財政資金統籌使用的政治邏輯

●本刊評論員

財政資金統籌使用的政治邏輯

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一方面，中國經濟增長進入“新常態”，經濟增速和財政收入增速趨緩；另一方面，社保、民生投入等國家責任方面的歷史欠賬，社會經濟發展過程中必不可少的剛性財政支出，特別是當前穩增長所實施的積極財政政策，又使得財政支出壓力增大。這兩個方面的問題構成了財政收支的現實矛盾，也激活了盤活和統籌使用客觀存在的財政“沉淀”資金的公共議題和相關公共政策。國務院會議反復強調，高層決策者不斷督促，各項政策接連出臺，中央和地方一致行動，都說明了盤活和統籌使用財政資金的重要性和緊迫性。

國家預算是財政憲法，法理上它的權威性、嚴肅性不言而喻，預算的編制和執行理當程序公正，內容精準，依法而為。預算的編制和執行豈能輕率行事，甚至“先分錢，再定事”？所以財政資金沉淀的本質是財政收支在實踐上和觀念上還沒有上升到法律高度，或者預算編制和執行單位、預算單位沒有認真依法辦事。現代財政制度本質上是法治財政，是否具有法律的權威性和嚴肅性是現代財政與舊財政的主要界限之一。

財政資金“花不完”與“沒錢花”并存，當然與現行財政制度以及預算安排不精細、不科學有關，還要從財政權力配置角度看問題。一些部門為什么有花不完的錢，一個原因就是其爭取財政資金的能量大，有操縱“分錢”的權力。為什么一些方面急需的開支得不到保障，個中原因與執掌財權者在安排財政支出的優先次序上自主裁量權過大有關，他們能夠根據自己的偏好淘汰掉對公共利益更加重要的支出。在財政資金相當規模“沉淀”的情況下，為什么不是優先盤活存量，而是大額舉債或擴張收費來滿足開支，或許其中有規避更為嚴格的預算程序和財政監督圖個花錢痛快的動機，執政集體、社會力量與地方政府、預算單位之間或許也存在監管與反監管的貓鼠游戲。

在盤活和統籌使用財政資金工作的推進中，財政部和審計署都先后通報過一些地方和單位的“抗命”行為。“抗命”機理在政治學上大可研究。具體到這一問題，可能有客觀原因，如財政資金被挪用，賬實不符，一些賬上“睡覺”的資金實際上違規花掉了而交不出來；也可能有主觀原因，想死撐硬抗“打埋伏”，將資金留下來日后“靈活”使用。不管是哪一種情況，都回避不了為什么可以“抗命”的問題。制度不硬可以討價還價，法律太軟可以藐視，問責不實可以逃脫，這大概是“抗命”的成因。值得一提的是，當前公權力的自我約束方面，轉變作風、反懶政、反腐敗對個體變得更加嚴厲，是不是以單位的名義違法違規更難得到追究？我們看到，這些“抗命”行為多是以一級政府、一個部門的名義進行的，這十分值得反思，法紀必須對單位也有硬約束。

從政治邏輯上講，法大于天，財政稅收權又是一個國家神圣不可侵犯的主權，因而財政資金的統籌使用、依法使用，盡顯其國家意志本是現代財政的應有之義。盤活和統籌使用財政資金的公共議題和公共政策是在經濟增長失速風險下激活，但并非只是特殊時期的權宜之計，而是現代財政的本來面目。讓國家預算真正具有財政憲法的權威，解決財權失范化、割據化、碎片化問題，整治財權行使中少數人、少數部門自行其是甚至敢于“抗命”行為，回歸財政稅收權的國家主權性質，必行當下，也必行長遠。■