行政事業單位支出管控問題分析與對策

●聶興凱 高慶普

行政事業單位支出管控問題分析與對策

●聶興凱 高慶普

行政事業單位是接受人民委托從事行政管理或社會服務職能的組織，為了履行職能就必須發生各類經濟資源的支出。如何提高各類支出帶來的經濟和社會效益，最大限度減少支出管控中的漏洞和舞弊，最終提高公共服務的效率和效果，是本文關注的重點。

一、行政事業單位支出管控的外部環境分析與對策

行政事業單位支出管控的 “外部”環境是相對于一個個獨立的單位來說的，是支出管控的外部條件和外因。而如果把我國行政事業單位作為一個整體來考查，從國家治理角度觀察，發現這些外部環境其實是國家層面加強支出管控的“內部”環境和內因。

（一）政治環境分析與對策

我國已經確立了依法治國的方略，并且各個相關部門出臺了與支出相關的法律和法規來落實中央精神。例如，《中央和國家機關差旅費管理辦法》和《中央和國家機關培訓費管理辦法》等的頒布為支出管控提供了依據，“三公”經費信息公開等措施對行政事業單位支出形成外部壓力。反腐倡廉工作沒有任何放松的跡象，支出過程中的各類違規現象都有很大程度的收斂，這些都為我國行政事業單位支出管控提供了良好的外部條件。但同時必須看到，與支出管控相關的制度并不是很完善，沒有考慮到地區差異以及未來物價變動的可能，并且在具體執行過程中出現了由于制度沒有考慮到而難以實施的問題。

在實踐中，如果不能及時根據物價等因素修訂相關法規，行政事業單位將面臨非常尷尬的境地，甚至有的財務人員抱怨“逼良為娼”。例如，在2014年1月頒布《中央和國家機關差旅費管理辦法》之前，行政事業單位差旅費方面唯一的依據就是財政部于1996年1月印發的《關于中央國家機關、事業單位工作人員差旅費開支的規定》，規定一個普通公務員每天的出差報銷標準僅為58元（含食宿和交通）。其實，此標準已經遠遠脫離實際，但是又沒有其他可供參考的標準可執行，行政事業單位執行這個標準便無法工作，不執行則違規。審計部門在沒有新的法規依據情況下也是無所適從，甚至出現了個別審計部門要求被審計單位按照這個標準進行整改的荒唐事情。當前，新出臺的各項支出管控制度還可以執行，但如果不能及時修訂，在未來3-5年內就可能出現同樣的尷尬。

（二）經濟環境分析與對策

我國經濟經過高速穩定增長，為行政事業單位支出增長提供了空間，但是近年來主要依靠外延式投資增長，經濟結構調整沒有完全實現，經濟的增長率目前保持7%左右，財政收入超過GDP增長速度飽受社會批評。有些地方事權和財權不匹配，即便是財政收入逐年增加，各項支出的壓力也無法得到緩解。因此，財政收入的增長不可能長期超過經濟發展速度，行政事業單位支出總量不可能一直高速增長，否則每一個具體行政事業單位可供支出的資金數量增長就會受到限制。更進一步，我國逐步開展行政事業單位績效評價，行政事業單位必須改變以往只管要錢和花錢的慣性，而是必須從投入和產出比較的角度思考問題。

（三）社會環境分析與對策

如前文所述，行政事業單位“三公”經費信息公開范圍和程度越來越高，其他信息也會越來越透明。社會公眾對行政事業單位支出的關注程度越來越高，社會輿論在新聞媒體的推動下發揮的監督作用越來越明顯。雖然社會公眾對個別部門公開的信息有質疑，認為有些單位公開的信息確實不合邏輯甚至違規，但是整體上堅信社會發展是有漸進性的，社會環境對支出管控的促進作用越來越明顯。

（四）技術環境分析與對策

財政部門在支出相關信息系統建設方面的投入越來越大，為加強支出管控提供了技術手段。財政部門從國家層面建立的支出相關預算信息系統，以及國庫集中支付的信息系統，不僅可以綜合反映這些支出信息，還可以對支出合理性和合規性進行篩查。雖然技術手段還不能完全消除支出方面的造假，并且信息系統是靠人完成操作的，但信息化手段提高了造假的難度，就能在一定程度上提高支出管控水平。

二、行政事業單位在單位層面的支出管控問題分析與對策

（一）支出管控的目標轉型問題分析與對策

行政事業單位支出方面的管控目標必須與內部控制總目標相一致，也就是：合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果。在實踐中，行政事業單位在支出方面管控的目標與內部控制目標體系還是存在一定程度的背離。這種背離是有內在原因的，那就是行政事業單位的效率和效果不能像企業一樣通過貨幣化的利潤等指標來衡量，其支出管控效率和效果很多情況下無法精確計量。同時，如果支出形成資產，資產的安全完整可以通過賬實核對等手段加以控制，但是形成的資產給社會帶來的績效卻不見得可以很好計量。由此帶來的結果是，很多行政事業單位在支出管理方面的目標簡單變成合法合規，把完整的目標體系降格成單一目標，甚至有的單位的合法合規還僅僅是形式上的合法合規。另外，在科研經費管理方面也存在類似問題，國家花費大量資金卻難見重大創新性成果，部分原因也在于只關注開支的合規性，教授和專家們的精力放在了找發票報銷上，而忽略科研成果的效果，成果評審往往是走過場而已。因此，行政事業單位要從公共財政的高度思考問題，從支出形成的效果方面進行考核才能實現支出的實質性管控，否則就是在支出預算項目和指標上走形式。

（二）支出管理制度與流程建設問題分析與對策

首先，行政事業單位要在國家法規基礎上形成切實可行的支出內部管理制度，并且把這些制度形成“可視化”的內部控制流程，也就是實現“管理制度化”和“制度流程化”的效果。與前述國家支出相關法規的修訂類似，單位內部制度如果更新不及時，就會面臨上級單位向下級單位轉移支出項目的現象。某單位公開的“三公”經費遠遠低于正常水平而遭到質疑就源于此。而不少基層單位只有通過“小金庫”來消化承擔上級單位接待方面的資金支出壓力，這不利于從制度層面建立“小金庫”管理的長效機制。

其次，建立支出方面“三重一大”事項的議事規則并有效實施。支出方面的“三重一大”標準比其他方面相對容易一些，因為主觀判斷相對較少。但在實踐中對重大支出的集體決策可能會流于形式，集體負責變成推卸個人責任的工具。因此，需要建立和落實責任支出方面的追究制度，否則支出決策的“任性”就不可避免。

最后，加強支出管控必須以制度形式明確各項支出的項目分類和支出標準。如果各項支出僅僅為了滿足監管的要求，隨意在各個支出分類項目之間調整，則支出管控就不可能落到實處，不少單位的領導為了花錢方便讓財務部門想的辦法也大致如此。另外，各項支出的標準（如前述差旅費標準等）必須符合現實情況，從長效機制建設高度去管理支出，否則各類虛構支出項目套取資金的現象就難以根除。

（三）不相容職務相分離的崗位設置問題分析與對策

在實踐中，有些單位沒有按照“不相容職務相分離”原則設置崗位和流程，或者這一原則僅僅體現在制度匯編和流程操作手冊層面。例如，財務部門對各項支出相關活動的合同監督無法落到實處，原因就在于財務部門能夠見到合同的那一天是需要付款的時候。行政事業單位支出管控需要按照“不相容職務相分離”的原則設置工作崗位和工作流程，也就是把支出的決策、執行和監督三類職能劃歸不同的崗位或人來執行，具體到流程圖就是支出的這三類職能必須出現在不同的“列”中。

（四）支出管控信息系統問題分析與對策

當前，除了國家層面建設的信息系統外，行政事業單位對于支出的管控技術手段大部分停留在財務核算控制，很多單位沒有建立內部支出預算編制和執行的信息系統。在沒有信息系統來固化管理流程的情況下，支出預算執行的隨意性就很強。行政事業單位支出管理處于財政部門信息系統管控之下，同時還要建立本單位的支出管理系統（可以不單獨建立系統，但納入整個財務管理信息系統內）。當然，支出管控信息系統也不是萬能的，如果沒有良好的內部管理基礎，支出管控信息系統也一樣會在權力干預下失效。

三、行政事業單位業務層面的支出管控問題分析與對策

在單位層面的支出管控基礎上，從支出的申請與審批、資金支付、核算和歸檔等流程方面入手加以落實，這是支出在業務層面管控問題分析與對策的主要研究思路。

（一）支出申請與審批管控問題分析與對策

支出事項事前申請制度在很多行政事業單位已經得到實施，特別是已經建立起內部控制體系的單位，從形式上實現在授權范圍內進行審批基本問題不大（這種形式上的審批其實是可以起到震懾舞弊作用的）。但是，如果流程設計不合理則不能把問題遏制在萌芽狀態。例如，單位領導在審批差旅費支出時，僅能根據出差事項本身是否符合規定進行審批。對于是否超過預算，單位領導往往無法了解相關信息。即便所有人可能都帶著善意和敬業精神去工作，也難免出現經過申請與審批的業務確不能按照規定報銷的現象，而財務部門不給予報銷顯然不現實。因此，通過建立內部支出相關信息系統，讓領導干部在審批環節就考慮到支出管控的后續問題，例如可以在出差審批環節就能查閱差旅費指標，或者在線審批時需要輸入預計費用以幫助領導判斷是否超預算。

（二）資金支付管控問題分析與對策

首先，超過限額的支出必須采用公務卡等方式在很大程度上約束了虛構業務造假的行為。但是基層單位反映這項規定很難執行，因為在農村地區履行職能時沒有用卡環境，很多基層公務員希望政策制定層面能夠給出切實可操作的辦法。否則，被迫造假的現象就很難避免，一旦出現這種被迫造假，監管部門處罰起來也是“兩難”。

其次，無論是行政單位會計還是財務制度，都要求對各項支出按照財政資金和非財政資金分別核算和管理，但是很多單位（特別是經營性占比較高的事業單位）履行某項職能時會同時使用財政資金和非財政資金，導致核算工作量大幅增加，因此不少會計人員采取模糊化的處理方式，也就是加強財政資金管理的本意和實施效果存在很大差異。對此，筆者認為還是應該保持一定彈性，因為無論是不是財政資金的支出都應該嚴格管控，何必把財政資金和非財政資金分得那么清楚。

最后，如果報銷時單據審核不嚴格，就存在使用虛假票據套取資金的風險。甚至有的基層單位以資金不足為中小學教師發工資為由直接虛構項目或支出套取資金。對此，首先要從外部環境的國家層面平衡財權與事權，在單位內部加強審核，特別是把業務與財務數據進行配比作為審核手段，以起到較好的預防作用。因此在電子發票得到廣泛使用之前，先采取這種形式進行管理。

（三）支出的核算和歸檔控制問題分析與對策

支出的核算方面存在的問題主要是項目之間的項目調劑，只能從形式上滿足政府收支分類改革的要求。解決這一問題看起來很簡單—— 為每項支出劃定唯一的歸屬核算項目，但是根本問題不在于核算而在于管理和業務，會計往往對此無能為力。一般來說都是業務部門履行職能需要報銷費用時，財務部門在壓力之下尋找還有空間的支出項目進行記賬。在歸檔控制方面的管控要求彈性很大，從筆者接觸的單位實際來看，支出相關的會計憑證等資料整理工作需要大大加強，這一點只能隨著監管的加強逐步提高。

四、行政事業單位評價與監督層面的支出管控問題分析與對策

（一）支出管控體系的評價問題分析與對策

行政事業單位的領導對于支出管控是有一定程度抵制情緒的，因為這樣會限制“自由裁量權”。如果沒有對包括支出在內的管控體系進行評價與監督，支出管控就沒有外在壓力。未來，只有把包括支出管控在內的內部控制體系建設與實施有效性評價納入職務晉升的考核范圍，才能從根本上解決問題。

（二）支出管控紀檢監察與審計問題分析與對策

從行政事業單位外部來看，國家審計雖然更加獨立但審計力量有限，社會審計對行政事業單位進行審計的比例還很低，國家審計部門聘請注冊會計師加入審計團隊是不錯的選擇。從行政事業單位內部來看，內部審計是支出風險管控的第三道防線，但是很多行政事業單位內部審計對支出項目的審計范圍也局限在對下屬單位的審計上，對本級的審計沒有力度。紀檢監察部門也可以作為支出管控的輔助手段，紀檢監察得到舉報信息后，可以與內部審計部門協同進行工作。

綜上所述，行政事業單位支出管控需要具備良好的外部環境；在單位層面優化管控目標，加強制度和流程建設，按照不相容職務相分離原則設置崗位，以信息系統推動支出管控；在業務層面則是對申請與審批、資金支付、核算和歸檔進行全流程管控；在評價與監督層面加強評價、審計和紀檢監察部門的作用。最終形成外部環境作用下，單位層面、業務層面和評價與監督層面的協調統一的全方位支出管控體系。■

（作者單位：北京國家會計學院、中交路橋建設有限公司）