養(yǎng)人的制度夢(mèng)魘

張鳴

中國(guó)歷史上，歷代王朝，亂治交替，周期興廢。每個(gè)王朝，無(wú)論君主賢與不肖，大抵其興也勃，其亡也忽。用黃炎培的話來(lái)說(shuō)，誰(shuí)也走不出這個(gè)周期律，道理何在呢？

自秦漢之后，中國(guó)就是一個(gè)官僚帝國(guó)，封建制自打春秋結(jié)束，就只有短期和局部的復(fù)辟，不再有整體的存在。這樣的帝國(guó)，無(wú)論大一統(tǒng)還是南北分治或者多國(guó)共存，每個(gè)政權(quán)都是官僚型的帝制。帝王與官僚共天下（朕與二千石共天下），皇帝借助官僚治理國(guó)家，成為制度的本質(zhì)屬性。所以，皇帝和官僚體系，是這個(gè)制度的兩個(gè)最核心的要素。皇帝的統(tǒng)治能力與官僚機(jī)器和制度的有效性，一般來(lái)說(shuō)，是帝國(guó)興衰的關(guān)鍵?；实鄣暮鷣?lái)，可以導(dǎo)致帝國(guó)的脆敗，同樣，官僚機(jī)器和制度的嚴(yán)重不合理，也可以有類似的效果。二世而亡的王朝，秦與隋，是皇帝折騰的結(jié)果，而西晉的速潰，則主要是制度設(shè)置的問(wèn)題。明代類似的制度問(wèn)題，也導(dǎo)致了動(dòng)蕩和王權(quán)的更迭，只是因?yàn)榘l(fā)生在朱氏家族內(nèi)部，人們不算它是一個(gè)王朝的覆滅。兩者比較起來(lái)，官僚機(jī)器的分量其實(shí)更大。一般來(lái)說(shuō)，只要皇帝不特別地瞎折騰，王朝就不會(huì)突然崩解。而官僚機(jī)器如果整體廢弛，則王朝一天都活不下去。當(dāng)然，官僚機(jī)器整體罷工，發(fā)生的概率不大，這個(gè)機(jī)器，主要的問(wèn)題是老化。

平穩(wěn)傳遞的王朝，延續(xù)到一定時(shí)間，就算皇帝的行為中規(guī)中矩，官僚制度一樣會(huì)呈現(xiàn)疲態(tài)。就像一臺(tái)機(jī)器，運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)了，就會(huì)出現(xiàn)機(jī)件老化。這種規(guī)律，誰(shuí)也無(wú)法抗拒，任何一種制度都一樣。更大的難題是，古代帝制條件下，這樣的機(jī)器，基本上不能修補(bǔ)，頂多更換零件（人），一般不可能修改設(shè)計(jì)。即使還能維持，但再往下走，就無(wú)論如何都不行了。或早或晚，都會(huì)出現(xiàn)崩潰性的停擺。其亡也忽的道理，就是說(shuō)王朝會(huì)出現(xiàn)老死的現(xiàn)象。這種老死的現(xiàn)象，主要跟官僚體系和其群體有關(guān)。

王朝新立，設(shè)置制度，成立機(jī)構(gòu)，當(dāng)然都是為了干事的。有其事，才設(shè)其官。即使是負(fù)責(zé)宮廷禮儀，送往迎來(lái)的，在一般老百姓看來(lái)沒(méi)有什么用處，但對(duì)于朝廷來(lái)說(shuō)，也是有其用，才有設(shè)置機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，制度設(shè)官分職，究其實(shí)質(zhì)，官員就是朝廷的雇員，拿薪水干活。所以，官員也是一種養(yǎng)人的職業(yè)，在那個(gè)時(shí)代，還是最好、最穩(wěn)定，也最有榮譽(yù)感的職業(yè)。只是，任何一個(gè)王朝，設(shè)官分職，本意都不是為了養(yǎng)人，反過(guò)來(lái)，養(yǎng)人是為了做事。

機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的，是為了做事，為了做事而養(yǎng)人，但是，隨著時(shí)間的延續(xù)，制度的性質(zhì)卻會(huì)出現(xiàn)變異。做事的功能越來(lái)越含糊，而養(yǎng)人的功能越來(lái)越凸顯。在中國(guó)歷史上，即使不像北宋那樣，皇帝為了防止臣子借權(quán)搞不臣活動(dòng)，刻意在機(jī)構(gòu)設(shè)置上做文章，一個(gè)事情，多頭負(fù)責(zé)，互相牽制，搞得結(jié)構(gòu)疊床架屋，除了養(yǎng)人，別的什么事也做不好，就算別的王朝，機(jī)構(gòu)的膨脹，效率的降低，也是不可避免的事。如果機(jī)構(gòu)礙于祖制，無(wú)法明目張膽地?cái)U(kuò)張，編制外的胥吏，就會(huì)大規(guī)模膨脹。養(yǎng)人養(yǎng)在官，養(yǎng)在吏，其實(shí)都差不多。

一個(gè)官僚帝國(guó)，官權(quán)在民間的制衡是有限的。地方的豪族和大戶，或者我們后來(lái)講的士紳，的確對(duì)于地方官的濫權(quán)有一點(diǎn)制約。地方官只要執(zhí)意胡來(lái)，士紳的抵制，也大抵限于自保。能夠通過(guò)關(guān)系，將之拿下的，畢竟是少數(shù)人才辦得來(lái)的事。如果朝政昏暗，地方官來(lái)頭大，可能連自保都難。至于一般百姓，地方官生殺予奪，只要沒(méi)把事鬧得太大，遭遇御史彈劾的可能其實(shí)不大。地方官和他們的下屬，包括書(shū)吏和衙役，對(duì)于境內(nèi)和過(guò)往的商人，支配權(quán)就大一些。所以，借官權(quán)生財(cái)，在那個(gè)時(shí)代，是人世間所有行業(yè)中，一種最便捷可靠的途徑。無(wú)論官員是否貪戀，他的官職，都會(huì)給他帶來(lái)錢財(cái)?！叭昵逯?，十萬(wàn)雪花銀”的說(shuō)法，其實(shí)不是諷刺“清知府”的貪，是說(shuō)，即使清，也一樣會(huì)有這么多薪水外的收入。

在帝制的歷史上，一塵不染的清官不是沒(méi)有，但這樣的人，在任何朝代，都是罕見(jiàn)的稀罕物，比例之低，基本上可以忽略不計(jì)。多數(shù)的朝代，官員的俸祿都是比較高的，靠俸祿就可以活得不錯(cuò)（雖然他們未必就不貪腐）。有的朝代，實(shí)行低俸制，等于就是讓官員靠額外的灰色收入發(fā)家致富。地方官不消說(shuō)，屬于親民之官，可以直接盤剝獲利。負(fù)責(zé)主官不消說(shuō)，連雜佐官，只要能管點(diǎn)事，都很肥。即使不怎么貪，經(jīng)手的財(cái)物，也可以讓手沾油。中央的官員，可以通過(guò)中央地方之間的各種公務(wù)往來(lái)，讓地方官給他們“納貢”，即使沒(méi)有資格給地方官辦事的京官，一樣可以通過(guò)“打秋風(fēng)”的方式，讓地方官出血，有所沾濡。地方官進(jìn)京公干，一般都得不停地掏錢，一方面，對(duì)所有用得著的高官進(jìn)貢孝敬，按這些官員的級(jí)別和分量意思意思；另一方面，得不斷地招待同鄉(xiāng)、同年，給人塞紅包。通過(guò)這樣的互通有無(wú)，官僚群體自我的勾兌，使得官員這個(gè)群體，整體上被這個(gè)體系養(yǎng)著，皆大歡喜。

明清時(shí)代的胥吏，薪水或者補(bǔ)貼低到幾乎不能養(yǎng)家的地步，但這個(gè)群體卻一直在膨脹。無(wú)論中央還是地方，正經(jīng)八本的書(shū)吏和衙役，未必會(huì)增加很多，但臨時(shí)工卻總是在增加，速度和規(guī)模還相當(dāng)?shù)拇蟆Ｒ匝靡鄱?，除了正役之外，還有幫役，幫役之外還有白役。一個(gè)縣，最初的衙役只有幾十人，但后來(lái)可以膨脹到幾百，甚至上千。盡管衙役在政治上屬于賤民，人們依然趨之若鶩，只要沾上官權(quán)，就可以借機(jī)弄錢。書(shū)吏和衙役，本質(zhì)上都是官僚機(jī)器上的部件，很重要的部件，一旦缺了，機(jī)器就會(huì)停擺。當(dāng)然，他們也是官僚制度這個(gè)鐵桿莊稼養(yǎng)的人。體系不明令給薪水，但靠在體系上，就可以豐衣足食。

隨著王朝的延續(xù)，各級(jí)政府部門，都不可避免地在悄然改變自己的性質(zhì)，從辦事，變成養(yǎng)人。這個(gè)過(guò)程，一般來(lái)說(shuō)，是漸進(jìn)的，各個(gè)機(jī)構(gòu)，辦事的份額逐漸減少，養(yǎng)人的份額逐漸增加。無(wú)論何種機(jī)構(gòu)，辦事的功能都在退化。但有急務(wù)，朝廷只好設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)，后來(lái)臨時(shí)機(jī)構(gòu)變成正式的，也不辦事了，就再設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)。到了王朝末年，機(jī)構(gòu)整體辦事能力退化到一定程度了，這個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)于王朝的生存，不是幫忙，就是在添亂了。比如說(shuō)，一個(gè)縣的政府，原來(lái)存在的目的，就是幫助朝廷維持秩序，同時(shí)征收錢糧，給朝廷輸血。這個(gè)縣從民眾那里弄來(lái)的大部分錢糧，開(kāi)始是大部分上繳，小部分自肥，而后上繳的份額未必減少，但自肥的份額逐漸增加，百姓的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，到了民不堪命之時(shí)，就會(huì)因人禍而出現(xiàn)生計(jì)問(wèn)題，一有災(zāi)害，就會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩。這種時(shí)候，朝廷要么撥款救濟(jì)，要么派兵鎮(zhèn)壓，都會(huì)加重朝廷的負(fù)擔(dān)。這時(shí)，這個(gè)地方的政權(quán)，就不是在幫忙，而是添亂甚至挖坑了。endprint

由于機(jī)構(gòu)是養(yǎng)人的，隨著情勢(shì)的變化，即使這些機(jī)構(gòu)沒(méi)有用了，也裁撤不了。明代省級(jí)官員，原來(lái)是布政使、按察使和兵馬指揮使三駕馬車，后來(lái)發(fā)現(xiàn)這樣的三權(quán)分立，沒(méi)法干活，于是在三權(quán)之上，加派一個(gè)巡撫。在巡撫成為一省實(shí)際上的首長(zhǎng)之后，其實(shí)布政使和按察使都可以撤銷了，兩者的衙門（機(jī)構(gòu)）就可以裁了，但根本卻撤不了，一任其職權(quán)重疊，互相牽扯。這種狀況，一直延續(xù)到清代。清代將總督也變成實(shí)際上的地方官，總督比巡撫高半格，有些地方，比如廣東、云南和湖北，督撫同城，一城之內(nèi)，既有總督，又有巡撫，職能重疊，職權(quán)打架，但就是不能裁撤一個(gè)。明代的兵制，開(kāi)始是衛(wèi)所制，但后來(lái)衛(wèi)所的官兵，只能屯田，不能打仗，于是只好另設(shè)鎮(zhèn)守制，招募雇傭兵打仗。但衛(wèi)所卻不能撤，一直保留到明朝滅亡。更可笑的是，清代不預(yù)立太子，因此太子詹事府就沒(méi)有必要存在了，也不能撤，說(shuō)是留著官職，給翰林們一個(gè)升官的中轉(zhuǎn)站。清朝原來(lái)設(shè)有漕運(yùn)總督，督辦由大運(yùn)河轉(zhuǎn)運(yùn)漕糧事務(wù)，但晚清由于太平天國(guó)內(nèi)亂，原來(lái)的漕運(yùn)之路斷掉，實(shí)行漕運(yùn)改海道，這個(gè)龐大的漕運(yùn)衙門，已經(jīng)沒(méi)有用了，但依舊不能裁撤。

晚清的戊戌維新，在百日變法之時(shí)，并沒(méi)有實(shí)行一丁點(diǎn)兒現(xiàn)代意義上的制度變革，僅僅裁撤了一些閑散衙門，比如撤掉了督撫同城的巡撫，裁撤了漕運(yùn)總督，在京城，撤了詹事府、太仆寺等。就政府效率而言，這樣的變革，即使在舊制度時(shí)代，也是合情合理的。但是，由于這樣的改革，僅僅在京城就涉及萬(wàn)把人的生計(jì)，鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，人心惶惶。為西太后刁難光緒，為難變法，提供了口實(shí)。盡管戊戌維新的失敗，主要原因是最高權(quán)力二元結(jié)構(gòu)，西太后擔(dān)心變法提升皇帝的地位和人望，自己失去權(quán)力，但中國(guó)官僚帝制結(jié)構(gòu)本身的養(yǎng)人難題，也是一種過(guò)于難過(guò)的關(guān)口。

在舊式的帝制結(jié)構(gòu)中，官僚體系原本是王朝的支柱，但這個(gè)體系卻有自己運(yùn)行的軌跡和性格，只要按自己的邏輯走下去，就會(huì)慢慢從支柱變成蛀蟲(chóng)和贅疣。而且，在舊體制存在的前提下，體制自身，很難做修補(bǔ)。中國(guó)的官僚帝制，本質(zhì)上依舊是一種專制體制，這樣的體制，最大的問(wèn)題之一，就是沒(méi)有自我修復(fù)的能力。若要修補(bǔ)，前提是必須改變體制。多少代王朝自身的變法，都是針對(duì)官僚體系的問(wèn)題，但秦漢之后，沒(méi)有哪次變法，能夠完全成功的。王莽改制，不改新朝還能維持，一改，反而葬送了自己。其余像唐朝的二王八司馬改革，北宋的慶歷新政、王安石變法，基本上都是失敗。砸人飯碗，在那個(gè)時(shí)代，是一個(gè)不可饒恕的罪過(guò)，一旦改革涉及官吏的飯碗問(wèn)題，就會(huì)變得舉步維艱。只有明朝張居正的改革，取得了成效，因?yàn)闆](méi)有動(dòng)人，動(dòng)機(jī)構(gòu)。僅僅改革了稅收政策，把此前非法的攤派，變成了合法的正稅。簡(jiǎn)化了手續(xù)，在不太觸動(dòng)官僚階層利益的情況下，減少了因征稅手續(xù)繁復(fù)的勒索，實(shí)際上方便了百姓。即使這樣，在他死后，依然因此而遭到清算。官僚帝制框架下的官僚體制，一旦生成，就有巨大的惰性，這個(gè)惰性就像天文學(xué)上的黑洞，可以吞噬任何試圖改變它的人，甚至包括皇帝。

過(guò)去歷史上的改革難，改革者下場(chǎng)慘，本質(zhì)上，每每是過(guò)不了養(yǎng)人難題的關(guān)口。endprint