促進創新創業的財稅政策選擇

●周 波 張兆強

促進創新創業的財稅政策選擇

●周 波 張兆強

一、引言

當前我國宏觀經濟運行處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的“新常態”，經濟面臨較大的下行壓力。為了主動適應和引領經濟發展新常態，培養經濟增長新動力，打造經濟發展新引擎，我國需加快落實創新驅動發展戰略，以創新創業助推經濟發展。

梳理現有文獻可以發現，國內專家學者關于創新創業的大量研究主要集中于以下三個方面。第一，宏觀層面或一般意義上的創新創業研究。馬強（2015）將創新創業意義歸結為處理政府市場關系的“抓手”，有利于應對經濟下行壓力，促進宏觀調控思路轉變，是針對以往常規創業創新經驗研究的升級精進，政府應該以制度和政策創新促其實現。張前榮（2015）研究了當前創新創業的現狀、面臨的主要問題，并給出了對策建議。苑衍剛（2015）在簡單介紹創新創業意義的基礎上從激發創新創業活力、培育創新創業社會生態方面給出了相應政策建議。

第二，大學或大學生創新創業問題。吳志攀（2015）通過研究北京大學部分青年校友創業的案例發現，創業者和創業團隊呈現年輕化趨勢，教育背景與創業領域之間存在較大的跨度，廣泛使用互聯網技術并與互聯網平臺緊密結合，注重將國外成熟商業模式“中國化”并提出新穎創意等，解釋了青年創業成功的原因。杜剛、李亞光（2015）重點介紹了創新創業的產生背景與意義，簡述我國當前高校創業人才培養中存在的主要問題，并探討了當前時代背景下高校創業人才的培養模式。

第三，從區域經濟視角研究創新創業問題。李興山（2015）從浙江近30多年的發展實例總結了實現創新創業的途徑。天津經濟課題組（2015）闡述了天津市開展創新創業模式的具體情況，指出天津市在開展該活動過程中存在的不足，并為我國及天津市未來培育創新創業新增長點提出對策建議。

應注意到，現存有關創新創業研究鮮有從財稅政策視角進行探討的。誠然，市場經濟中，市場決定資源配置是經濟運行的一般規律，創新創業也應遵循市場運行規律，以市場為導向，但政府也應更好地發揮作用，事實上，政府大有可為也必有作為。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出系統部署，賦予了財政“國家治理的基礎和重要支柱”的重要地位。財稅政策理應在彌補市場失靈、營造良好環境、創新人才培養、促進市場繁榮、協調各方利益等方面發揮不可替代的重要作用。因此，鑒于國內大部分研究重點剖析創新創業的內涵和戰略意義、籠統介紹其政策建議而鮮從財稅政策視角切入研究新時期創新創業問題，本文立足于梳理當前我國促進創新創業的財稅政策措施，探討我國創新創業大潮中存在的突出問題和今后財稅政策的改革方向，以期有所裨益于我國創新創業實踐。

二、我國現行支持創新創業的財稅政策評價

創新創業實際是“大眾創業、萬眾創新”的簡稱，是2014年9月10日，國務院總理李克強在達沃斯論壇開幕式上首次提出的。李克強總理在首屆世界互聯網大會上提倡要借助互聯網力量推動創新創業后，于2014年12月3日在國務院常務會議上又提出要通過政府簡政放權激發人民創新創業積極性，并于2015年3月全國兩會政府工作報告中，將創新創業置于新常態下推動經濟發展新引擎的戰略地位。2015年3月11日和6月16日，國務院辦公廳分別發布《國務院辦公廳關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》和 《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》，全面指導、系統部署我國創新創業工作，為我國創新創業提供政策支持。

從國家鼓勵創新創業的財稅政策來看，大體包括三個方面。其一，在財政資金方面，資金支持力度不斷加大①，同時強化資金使用和監管，加強績效考評，鼓勵地方政府設立創業基金、對創業孵化機構的軟硬件設施予以優惠。其二，稅收政策方面，對科技企業孵化器、科技園、創新示范區、投資處于種子期初創期的天使投資機構、畢業生、失業者、退役軍人、殘疾人實行稅收優惠，具體可采用研發費用加計扣除、應納稅所得額稅收抵免、分期繳納個人所得稅等形式②。其三，在政府采購方面，加大采購力度，改進采購編制和項目預留管理。

正是在財稅政策和其他政策的共同激勵下，我國創新創業取得重大進展。據國家統計局《2014年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2014年國家安排了3997項科技支撐計劃課題，2129項“863”計劃課題。截至2014年底，累計建設154個國家工程實驗室，132個國家工程研究中心，1098家國家認定企業技術中心。2014年國家新興產業創投計劃累計支持設立213家創投企業，資金總規模574億元，投資739家創業企業。全年授予130.3萬件專利權。截至年底，464.3萬件有效專利。全年共簽訂29.7萬項技術合同，8577億元技術合同成交額，比2013年增長14.8%。1600多家科技企業孵化器，8萬余家在孵企業，115家大學科技園，200多家大學生科技創業基地，1400多家創業投資機構，資本總量超過3500億元。據科技部《科技統計報告2015年第15期》顯示，我國R&D人員總量為353.3萬人年，R&D研究人員總量148.4萬人年，居世界之首。另據國家工商行政管理總局《2014年度全國市場主體發展、工商行政管理市場監管和消費維權有關情況》顯示，2014年全國新登記注冊市場主體1292.5萬戶；注冊資本（金）20.66萬億元。其中，企業365.1萬戶，增長45.88%，注冊資本（金）19.05萬億元，增長99.02%。個體工商戶896.45萬戶，資金數額0.83萬億元。農民專業合作社30.95萬戶，出資總額0.78萬億元。截至12月底，全國實有各類市場主體6932.22萬戶，注冊資本（金）129.23萬億元。企業1819.28萬戶，注冊資本（金）123.57萬億元。個體工商戶4984.06萬戶。農民專業合作社128.88萬戶。

盡管如此，仍應該注意到，我國促進創新創業的財稅政策還存在諸多制約因素。其一，財政投入相對不足。橫向比較來說，2013年我國R&D經費占全球R&D經費的13.7%，而美國為32.5%；2014年我國R&D經費投入強度（即R&D經費占GDP比重）為2.09%，而美國、韓國、日本等發達國家為3%以上。縱向比較來說，據國家統計局《2014年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2011-2014年間R&D經費增加速度分別為23%、18.5%、15%、12.4%，增速不斷下降；據科技部《科技統計公告2015年第12期》顯示，2010-2013年間R&D經費中來自政府資金的比重分別為24.02%、21.68%、21.57%、21.11%，科技撥款占財政支出的比重分別為4.58%、4.49%、4.45%、4.41%，R&D經費中來自政府資金的比重和科技撥款占財政支出的比重都在逐年減少。

其二，投入結構不合理。據統計局《2013年全國科技經費投入統計公報》顯示，按活動類型看，基礎研究、應用研究和試驗發展經費占研究與試驗發展（R&D）經費總量的比重分別為4.7%、10.7%和84.6%，基礎研究投入較低。按活動主體看，各類企業R&D經費9075.8億元，比上年增長15.7%；政府屬研究機構經費1781.4億元，增長15%；高等學校經費856.7億元，增長9.8%，投入高等學校經費的增速較小。按地區看，東、中、西部R&D經費占全國R&D經費比重差距明顯，如江蘇為12.6%，重慶為1.49%，青海為0.12%。

其三，缺乏足夠的人力資本激勵舉措。據科技部《科技統計報告2015年第15期》顯示，每萬名就業人員的R&D人員數45.9人年/萬人，不足芬蘭、德國、法國的1/3，每萬名就業人員的R&D研究人員數19.3人年/萬人，不足芬蘭、德國、法國的1/4。

其四，宣傳工作和保護措施不足。據相關調查，八成以上的家長希望子女有穩定的工作，近七成的家長不贊成子女創業，而希望子女自主創業的家長不足3%。另據相關統計，中國創業企業的失敗率達70%以上，企業平均壽命不足三年，七成企業壽命不足一年。

其五，政策落實不到位。由于國家政策立足于宏觀層面，因此政策不夠細化、具體，針對性、可操作性不強，國家制定了許多政策但沒能取得較好的效果。例如，我國的稅收政策是對企業減稅降費，宏觀稅負大幅下降，但是創新創業型企業減負多少，并沒有相關統計，也就是說，我國稅收政策在制定中并沒有區分創新創業型企業和一般的普通企業，對企業資質認定的優惠偏多而對創新創業活動的優惠過少。另外，創新創業是一項系統工程，涉及經濟和社會的各個領域，政府應在促進各領域、各相關部門協調合作上予以組織管理上的支持。但是，目前我國缺乏統一的有效管理體制和管理機構，特別是在宏觀層面上缺乏紐帶來統籌協調、有效管理、監督，進而使得政策效果不甚理想。

其六，缺少績效評價體系。我國制定了許多政策來支持創新創業，也取得了一些成效，但財稅政策到底發揮了多少作用或者說財稅政策在支持創新創業整個過程乃至各個環節中各貢獻了多少，卻不得而知。

三、優化財稅政策，促進創新創業

針對上述問題，筆者建議從以下三個方面來考慮優化財稅政策，促進創新創業。

（一）打造創新創業軟環境

1、堅持市場導向，合理界定政府與市場關系。雖然財稅政策能夠為創新創業提供廣大動力與支撐，但政府制定政策時應充分尊重市場、相信市場、敬畏市場、順應市場，遵循“企業為主、政府為輔”的思路，堅持企業為主體，市場為導向，充分發揮市場配置資源的決定性作用，保證創新創業的方向、方法、方式、路徑按照市場規律選擇，讓價格機制和供求關系調節創新創業的規模，避免財稅的直接干預，為社會提供個性化、差異化、多樣化需求。應加快轉變政府職能，加大簡政放權力度，降低準入門檻，優化市場競爭環境，厘清政府與市場的關系，合理界定政府與市場的邊界，放開市場、放寬政策、放活主體，形成有利于創業創新的良好氛圍，讓千千萬萬的創業者活躍起來，匯聚成經濟、社會發展的巨大動能。

2、加強頂層設計，統籌協調。在我國現行管理體制下，政府應在制定經濟、科技等政策時統籌考慮創新創業，加強頂層設計，強化財稅與金融、科技、教育等方面的政策協調，建立部門之間、部門與地方之間的政策協調聯動機制，建議財政稅務部門牽頭，聯合科技、人社、教育、發改委、知識產權、商務、質檢等相關部門共同組成創新創業部際協調委員會或協調小組，統籌兼顧，指導和協調全國創新創業工作，共同推進創新創業協調發展，打造良好的創新創業軟環境。

（二）優化財政投入機制

1、進一步加大財政投入的規模和力度。完善立法體系，通過法律手段確保財政資金投入的力度，財政不僅直接參與到創新創業活動的投資中，更應該激勵、撬動私募、天使投資人等社會資本為創業者提供資金支持，有效解決創新創業融資難的問題，為創新創業者提供雄厚資金。

2、盡可能投向市場失靈的領域。實現利潤最大化是企業創新創業的目標和源泉，但是由于外部性或外溢性、不確定性的客觀存在，使得一些領域出現市場失靈，因此財政應加大基礎研究、公益研究、高新技術研究和其他投資周期長、風險大、投入多、見效慢、具有外部性或外溢性等企業不愿或無力投資的領域的投入，彌補市場失靈。具體來說，進一步加大創業孵化園、科技示范區、高新產業園等基礎設施平臺建設，資助創新創業培訓、比賽和黑馬會、創業者俱樂部等商圈發展，提高公共服務水平，弘揚創新創業精神，傳播創新創業文化，盡快實現資源對接；加大對高等院校、科研機構、研發企業的投入，培養高質量、高水平人才，為創新創業提供充足的人力資本；加大產業集群建設力度，創造性地建設有特色的產業集群，不斷增強產業集群對國內外資本的吸納力和區域競爭力，形成“點面結合、以點帶面、全面鋪開”的優良態勢；加大在環境安全和社會治理領域的投入，以解決創業者在生物醫藥行業和信息技術行業扎堆創新創業的問題和實現人民對安全、環境日益增強的訴求，對在此領域的創業人員予以補貼、支持，促進創新活動“百花齊放”、共同繁榮。

3、加大對人力資本的支持力度。對創新創業人才的房租、寬帶網費、辦公室軟硬件設施實行補貼、減免優惠。特別是越來越多的海歸人才回國，2014年有36.48萬人，為2001年的30多倍，其中15%以上選擇自主創業。由于海歸人才具有寬廣的國際視野、先進的管理理念、獨特的人脈資源、強大的實踐能力，如若取得政府財政政策上的支持成功率較高，因此財政應加大對海歸人才的支持，提高資金績效水平和使用效率。

4、提高競爭性資助方式比重。對于投入方式和機制，可以分成兩種，一種是競爭性資助方式，即把資金撥付給競爭優勝者的資助方式；另一種是非競爭性資助方式，即把資金直接撥付給政府科研機構的制度性撥款方式。一般而言,競爭性資助方式的目的性很強,效率高于制度性撥款方式，因此應當提高競爭性資助方式比重，提高效率。

5、完善政府采購政策。加大制度建設，加強采購單位的決策水平，加大采購規模，優購或首購國內創新產品，對購買創新產品企業的用戶給予一定的補貼，在采購外國產品的同時協商引進外國技術，提高國外技術帶動我國企業發展的水平，支持國內創新創業發展。

6、加強財政資金監管。改變以往的事后監管模式，強化事中事后監管，提高財政資金投入效率，確保資金投入合法、合規、合適。同時，建立資金退出機制，營造公平合理的市場化經濟環境。

（三）完善普惠性稅收政策

按照稅制改革的總體要求，推進普惠性稅收優惠政策，保證市場在各類要素配置、創新創業方向、路徑上的決定作用，使得企業成為決策的主體。適當降低稅收優惠政策標準，實行結構性減稅和普遍性降費，擴大政策受惠群體，使不同行業、不同性質的企業均能因為創新而受益。進一步細化稅收政策的對象、標準、流程、配套舉措等細則，增強稅收優惠措施的針對性、可操作性。具體來說，可從企業所得稅、個人所得稅、增值稅、征管和服務方面重點突破。

1、企業所得稅方面，著力鼓勵大眾和機構投資創新創業。稅收優惠政策應進一步區分一般小微企業和創新型小微企業，不僅對所有小微企業實行所得稅減半，而且為鼓勵企業創新，還可以對創新型小微企業考慮進一步的優惠，如減少稅率、降低標準、擴大受惠范圍、延長受惠年限、分期償還。將研發費用包含的項目納入企業所得稅中，并實施加計扣除。對天使投資機構、創新創業基金會、創新創業咨詢公司等間接促進創新創業的機構實行一定企業所得稅上的優惠，加大抵扣稅率，增加抵扣年限，鼓勵其長期投資創新創業的企業，減少創新創業的成本。

2、個人所得稅方面，著力鼓勵人力投入。對從事創新創業的人才，給予個人所得稅上的優惠，如提高免征額、降低稅率、免征股息紅利等，并配套以股權期權、獎金上的稅收優惠，對優秀人才進行表彰、獎勵，以吸引更多包括海外人才在內的優秀人員加入到創新創業的隊伍中來。此外，還應對培養科技人才的科研院所和創新人才工作的單位實行相應的配套稅費優惠。

3、增值稅方面，著力鼓勵企業研發、成果轉化。加快“營改增”改革步伐，減少重復征稅，為企業爭取更多的稅收優惠。增加企業在創新環節、研發階段、成果轉化時期的稅收優惠，綜合運用稅收減免、稅收返還、稅收抵扣、分期繳納等多方式、多舉措支持鼓勵企業從事創新研發活動，促使企業“內生性”升級換代，提高創新水平和成果轉化激勵。

4、在稅收征管和服務方面，著力便利納稅人。大幅取消、下放稅收行政審批項目，規范管理制度，優化管理方式，最大限度地提高辦稅效率、降低納稅人辦稅成本；提高稅收服務意識，創新納稅服務形式，統一稅收服務標準，最大限度地提高服務質量，便利納稅人。■

注釋：

①據國家統計局 《2014年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，我國研究與試驗發展 （R&D）經費在2010-2014年分別為7063、8687、10298、11847、13312億元，R&D經費逐年增加。

②2014年，營改增減稅達1918億元，其中對小微企業的支持達1000多億元。今年8月19日，國務院常務會部署，在落實好已出臺的稅收優惠政策的同時，一是從2015年10月1日起到2017年底，依法將減半征收企業所得稅的小微企業范圍，由年應納稅所得額20萬元以內擴大到30萬元以內；二是將月銷售額2萬元至3萬元的小微企業、個體工商戶和其他個人免征增值稅、營業稅的優惠政策執行期限，由今年底延長至2017年底。

（作者單位：東北財經大學財稅學院）