公共自行車服務系統運營項目績效再評價分析
——基于績效評價指標標桿值設計的視角

●蒙圓圓

公共自行車服務系統運營項目績效再評價分析
——基于績效評價指標標桿值設計的視角

●蒙圓圓

指標體系是開展績效評價的基礎。一般而言，績效評價指標體系由評價指標、指標標桿值、評分規則等構成。其中，指標標桿值的設計直接影響著評價結果，其重要性不言而喻。然而，要確定科學的指標標桿值并非易事，首先需結合項目內容考慮不同指標適用的標桿值測算路徑（如行業標準、歷史標準、計劃標準等），其次需要在此路徑下確定符合項目實際的標桿值。本文從南通公共自行車服務系統績效再評價案例切入，探討如何科學確定績效評價指標的標桿值問題。

一、項目概況

公共自行車對解決城市居民 “最后一公里”出行有重要意義。近年來，公共自行車在我國得到了快速發展。公共自行車服務系統已遍布我國上海、浙江、江蘇、廣東等多個省份。江蘇省是我國較早推行公共自行車服務系統的省份之一。截至2013年初，江蘇省南京、蘇州、徐州等11座城市都建立了城市公共自行車服務系統。

南通市位于江蘇中部，其市區公共自行車服務系統共建設站點200個，安裝鎖柱5000個，投放公共自行車4000輛，于2013年1月1日開始試運行。站點主要分布于崇川區與港閘區的重要公共場所，包括公交站臺、商業區、廣場、綠地、學校、醫院、市場、住宅小區周邊等區域，覆蓋面積為 349.23平方千米，覆蓋人口95.33萬。為保障公共自行車服務系統的有效運營，南通市自2013年起，連續5年每年投入500余萬元用于網點建設、鎖柱安裝、自行車購置、其他配套設施建設以及整個系統的運營管理、調度和維護維修服務。

二、評價指標標桿值設計思路

評價組根據績效再評價的基本原理，結合公共自行車系統服務運營的特點與功能以及南通自身的情況，遵循相關性原則、重要性原則與系統性原則，從投入、管理、產出、效果四個角度設計了評價指標體系。由于共性指標側重于立項與管理的合規性、合法性核查，指標標桿值與評分規則已相對成熟，而個性指標本身側重考察公共自行車服務系統的具體運營情況與運營效果，相對而言更具有研究價值。因此，本文主要從產出與效果類指標中選取部分個性指標進行分析說明，具體指標與指標解釋詳見表1。

標桿值的設計需要解決兩個問題：一是采取何種標桿值測算路徑；二是標桿的具體數值如何計算得出。按照標準的來源，產出與效果類指標標桿值的測算標準大致可以分為行業標準、歷史標準、橫向標準、計劃標準、極值等幾種類型。行業標準一般來自于國家公布的行業指標數據；而歷史標準則主要通過同類項目相同指標的歷史數據進行比較；類似地，橫向標準則是通過同類項目相同指標的地區間橫向比較；計劃標準是既定投入下的預期值或計劃值；極值則是一定時空內的理想狀態。一般而言，項目如有相關規劃、計劃，可考慮采取計劃標準；如項目所在行業有國家公布的相關數據或標準，可采取行業標準；如項目有同類歷史數據或地區數據，可參考歷史標準和橫向標準；如上述幾種標準無法使用，可考慮使用極值。確定標桿值的測算路徑后，再結合實際情況進行具體標桿值的計算與確定。

表1 部分個性指標與指標解釋

在此過程中，需注意以下幾點：第一，參考行業標準時，需充分考慮當地該行業的發展狀況與特色，對相關標準進行適當調整。第二，參考計劃標準時，需考慮相關的規劃、計劃以及項目自身進度有無重大調整，如有調整或因客觀原因造成的規劃、計劃滯后，需對相關指標標桿值進行相應調整。第三，參考歷史標準時，是與同類歷史數據進行縱向對比。由于單年數據可能因當年調整或特殊情況而具有一定的不穩定性，無法恰當表達歷史情況，因此建議首選多年均值進行比較，其次再考慮單年數據。第四，參考橫向標準時，其參考的地區須與項目所在地區的經濟、社會發展相近，才具有可比性。且需要按照兩地在同類項目上的投入水平進行相應的調整。第五，參考極值標準時，應盡量采用客觀數據，避免主觀臆測，并給予充分的依據，增強標桿值的說服性。

三、指標標桿值的確定過程與結果

結合南通市2013年公共自行車服務系統的特點，評價組在設置指標標桿值的時候做了如下處理：

（一）與公共自行車站點建設計劃相關的指標，采取計劃標準

站點建設按計劃應完成200個站點的建設，因此“站點建設完成率”的標桿值設為100%；同時，根據合同站點建設與公共自行車配置到位應于2013年1月1日前完成，故“建設完工及時性”的標桿值為及時。

（二）與公共自行車使用相關的指標，在理論基礎上參考公共自行車行業經驗值

考慮到部分指標行業特性較強，評價組在設置標桿值的過程中，一方面充分利用公共自行車的相關理論基礎進行研究，另一方面也參考了資深運營商的相關經驗值。

以“站點車輛占樁比例”為例，從公共自行車使用的合理程度來分析，要充分發揮公共自行車的效用，公共自行車站點車輛占樁比例應低于80%，以保證借車者可以隨停隨還；同時站點車輛占樁比例應高于20%，保證站點至少有20%的車輛可供使用，方便市民隨時借車。故站點車輛占樁比例的標桿值區間為[20%，80%]。

就“公共自行車日使用頻次”而言，從公共自行車使用效率的發揮來看，一方面公共自行車使用率越高，公共自行車效率發揮越好；另一方面，公共自行車使用率過高，反過來會加重公共自行車的維修成本并降低公共自行車的使用壽命。因此，每輛公共自行車日使用頻次在2-4次為佳。考慮到2013年是南通市公共自行車運營的第一年，使用頻次可以適當降低，標桿值設置為1.5-3次。從公共自行車對城市公共交通壓力的緩解情況來看，高峰時段的公共自行車使用率應高于日均使用率。

就公交站點銜接情況而言，從公共自行車站點的布局上看，要解決出行“最后一公里”的問題，需要實現公共自行車站點與所有公交站點的銜接。考慮到2013年南通市公共自行車服務系統還處于初期階段，故而將標準適當降低為實現公共自行車站點與重要公交站點而非所有公交站點的完全銜接。此處定義“重要公交站點”為“有5條公交線路以上的公交站點”。

就 “公共自行車站點覆蓋密度”而言，根據居民合理步行距離為300-400米，以合理步行距離為公共自行車網點的服務半徑，計算其服務覆蓋面積，則每平方千米可設置2-4個站點。同時考慮不同城區人口密度不同，對不同區域的站點密度進行適當調整。如中心城區崇川區，服務半徑應該取較小值300米，則站點覆蓋密度參考值為4個/平方千米；港閘區服務半徑可相對取較大值500米，則站點覆蓋密度參考值為1-2個/平方千米。

（三）進行橫向比較，參考其他城市同類數據的均值

如前所述，2013年是南通市公共自行車服務系統運營的第一年，無法開展縱向比較 （與歷史情況對比），同時考慮到江蘇省是公共自行車系統發展較為健全的省份，具備橫向比較的基礎，因此評價組在部分指標標桿值的確定上，主要以不同城市的同類數據為參考。

表2 指標標桿值與標桿值來源

以 “公共自行車人車比”為例，由于尚無歷史數據，因此評價組通過與其他城市同類數據進行橫向比較，參考其他城市同類數據的均值設置標桿值。杭州作為公共自行車模范城市，人車比約為91.43人/輛。蘇州公共自行車人車比約為150.66人/輛，徐州約為174.27人/輛，南通約為238.33人/輛。如果以杭州的人車比作為參照值，蘇州、徐州、南通都需要增加公共自行車，降低人車比。考慮到南通公共自行車處于初期運營階段，參考杭州及三個城市的平均值，南通公共自行車人車比可相對低于蘇州、徐州、南通三個城市平均值，適當高于杭州人車比，標桿值可取100-180人/輛。

（四）采用理想狀態下的極值

極值標準，顧名思義，為“最優”，通常適用于一些共性指標中的合規性、合法性指標。在產出效果中，如前幾類標準均不適用的話，可以采用極值作為一種努力奮斗希望達到的理想狀態。

以“自行車完好率”為例，在實際運用過程中，出于正常車輛磨損、交通事故、使用不當等原因，不可能每輛自行車均達到完好的狀態。但由于該考察指標受客觀因素影響較大，主觀努力并不能完全保證車輛完好，因此計劃標準不適用。同時，沒有行業標準來認定90%或者85%的完好率是合適的，也沒有歷史和橫向數據可供參考。因此，可將100%完好作為一種努力的目標。雖然有各種客觀因素影響，但該標桿值可促使主管部門和項目單位加強維修巡查、監管、引導公眾正確使用等。

根據以上測算思路，各指標標桿值與標桿值來源情況詳見表2。

四、關于標桿值設計的進一步探討

綜上所述，在設計指標標桿值時，不同項目所需要的數據與所能獲取的數據不同，除遵循一般思路進行標桿值設置外，還需要注意以下問題：

（一）行業標準的選擇與變通

如果所在行業已有國家公布的相關行業指標數據，可在考慮當地情況的基礎上適當調整行業指標數據以確定標桿值。當評價項目尚無確定的相關行業指標數據時，可考慮對行業相關理論值或經驗值進行研究，以理論值或經驗值為參考標桿值。本案例中的部分指標在理論研究的基礎上充分利用了資深運營商的經驗值。

（二）歷史數據與橫向數據的使用與互補

如項目為經常性項目，且可取得單年或多年的歷史同類數據，標桿值則可參考多年均值或單年數據。如無縱向數據，則可考慮利用橫向數據或其他數據作為補充。本案例中標桿值的確定參考了江蘇省其他城市的同類數據均值，同時考慮了公共自行車典型城市——杭州的同類數據，以此作為歷史數據缺失的彌補，反之亦然。

（三）結合實際合理設置標桿值，避免過高或過低

在設置標桿值的過程中，無論采取何種標準設置標桿值，都需注意結合項目特點以及實際情況對標桿值進行合理設置，避免出現標桿值過低或過高的情況，以保證績效評價的客觀性、合理性。

（四）通過數據積累與模型分析建立標準

對于沒有標桿值的績效指標，則需要通過同類項目不同地區、不同年份大量數據的積累，運用分析模型進行模擬或預測，使其標桿值更加科學合理。例如人車比，有更多地區和年份的數據，其標桿值區間可進一步縮小；再例如自行車完好率，運用分析模型，考慮事故發生率、車輛損耗周期等因素，可進一步測算出相比100%更為精確的數值。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

（本欄目責任編輯：王光俊）

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