費，對經(jīng)濟過熱起了催生泡沫、火上澆油的作用。不僅如此，因政府間的事權(quán)、支出責任與財政能力不匹配，以及以GDP為中心的晉升激勵與錦標競賽，高稅收增長依然不能滿足地方政府支出需求，土地財政、顯性與隱性地方債與日俱增。隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，稅收增長明顯放緩，一方面順周期調(diào)節(jié)已難以為繼，另一方面，由于在稅收高速增長期間，并沒有實行跨年度中長期預算制度，也沒有建立預算調(diào)節(jié)基金制度，在經(jīng)濟下行、財政減收的年份，無法實施“以豐補歉”，當年財政支出跟隨當年收入一同下行。

第二，“自動穩(wěn)定器”功能較弱。在政府收入方面，1994年的稅制改革，使中國建立了以商品服務稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，稅款包含在商品服務價格之中，稅負歸宿具有顯著的累退性，難以調(diào)節(jié)居民收入分配差距，反而起了逆向調(diào)節(jié)作用；同時，商品服務稅的“自動穩(wěn)定器”功能較弱。在政府支出方面，在經(jīng)濟高速增長期，經(jīng)濟發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展失衡，公共品包括基本公共服務供給水平低、均等化水平低，二元經(jīng)濟社會與二元財政支出特征明顯，覆蓋城鄉(xiāng)居民、統(tǒng)一的社會保障制度尚處在改進完善階段，政府與市場的邊界不清，政府熱衷于 “招商引資”以及有助于拉動GDP的建設性支出，自動穩(wěn)定器功能難以發(fā)揮。

第三，政府預算的跨期調(diào)控功能較弱。政府預算編制遵循的是年度預算平衡原則，沒有建立跨期性的中長期（如3年、5年、10年等）政府預算制度及相應的協(xié)調(diào)機制，包括跨期預算平衡機制（跨期預算調(diào)節(jié)基金）、中長期項目論證機制等。政府預算支出結(jié)構(gòu)趨于硬化、僵化、部門化，越來越多的支出項目與GDP增長或者財政總支出增長掛鉤安排，預算支出結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)的回旋余地越來越小，“相機抉擇”的預算支出調(diào)節(jié)機制難以實施。

第四，按稅收計劃征稅具有明顯的順周期特征。政府課稅，理應確定、確實，并以權(quán)力機關(guān)通過的稅法為基礎，作為行政執(zhí)行機構(gòu)的政府必須依法征稅、依率計征。然而，實際情況往往是，從中央到地方每個財政年度都要確定稅收計劃，而且在計劃確定中層層加碼。在經(jīng)濟處于下行時期，為完成稅收計劃不得不收“過頭稅”，使下行的經(jīng)濟“雪上加霜”；而在經(jīng)濟過熱時期，稅源充足，該收不收，助推過熱的經(jīng)濟。

三、建立逆周期預算調(diào)節(jié)機制的路徑

首先，適應經(jīng)濟新常態(tài)，認識財政新常態(tài)，轉(zhuǎn)換政府預算治理思路。中國的粗放式經(jīng)濟增長，因資源能源約束越來越緊、環(huán)境承載力更是達到了極限，已經(jīng)難以為繼。經(jīng)濟由高速轉(zhuǎn)為中高速增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由失衡轉(zhuǎn)為優(yōu)化再配合、經(jīng)濟增長動力由要素推動轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動。隨著經(jīng)濟增速、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟增長動力的變化，政府財政也必然發(fā)生變化：稅收由持續(xù)大幅超GDP增長轉(zhuǎn)為與GDP保持大致同步的增長，年度之間略高于或者略低于GDP增長，將成為財政收入的新常態(tài)；公共開支由政府在投融資中占主導地位并將大量資金投向基礎建設的“建設型財政”，轉(zhuǎn)為“開渠引水”的“公共服務型財政”，引入社會資本參與公共工程和服務，支出結(jié)構(gòu)從經(jīng)濟建設向民生性調(diào)整優(yōu)化，將成為財政支出的新常態(tài)；財政調(diào)控由單純追求GDP增長，向穩(wěn)定經(jīng)濟增長、增進社會公平公正、促進經(jīng)濟社會事業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、惠及民生轉(zhuǎn)變，將成為政府財政宏觀調(diào)控的新常態(tài)。因此，政府財政必須適應財政經(jīng)濟新常態(tài)的客觀要求，轉(zhuǎn)變政府職能與財政職能，轉(zhuǎn)換公共財政治理思路及方式，提高治理績效。

其次，加快稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會保障體系建設步伐，增強內(nèi)在穩(wěn)定器功能。無論是從增進稅收的社會公平功能看，還是從逆周期調(diào)節(jié)功能看，都應該加快中國稅制結(jié)構(gòu)由商品服務稅為主向直接稅為主的轉(zhuǎn)變步伐。與此同時，伴隨著加速進行的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，要相應加快推進基本公共服務均等化，提高民生保障支出比重，通過優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)，增強政府預算的自動穩(wěn)定器功能。

再次，建立跨年度預算平衡機制。政府預算的編制應該順應經(jīng)濟周期和社會發(fā)展周期，追求財政收支周期性的、動態(tài)的平衡，而不是靜態(tài)的年度預算平衡；追求中期視野下（如3-5年）的預算收支之間的協(xié)調(diào)、匹配，而不是單個財政年度內(nèi)的以收定支。為此，應建立中長期重大經(jīng)濟社會事業(yè)項目科學論證機制，加強政府預算收支科學預測，編制中期預算方案，建立跨年度預算赤字彌補機制等?！?/p>

(作者單位：武漢大學經(jīng)濟與管理學院)

（本欄目責任編輯：周菲）