非政府組織參與社區矯正的問題及其解決

●陳運雄 許佑民 曾世雄

非政府組織參與社區矯正的問題及其解決

●陳運雄 許佑民 曾世雄

非政府組織參與社區矯正雖然取得了一定的成績，但還存在著非政府組織參與社區矯正的法制不健全、參與社區矯正的非政府組織發育不足、缺乏科學健全的工作及評價機制、成員素質及待遇有待提高等問題。應當通過加快社區矯正非政府組織的培育、健全其內部管理機制、加大政府購買非政府組織社區矯正服務工作的力度以及加強社區矯正非政府組織人才的培養，提高其待遇等路徑加以解決。

非政府組織 社區矯正 問題與解決

一、非政府組織與社區矯正概念的界定

一般認為，凡是依法成立的正式組織，從事非營利性活動，滿足公益性和志愿性要求，具有不同程度的獨立性和自治性，即可稱為“非政府組織”，包括行業組織、慈善性機構、學術團體、社區組織、公民互助組織、同人組織、非營利性咨詢服務組織等。①

社區矯正，依2003年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發出的《關于開展社區矯正試點工作的通知》，“是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。”它是與監禁矯正相對的行刑方式。社區矯正是積極利用各種社會資源、整合社會各方面力量，對罪行較輕、主觀惡性較小、社會危害性不大的罪犯或者經過監管改造、確有悔改表現、不致再危害社會的罪犯在社區中進行有針對性管理、教育和改造的工作，是當今世界各國刑罰制度發展的趨勢。

二、非政府組織參與社區矯正的現狀與問題

經中央批準，社區矯正試點工作從2003年開始，2005年擴大試點，2009年在全國全面試行。通過九年的試點試行，社區矯正工作的覆蓋面穩步擴大，社區矯正人員數量不斷增長。截至2011年12月底，全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團已有97%的地（市、州）、94%的縣（市、區）和89%的鄉鎮（街道）開展社區矯正工作；各地累計接收社區矯正人員88萬余人，累計解除矯正48.2萬人，現有社區矯正人員40萬余人，社區矯正人員的重新犯罪率一直控制在0.2%左右。②在社區矯正工作中，各地普遍建立完善了黨委政府統一領導，司法行政部門牽頭組織，相關部門協調配合，社會力量廣泛參與的社區矯正領導體制和工作機制，全面落實對社區矯正人員的監督管理、教育矯正、幫困扶助等工作任務。但是，非政府組織參與社區矯正工作還不盡如人意，存在的主要問題表現在以下幾個方面。

1.參與社區矯正的非政府組織發育不足。我國《社會團體登記管理條例》對非政府組織登記管理以及非政府組織的管轄都進行了規范，確立了統一登記制度、雙重負責制和分級管理制度?！渡鐣F體管理條例》第6條規定，國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關。國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務范圍內社會團體的業務主管單位。第7條規定，全國性的社會團體，由國務院的登記管理機關負責登記管理；地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理；跨行政區域的社會團體，由所跨行政區域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理。第8條規定，登記管理機關、業務主管單位與其管轄的社會團體的住所不在一地的，可以委托社會團體住所地的登記管理機關、業務主管單位負責委托范圍內的監督管理工作。這些規定確定了我國非政府組織管理制度的核心內容，目的是防止非政府組織在我國發展初期泛濫乃至不受控制。但是，實踐證明，這些制度并沒有對非政府組織進行有效的管理、監督，反而導致了非政府組織登記上的困難，限制了非政府組織的成立和發展。同時，由于對非政府的活動范圍的限定，浪費了非政府組織的社會資源。另外，社會團體成立的條件嚴苛、門檻過高。依《社會團體登記管理條例》第10條的規定，成立社會團體應當具備下列條件：第一，有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個；第二，有規范的名稱和相應的組織機構；第三，有固定的住所；第四，有與其業務活動相適應的專職工作人員；第五，有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體有3萬元以上活動資金；第六，有獨立承擔民事責任的能力。這些規定限制了我國非政府組織的成立和發展。加之我國社區矯正發展歷程尚短，公眾對社區矯正這種新的刑罰執行工作了解甚少，對罪犯在社區服刑存在恐懼、抵觸思想，不愿主動加入非政府組織開展社區矯正工作。由于能夠承擔社區矯正工作的非政府組織極少，使政府購買社會服務缺乏更多的選擇對象。

2.非政府組織參與社區矯正的法制不健全。《社區矯正實施辦法》第3條規定：“縣級司法行政機關社區矯正機構對社區矯正人員進行監督管理和教育幫助。司法所承擔社區矯正日常工作?！薄吧鐣ぷ髡吆椭驹刚咴谏鐓^矯正機構的組織指導下參與社區矯正工作?！薄坝嘘P部門、村（居）民委員會、社區矯正人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監護人、保證人等協助社區矯正機構進行社區矯正?！痹撧k法盡管使非政府組織參與社區矯正有了法律依據，但條文籠統，可操作性不強。實踐中，社會工作者、志愿者多為非政府組織成員，但該辦法對非政府組織參與社區矯正工作并不能給予有效的法律保障，非政府組織不具備開展社區矯正這種“刑罰執行”工作的權威。社區矯正工作中，矯正對象不配合，矯正對象所在單位不給予監督等現狀十分普遍，矯正效果并不理想。另外，我國政府購買社會服務的法制也不健全，很多省份的政府購買服務工作剛剛起步，在社區矯正工作上更沒有系統、全面的政府購買服務的制度文件。

社區矯正的重要內容是執行刑罰，但非政府組織作為我國社會治理的主體之一，卻不具有法律的權威性，這就造成了現實的社區矯正需求和法制不完善之間的沖突，削弱了非政府組織對社區矯正的參與效果，限制了非政府組織作用的發揮。

3.缺乏科學、健全的工作及評價機制。非政府組織內部還沒有建立健全符合現代法人治理結構要求的管理機制、自律機制和監督機制，在組織運行以及活動履行的能力上有待提高和規范，常常出現不規范和不專業行為，造成組織本身影響力和公信力的削弱，這是非政府組織缺乏自身組織建設，沒有一個健全的工作機制導致的。社區矯正工作的開展，從計劃到執行，再到信息反饋、結果，都需要一套科學的評估體系。由于社會力量的運作缺乏科學的工作及其評價機制，其開展幫教活動的持續性和穩定性不足，獲得的社會效益有限。

非政府組織參與社區矯正工作，要求與專業力量（司法廳、基層司法所）相互配合，優勢互補，形成社區矯正工作的整體合力，但是這種力量整合需要建立在專業力量和社會力量本身達到良性循環的基礎之上。專業力量依托執法權限和專業知識，按照刑法、刑事訴訟法等有關法律、法規和規章的規定，對社區服刑人員進行監督管理和教育矯正，確保刑罰的順利實施，非政府組織作為輔助或補充力量開展社區矯正工作。然而，非政府組織的自身工作機制不健全，再加上缺乏理性的約束的運行模式，大大阻礙了社會力量的良性發展，削弱了非政府組織在社區矯正中應有的作用。

4.社區矯正非政府組織成員素質及待遇有待提高。社區矯正工作人員很多都是非政府組織的成員，他們與矯正對象直接對接，是溝通、幫扶的直接橋梁。從理論上而言，在社區矯正這種專業性含量比較高的工作中，工作人員應包括相關領域的專家學者、教師、高校學生、專職工作者等具有專業技能的成員，同社區服刑人員所在單位的工作人員等構成多元化、層次化、專業化、職業化的特點，但是現實表明，社區矯正工作成員的人員素質卻不理想，有待提高。

在我國社區矯正工作中，一是年齡較大的離退休人員占社區矯正工作人員的比例較高，其中不少人的職業技能已跟不上社區矯正的專業性要求，精力也有限。二是專業人才嚴重不足。社區矯正工作缺乏應當具備相應的心理學、法學、醫學、社會學、管理學等專業知識的人才。三是社區矯正工作人員主體成分單一，他們與社區矯正對象所處的環境、人生遭遇可能完全不同，不能結合社區矯正對象的個體實際進行針對性、個性化的幫教服務，也容易引發社區矯正對象的抵觸情緒。

另外，我國社區矯正社工人員在待遇上也很不理想。據調研，2013年，湖南省社區矯正社工的人均年收入僅為16000元，遠低于湖南城鎮居民的可支配收入（約為23000元/人/年）。由于薪酬遠低于正常收入水平，社區矯正工作人員得不到基本的正常生活保障。此外，社區矯正工作人員職業晉升通道也缺乏。

三、促進非政府組織參與社區矯正的對策

1.加快社區矯正非政府組織的培育。要加快社區矯正中非政府組織的培育，一是積極倡導非政府組織基本法的確立，制定一個基本法來貫徹憲法的有關規定，促進非政府組織的發展。這樣一項基本法要使各種類型的民間組織在總體上置于一個統一和基本的法律框架下，要能夠較好體現憲法所規定的若干重要原則并使之具體化，同時又對民間組織的發展從總體上作出規范和協調，明確國家利益和國家原則。二是改革社團管理模式。我國目前采取的主要是嚴格許可制度，未經登記許可的非政府組組織即為非法組織，這種管理制度有可能使國家按照自己的意愿來塑造社團，干涉公民的私有空間，造成社會被國家同化。③我國應該放松對非政府組織的管理制度，非政府組織的成立及其活動只要不違背我國強制性的法律法規、社會道德，那么國家對社團的成立及后期活動應采取不干預政策，只作成立登記后的備案。三是加大宣傳力度。在我國，社區矯正是一個新鮮事物，需要進一步加強社區矯正工作的宣傳力度，黨委、政府相關部門及媒體要加大對社區矯正工作的宣傳力度，引導全社會正確認識社區矯正工作，如通過開辦社區矯正信息網、宣傳專欄以及開展形式多樣的有關社區矯正的活動等，對社區矯正的適用范圍、任務、工作規程、目的及意義等向公眾進行宣傳普及，擴大社會影響面，增強社會影響力，消除公眾對社區矯正的偏見和誤解，提高公眾對于社區矯正工作的認可度和自覺參與社區矯正工作的主動性、積極性，為社區矯正非政府組織的發展不斷提供新鮮血液。

2.健全非政府組織內部管理機制。目前，我國非政府組織內部制度不完善，很大程度上影響和制約了非政府組織的發展。健全的內部制度是實現組織管理規范化和專業化、形成高效而有序運作的保證。我國非政府組織應首先健全內部制度，加強組織戰略管理，參照我國企業法人的管理方式，建立以章程為核心的各項內部管理制度，健全職能、強化功能，不斷提高對社區居民的感召力。其次，規范治理架構，保證組織高效運轉。確立科學合理的組織架構是保證社區社會組織有效運轉的重要前提，非政府組織治理的關鍵是建立和形成類似于公司法人治理結構和機制，以章程為依據健全分工與制衡的組織機構，保障決策和程序的合法性和法理性，從而實現和提高其治理績效，并最終實現組織的宗旨和使命。非政府組織內部治理架構包括權力機構、決策機構、執行機構和監督機構四個方面。最后，構建績效評價體系，形成反饋約束。非政府組織作為增進社會公益和福利的組織，非營利性決定其無法像企業組織那樣通過業績的晴雨表——利潤的量化來評價組織運行的效率和效益。應當重視并運用績效評價這一引導機制，運用科學的標準、方法和程序來評判其業績，通過對效率水平和結果導向與預期效果之間進行對比參照和評定反饋，找出差距，發現不足，改進提高，確保其工作始終沿著既定的價值方向和管理目標前行。一般來說，績效評價體系的設計過程必須以組織的戰略規劃為依據，聚焦于組織使命，立足于公益價值，按照“突出重點、綜合全面、可操作性和動態調整”的原則，對關鍵成功要素進行層層分解，找出各層次上的評價標準。

3.加大政府購買非政府組織社區矯正服務工作的力度。非政府組織參與社區矯正，是我國社區矯正制度吸取國外優秀經驗的體現，也是社區矯正工作日趨專業化發展的要求。應遵循國務院辦公廳2013年9月30日頒發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》的要求，充分認識政府向社會力量購買服務的重要性。司法行政部門應進一步加強與共青團、工會、婦聯、志愿者協會、義工組織的溝通協作，加強對非政府組織的引導，通過政府購買服務的方式，對非政府組織參與社區矯正給予適當的經費支持，與非政府組織建立穩定的合作關系，變一次性幫扶為長期性合作。司法行政部門、財政部門應盡快出臺具體購買方案，一些經濟不發達地區或者非政府組織發展較差的地區，政府也可先行購買部分崗位，逐步過渡到購買服務項目，從而促進非政府組織參與社區矯正工作的發展。

4.加強社區矯正非政府組織人才的培養，提高其待遇。社區矯正非政府組織成員作為社區矯正工作中不可或缺的力量，其整體素質在某種程度上決定了社會力量參與社區矯正工作中發揮作用的程度。因此，充分發揮社會力量在社區矯正工作中的作用，必須提高社會力量成員的整體素質，提高其薪資待遇。

民政部門和司法行政部門應采取有效措施，加大對非政府組織參與社區矯正工作人員的培養力度，不斷提升其專業化水平。要加大政府的扶持、引導力度，不斷壯大社區矯正工作人員隊伍。一是建立社區矯正工作人員準入規范。社區矯正具有刑罰的執行性，其工作內容以及地位特殊性決定了社會矯正工作人員應該具備符合社區矯正工作要求的職業技能素養。現階段社區矯正工作人員缺乏，但不能依靠降低工作人員素質來吸收更多的社會力量去參與社會矯正。吸收社區矯正工作人員，要建立相應的標準，建立健全社區矯正工作人員資格準入制度，根據各地經濟水平和社區矯正工作實際，建立不同標準，使社區矯正工作人員隊伍專業化，制度化，同時符合當地實際情況，更好地針對社區矯正對象進行矯正、幫扶工作。④二是注重社區矯正工作人員的素質培訓，定期組織訓練和課程學習，明確課程要求，確保社區矯正工作人員的職業倫理與專業水平，使社區矯正工作者接受社區矯正工作的專門訓練，于其本專業的學科知識上，不斷完善自我。三是合理搭配不同年齡層次的社區矯正工作人員，提高社區矯正工作效果。社區矯正的幫扶教育工作是一項專業性極強的長期的事業，需要參與人員具有相當的專業素養，投入相當多的時間和精力。目前社區矯正非政府組織成員中離退休人員所占比例過大，社區矯正工作需提高中青年在隊伍中的比例。對此，各地非政府組織可以同當地高校、企事業部門聯系，爭取吸納高校學生和企事業單位中的中青年工作者加入該隊伍，完善工作人員的主體結構。四是提高社區矯正工作人員的薪資福利待遇，構建福利保障體系。薪資待遇關乎社區矯正工作人員的積極性，目前我國社區矯正工作人員薪酬待遇低，要想留住他們從事這項公益性工作，必須保障其基本的生活需求，有穩定較高的酬勞。政府應調整公共服務財政預算收支結構，設立社區矯正工作保障經費，在對社區矯正工作人員進行基本薪資福利保障的基礎上，還要盡最大努力提高工作人員的待遇，要不僅“留人”，更要“吸引人”。

[本文為湖南省社科基金課題《非政府組織參與社會管理的法制創新研究》（項目編號：11ybb189）的階段性研究成果。]

注釋：

①陳運雄，王奕萱，許佑民.論非政府組織發展的法律支持[J].西江月，2013，42（1）：86

②秦靜.《社區矯正實施辦法》解讀[EB/OL].http://www.moj.gov. cn/sqjzbgs/content/2012-05/17/content_3580987.htmnode=24071.2012 -05-17

③王名.改革民間組織雙重管理體制的分析和建議[J].中國行政管理，2007（4）：63

④高峰，王正力，羅欣.社會力量參與社區矯正問題研究[A].司法部社區矯正管理局.社區矯正研究論文集[C].北京：法律出版社，2013：596

（作者單位：湖南農業大學公共管理與法學學院 湖南長沙410128；作者簡介:陳運雄，湖南農業大學公共管理與法學學院教授，博士研究生，主要從事法學與公共管理研究；許佑民，湖南農業大學公共管理與法學學院碩士研究生，主要從事法學與公共管理研究；曾世雄，湖南農業大學公共管理與法學學院碩士研究生，主要從事法學與管理學研究） （責編：若佳）

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1004-4914（2014）12-013-03