績效評價與公交企業的財務管理探析
——以A市公共交通績效評價為例

●周宇飛 李文思

績效評價與公交企業的財務管理探析
——以A市公共交通績效評價為例

●周宇飛 李文思

績效評價強調從“績”與“效”的角度審視項目，這使得績效評價為評價相關的管理主體帶來了一種結果導向的管理方式變革。這種變化不僅使財政部門的預算管理更加直接、有效，對于預算支出部門來說也是加強內部管理、內部監督的一劑催化劑。而對于國企、事業單位來說，財政支出的績效評價更能夠促進企業生產組織、財務管理和內部控制的發展，形成以績效為準繩的良性發展模式。本文將以A市公共交通績效評價為例，具體闡述績效評價在企業管理，特別是財務管理方面帶給公交企業的變革與思考。

一、A市公共交通公司概況

公共交通是城市運行和發展的基礎，方便、快捷的公共交通具有集約高效、節能環保、降低碳排放量等優點，已經成為廣大人民群眾出行的重要途徑。

A市市域內公共交通主要由A市的國有企業——A市公共交通公司（以下簡稱“公交公司”）承擔。公交公司在2011-2013年期間規模擴張迅速，企業員工數量逐年上升，2013年達到9708人，其中駕駛人員為7851人，占80.87%；2013年公交公司年度新增車輛526臺，退出車輛371臺，車輛總數增長到4588輛，折合標臺車輛數為5947.92標臺。

然而，隨著近年來物價水平的上漲和公交票價優惠政策的實行，公交公司面臨著收入不足與成本上漲的矛盾，對政府財政補貼的依賴逐漸增大；加上政府監管職能劃分不清晰、路權保障不力、場站建設困難重重、缺乏有效長遠的線網規劃、成本結構與人員結構不盡合理等一系列內外部問題的出現，公交公司的發展遇到瓶頸。

二、績效視角下的企業財務分析

由于公交財政補貼與公交公司的收入、支出特別是盈利或虧損緊密相關，為分析財政資金投入到公交領域的績效情況，首先需要清楚認識公交收入、成本的變動規律，才能準確計算公共交通成本、從而提高資金效益。現對公交公司2011-2013年財務狀況進行匯總、核算和分析。

首先審視公交公司三年來關鍵運營指標情況（如表1所示）。

可以看出，年客運量、年運營里程、年末線路總數等核心業務指標三年的增長率均達到了10%以上。2013年客運量、營運里程較上年分別實現了5.50%、6.46%的有力增長。（如表2所示）

結合上文運營數據對公交公司近三年財務狀況（財務核心指標及變化趨勢如表2所示）進行分析：從收入情況來看，近年來公交公司收入總體保持平穩。在2013年企業收入中，主營業務收入為 64272.56萬元，占總收入的87.70%。企業的主營業務收入與客運人次相比，相當于平均每運送1人次乘客收入了0.73元；企業的主營業務收入與營運里程相比，相當于平均每運營1公里收入了2.80元。（如表3所示）

從成本情況來看（主要成本結構及變化趨勢如表3所示），近年來持續增長且增速平穩。2013年企業總成本為187208.51萬元，折合每客運人次成本為2.12元，折合每運營公里成本為8.16元。針對主要成本逐項分析如下：

表1 2011-2013年A市公交行業核心績效增長情況

其一，人員成本快速增長，三年復合增長率達27.94%。這主要源于近年評價，最終評價結果為“良好”。評價方進一步從公交補貼的3E（效率性、效益性、經濟性）角度對各類數據作出歸納與解讀。

表2 2011-2013年A市公共交通公司財務狀況匯總

表3 A市公共交通公司2011-2013年成本增長情況

從公交補貼的效益性來看：

第一，公交客運量、營運里程等實來物價水平上漲帶動最低工資標準和社會平均工資水平的上漲。

其二，單位燃料成本逐年上升。無論是從每公里的燃料消耗來看，還是從每客運人次的燃料消耗來看，燃料成本均處于上漲。

其三，折舊費用上漲迅速，三年復合增長率高達147.36%。折舊費用的上漲主要源于近年來車輛更新力度的加大，數量大、新能源車等新采購車輛的單價較高導致了折舊費用的上漲。

三、績效評價的結論及分析

在前文財務分析的基礎上，A市公交績效評價工作遵循財政部《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）提出的項目支出績效評價框架體系，結合績效評價實務經驗，將關注重點集中于產出和效果之上，并增加了對項目影響力因素的考核。在以上原則指導下，評價組研發了本項目評價指標體系及評分標準，包括4類一級指標，11類二級指標，46個三級指標（不再羅列和贅述）。通過數據采集、問卷調查及訪談，對A市公交補貼績效進行客觀現躍升。在公交補貼及票價優惠政策對公交行業發展的有力引導和推動下，A市公交的年客運量、年運營里程、線路總數、在運營的公交車輛等均保持了5%以上的年復合增長率。

第二，廣大市民出行成本降低，受益顯著。2013年A市居民平均每人次乘坐公交的成本為2.12元，政府財政對每人次補貼了1.29元，公交企業其他業務收入補貼了0.10元，A市居民實際平均每人次僅付出0.73元，在國內處于較低水平。

從公交補貼的效率性來看：

第一，公交財政投入滿足了公交運營的基本需求。A市公交補貼總額在2011-2013年間快速增長，2013年補貼總額已近10億元/年，彌補了公交公司80%以上的虧損。

第二，公交投入產出比逐年上升，效率性下降。投入增大的同時，單位投入與產出相比的效率卻在逐年下降，這與票價優惠力度大、營運成本上升快相關。

第三，公交公司人員、車輛、線路資源配置未達理想狀態。2013年A市公交駕駛員人車比為2.12∶1，每萬人人均標臺為12.25臺，線路重復系數為4.13，與行業標準或業內領先標準有一定差距。

從公交補貼的經濟性來看：

第一，公交公司成本總體增長較快。2013年公交公司總成本增長率為20.38%，近年來成本持續快速增長。

第二，公交公司燃料成本控制不佳。在剔除物價因素計算后，燃料成本的上漲仍高于成本上漲的平均水平，且超過了客運量、運營里程的上漲。單位里程、單位人次的燃料消耗高于歷史平均水平。

四、績效評價問題剖析與改進建議

上文通過對A市公交公司的財務分析、3E分析，評價方已得出一些直觀結論。進一步通過對A市財政部門、交通主管部門、國資管理部門和公交公司的深入調研，評價方對數據背后的問題有了更加客觀和深刻的認識，據此提出了目前A市公交補貼、運營和發展的主要問題。

一是財政補貼模式與票價政策問題。現行財政的公交補貼政策僅建立在人次補貼的基礎上，而未能審視公交公司成本的合理性，也無法準確預測補貼額度從而解決因票價優惠而導致的企業虧損，造成財政補貼預算不準和追加補貼的無序。票價優惠幅度過大令公交補貼增長較快，收入不足導致的虧損在歷年形成了財政的巨大負擔。

二是政府職能定位與監管保障問題。A市政府管理部門責任與公交公司的責任劃分有待進一步明確，管理關系有待理順。此外，A市公交發展還存在著路權保障不到位、公交專用道落實速度緩慢、公交信號優先系統尚未建立等問題，對公交正常的生產運營秩序造成了影響。A市公交場站建設缺乏有效規劃、管理和協調，現有的組織、資金難以保障公交場站的建設，也難以保障公交的長遠發展。

三是公交企業成本控制與管理問題。公交公司缺乏科學合理的線網規劃手段，線網規劃不合理導致燃料成本上升。公交公司既缺少行業主管部門的明確目標和指導，又在實際操作中缺乏科學有效的客流調查與線路優化機制，線路開設和優化的依據不充分，造成線路重復系數較高、各城區的線路資源配置不均，線路運營的不經濟導致客運效率降低，客觀上增加了額外的燃料成本和車輛消耗，也在一定程度上造成財政公交補貼的低效和浪費。此外，公交公司還存在信息化平臺可應用程度較低的問題：對運營和財務數據的綜合挖掘應用和分析還不夠深入，未能在生產中發揮強有力的作用；對于本次績效評價和成本規制研究，數據系統的可用性和全面性存在不足。

根據以上問題，評價方提出了以下有針對性、可操作性的建議。

一是建立“預補+清算”的公交補貼政策。建議補貼政策完善為預補（預撥補貼）+清算（公交成本規制補貼）模式，方式為年內按月預補，主要針對公交公司的駕駛人員成本和燃料成本；年終進行成本規制清算，成本規制審計與績效評價相結合，確保清算的客觀性和準確性。對于車輛折舊部分資金，建立公交車輛更新資金池，專門作為以后年度公交公司車輛更新的資金來源。財政部門可加強與公交主管部門的溝通協作，在今后合理恰當地制定和修訂公交成本規制辦法，有目的地對重點方向進行引導、監督和反饋應用。在條件允許的情況下，建議政府相關部門探索性地研究票價優惠的合理機制，減輕財政負擔。

二是建議建立多項職能的、跨多個部門的A市公交優先發展管理部門，統籌、協調公交事業相關的場站和線路規劃、路權保障、行業監督和管理、政策執行與補貼等多項工作。加強行業監督指導與管理，督促公交公司制訂年度公交運營計劃及目標，強化年度考核，建立完善的客流監控與反饋機制，建立科學有效的客流調查機制。落實公交先行，加強公交路權保障，合理制訂并加強公交有關的規劃落實，在目前政策指導下對場站做合理開發。

三是強化公交公司的內部控制。公交公司應建立科學、量化的客流調查機制，在主管部門指導意見的基礎上，對年度線路進行基于客流調查的優化調整，對中遠期線路作出合理規劃。根據客流需求情況優化線路班次，降低線路空駛率，控制燃料成本，提升人員、車輛與線路配置的均衡性。加強公交企業信息資源管理，加快公交企業信息化的建設，利用先進的信息化系統去整合企業現有的生產、經營、設計、制造、管理環節，方便管理的同時也為公交管理部門的監督和為財政部門的補貼提供有效的數據支撐。

五、績效評價對加強公交企業管理的啟示

本案例中，績效評價的開展不僅有助于提升財政部門的管理水平，同時也對A市公交公司的財務規劃、運營組織、人員管理、內部控制等各個方面產生了極大的觸動，促使公交公司對管理方式和管理方法做出了有針對性的變革和調整。以上事實說明：政府與企業的管理均可從績效評價中獲益，績效評價分析得出的結論可以同時輔助于政府的政策決策與公交公司的經營管理決策。兩者雖然目標不同，卻又通過財政補貼連接起來，因而在評價結論的結果應用上可以各取所需，改善各自的管理體系與方法，在績效評價的大生態中提升各自管理的高度，這對國企或事業單位的體制改革與創新均具有深刻的意義。

特別應當指出的是，績效評價的過程與結論能夠改進國企或行政事業單位的財務管理，而改進其財務管理又能夠進一步提升單位、項目的績效，二者之間相輔相成、互相促進。利用績效評價的數據進行橫向、縱向分析，可以更加深刻有力地促進國企、行政事業單位管理手段的提升。本案例中采集和運用了大量數據特別是對財務數據進行了分析與支撐，有力說明了公交公司與政府之間的關系以及公交公司運營中遇到的一系列問題，從而以結果倒逼管理手段變革，促進公交公司為了達到更高水平的公交績效而作出財務規劃、運營決策、日常管理機制和辦法上的修訂完善，這是開展績效評價的又一意義體現，也充分說明了今后繼續在國企、行政事業單位開展績效評價的必要性。

開展績效評價的基礎在于對數據的獲取和分析，實現今后常態化績效管理與改進的基礎也依賴于各項數據的采集與管理。然而，目前各級政府、國有企業、行政事業單位的數據管理基礎還很薄弱，對于財務、業務數據的信息化系統還不成熟、全面，各個數據系統之間也無聯通，無法做到動態的、統一的采集，更不必說對數據的日常監控、分析和應用。因此，本案例的另一啟示是：從績效管理的要求出發，各級政府、國有企業、事業單位應加強單位數據管理，在有條件的情況下逐步建立本單位的績效管理系統、數據分析系統，通過智能、科學、及時、有效的數據監控與分析，為決策和管理提供必要依據。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）