物權法視野下的保障性住房制度研究

●王淑娟 房變麗

物權法視野下的保障性住房制度研究

●王淑娟 房變麗

我國自實行保障性住房政策以來，形成了廉租房、公共租賃房和經濟適用住房為主的保障性住房制度。該制度雖然在解決低收入家庭住房問題方面發揮了重要作用，但依然有不完善的地方。尤其是經濟適用住房，它是產權型保障性住房，理論界關于其房屋產權性質、是否應當給予滿足申請條件者所有權是有爭議的。文章主要從物權法角度，分析我國經濟適用住房制度存在的問題，結合實際構建我國保障性住房模式，以此來完善我國保障性住房制度。

保障性住房 三房合一政府回購

一、保障性住房概述

住房是人類賴以生存和發展必不可少的物質條件之一。新中國成立以后，我國的住房政策從政府直接分配住房的福利政策向以市場調控和住房保障制度并舉轉化。即從實行統建、統分、統包的公有住房政策和實物分配辦法的完全福利化的住房政策轉變為法律化、制度化的保障性住房體系。于1994年確立了“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。”

（一）保障性住房的概念和特征

住房保障制度屬于我國社會保障制度的一部分。在住房保障制度下，住房保障形式包括廉租房、公共租賃房和經濟適用住房，即保障性住房。

保障性住房是與商品房相對應的概念，是政府為低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。

在新中國成立之后，出現過福利分房的制度，福利分房是新中國成立以后計劃經濟時代特有的一種房屋分配形式。保障性住房與以往的福利分房相比，有如下特征：首先，保障方式不同。保障性住房和福利分房雖然都具有福利性，但是福利分房主要側重于實物配租，居民可無償或者象征性交點租金就可以取得住房的永久使用權。保障性住房有多種保障方式，比如：廉住房、公租房，經濟適用房等；其次，保障的對象不同。福利分房多數是政府將建好的住房以低租金實物的形式優先分配給有官位的和一些職工。保障性住房的保障對象針對的是社會弱勢群體，以家庭收入為基準來確定受保障對象。低收入群體租賃公租房或廉租房或購買經濟適用房，高收入家庭租賃或購買商品房；最后，與商品房的關系不同。福利分房制度受當時計劃經濟體制的影響，城市的住房建設只能是政府投資，排斥住房的商品性。保障性住房制度與商品房制度并行，共同構成我國的住房制度。二者互為補充。

需要注意的是，保障性住房的提供是為了保障“居者有其屋”。我國自1994年提出安居工程的目標，該目標主要包括兩層含義，一是人人都有房居住，二是，人人都擁有房屋的所有權。但現階段我國的保障性住房政策的目標是第一層含義，即保障人人都有房住，而不論房子是租來的還是買來的。

（二）我國保障性住房現有類型

保障性住房有不同的類型，根據保障性住房所有權歸屬的差別，可以分為租賃型和產權型兩種類型的保障性住房。

1.租賃型保障性住房。該類型的保障性住房主要是在政府統一規劃和統籌下組織建設，租賃價格采用政府定價的方式，租金水平低于市價。在其所有權歸屬方面，政府對該類型保障性住房享有所有權，承租人在承租期限內享有使用權，但無收益權和處分權。這類型的保障性住房主要包括廉租住房和公共租賃房。

2.產權型保障性住房。這類型的保障性住房涉及到產權的歸屬，是引起爭論較大的一類型保障性住房。這類型的住房包括下列幾種：

經濟適用住房，是指政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。單位合作集資建房，是在規定的條件下，利用單位自用土地進行集資合作建房，分配給本單位住房困難家庭。根據七部委經濟適用房管理辦法規定，單位集資合作建房屬于經濟適用住房的一部分，因此，下文將不會對其進行分開論述。

兩限房，是指是一種限價格限套型和面積的商品房，是目前限制高房價的一種臨時性舉措。關于兩限房是否是產權型的保障性住房，在理論界有爭議。本文認為，兩限房是一種特殊的商品房，目的是為了抑制房價。與經濟適用住房的目的不同。經濟適用房的土地來源于國家劃撥，而兩限房的土地來源和普通商品房一樣是通過出讓獲得。因此，兩限房是特殊的商品房而不是保障性住房。

綜上所述，租賃型保障性住房所有權歸屬比較明晰，受保障對象僅享有使用權，故其權屬不存在爭議。產權型保障性住房所有權制度和歸屬在理論和實踐中有不同的觀點和爭議。尤其是經濟適用住房，究竟是有限產權還是完全所有權，是單獨所有還是共同共有，經濟適用住房制度的存與廢，是普遍性，爭議較大，涉及全國的問題。所以本文從物權法的視角下，著重從經濟適用房的所有權角度進行研究，并與廉租住房和公共租賃房制度銜接，從而完善我國保障性住房制度。

二、我國經濟適用房所有權問題探析

民法上的所有權指物權人對特定的物享有的占有、使用、收益、處分等排他性的權利。根據《經濟適用住房管理辦法》的規定，經濟適用住房的購房人擁有對經濟適用住房的有限產權，對經濟適用住房擁有占有、使用和有限的處分權。在居民購買經濟適用住房后，應當辦理權屬登記。從此可以看出，購房者取得是房屋的所有權。上海市則規定購房人擁有有限產權，享有一定的產權份額。可以將此理解為購房人與政府是按份共有。結合我國物權法的規定，所有權不僅包括國家、集體、私人所有權，還包括共有。因此，筆者認為，無論是受限制的單獨所有權還是按份共有的共有權，都是所有權的體現，所以民法中的產權，指的應該是所有權。

（一）我國現有經濟適用住房所有權理論及評析

從我國經濟適用住房制度產生時期，應采用哪種設計模式一直存在爭議。

1.居住權理論。居住權制度最早可追溯至羅馬法，是他物權下的人役權的一種，即以他人的物供自己使用和收益的權利。人役權包括用益權、使用權和居住權。使用權和居住權的區別在于居住權人可以將標的物出租給第三人，而使用權人卻不能。設立的初衷在于保障無勞動能力人的生活。我國學者認為，居住權，簡言之就是非所有人居住他人房屋的權利。居住權人可以對他人的房屋享有占有、使用以及收益的權利。綜合上述，居住權理論，在經濟適用住房居住權模式下，房屋的所有權由政府享有，受保障對象享有居住的權利，還可以出租標的物用于收益。

這種模式的優點在于滿足了受保障對象的居住需求，保證了國家建設經濟適用住房的部分資金來源。住房所有權屬于政府，不會導致公共財產的流失。但是，居住權理論也有其弊端，我國現行的《物權法》并沒有規定居住權制度，若單獨構建一套經濟適用住房居住權理論，實際上是創設了一種新型的物權，不僅違背了物權法定原則，而且在權利受到侵害時，找不到相應的法律條文來救濟權利。

2.租賃權理論。即經濟適用住房應采用租賃型模式，受保障對象不擁有房屋全部或部分的所有權，僅享有租賃的權利。租賃權是一種債權，承租人僅享有占有、使用的權利，不得擅自處分租賃物。支持者認為，保障性住房的目的在現階段來說是保障“住有所居”，不論房子是租來的還是買來的。政府沒有義務滿足人們對房屋的占有欲。政府建設產權型經濟適用住房不僅加大政府財政負擔，在房價居高不下的今天，還容易以權謀房、滋生腐敗。基于產權型經濟適用房的這些弊端，引發了經濟適用住房的存廢之爭，有些地區甚至已經叫停了經濟適用住房的建設。

本文認為，經濟適用住房制度的目的不僅是保障低收入群體有房住，還意在賦予受保障對象一定的所有權。若僅采用租賃權模式，不僅不符合我國“有恒產才有恒心“的傳統理念，而且從受保障方來說，付出比廉租房要多的價金，卻只獲得了債權性質的租賃權，這是極為不公平的。此外，在這種模式下，經濟適用住房與公共租賃房無異，沒有存在的必要了。

3.共有產權理論。共有產權模式是近幾年來廣為學者支持的理論。共有，是指兩個或兩個以上的主體對同一物共同享有所有權。我國《物權法》規定，共有的模式有兩種，一是按份共有，二是共同共有。由于共同共有要求主體之間有特殊的關系，所以經濟適用住房共有產權模式下是政府和受保障對象之間的按份共有模式。

有關共有產權的模式的實踐，首先開始于江蘇淮安。具體方式是改變以往建設用地無償劃撥的方式，將建設用地的土地出讓金和政府的優惠政策作為對保障性住房的出資，由政府和購房者按照各自出資額來分享經濟適用住房的所有權。

4.單獨所有權理論。我國《經濟適用住房管理辦法》規定，購房人取得有限產權。購房人取得住房的所有權，但是對住房的收益權和處分權是受限制的。在前面已經提到，該有限產權首先指的是所有權，但是與《物權法》規定的完全所有權是有差別的。在完全所有權中，權利人對特定物享有占有、使用、收益和處分的排他性權利，權利的行使不受任何人的干涉，除權利人之外的其他人負有消極不作為的義務。而在有限產權中，經濟適用房雖然登記的是購房人的名字，購房人以所有權人的名義占有、使用經濟適用住房。在經濟適用住房收益和處分方面，購房人在取得經適房完全產權之前不得出租經營，購買經適房5年內不得上市交易，滿5年的，繳納土地收益等相關價款，取得完全產權后，方可上市交易。所以說現階段我國經濟適用住房采用的是單獨所有權模式，并且是受限制的單獨所有權。

單獨所有權模式是現階段我國在法律上唯一承認的形式，但是這種模式有其自身存在的弊端。有限產權雖然是物權的一種，但是根據物權法定原則，要求物權的種類和內容法定，而有限產權既不完全等同于物權法中的所有權，又不是用益物權和擔保物權，從這個角度上來講，它是超出法律之外創設的一種新型物權，在現行《物權法》中找不到依據。在該制度運行過程中也存在一些列問題，在下文中闡述。

（二）經濟適用房制度運行中存在的問題

1.實踐中經濟適用房模式混亂，各地規定不一。我國沒有一部統籌性的住房保障法，各地區只能自行探索保障性住房模式，導致各地區經濟適用住房制度的差異，這不利于我國法律和制度的統一。

以北京市為例，北京市采用的是“單獨所有權”即“有限產權”的模式。在所有權歸屬方面，購房人擁有有限產權，只能自住，不得出借或者出租，可以在補繳政府應得收益后取得完全所有權。在住房處分方面，購房滿五年內不得上市交易，滿5年的，繳納土地收益款后，可上市交易。該規定與我國我國《經濟適用住房管理辦法》規定一致。

杭州采用的是“租售并舉“模式。該模式實際上是租賃權理論和受限制的單獨所有權理論的結合，申請人在五年內未交清全部款項時，需要支付租金，繳清后，則取得該房屋的所有權。超過五年未繳清，相關行政部門有權按照房屋原始價格收回。在房屋轉售方面，購房人自取的房屋所有權證之日起五年內可上市交易。這種模式，雖然能緩解購房人的購房壓力，但是有限產權的弊端依然存在。

江蘇淮安等地采用的則是共有產權的模式。政府和購房人共同享有房屋的所有權。淮安模式該土地劃撥為出讓，改暗補為明補。保證了經濟適用住房建設資金的來源和可持續發展。因此，一經推出，各地紛紛借鑒。

此外，江西實行“三房合一”并軌建設即經濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房“三房合一”并軌建設，統一建設公共租賃住房。這實際上采取的是租賃權模式，是變相取消了產權型的經濟適用住房。

2.房屋轉讓領域混亂且限制條件不嚴。這是經濟適用住房制度在運行過程中存在的又一重大問題。《經濟適用住房管理辦法》規定，經濟適用房購滿五年，就可直接上市交易，只須繳納一定比例的土地收益款。北京、上海、江蘇淮安也是如此。杭州市經濟適用住房管理辦法規定經濟適用住房所有人自取的房屋所有權證之日起滿5年后可上市交易。從此可以看出，對經濟適用住房轉售各地規定不一。而且對房屋所有人的處分權和經濟適用住房的轉售對象沒有任何限制，不僅導致經濟適用住房房源的減少，也會其喪失了保障性功能。再者，購房者以低于商品房很多的價格購房后，僅僅需要一定期限，就允許上市交易，這無疑助長了受保障對象通過經濟適用住房謀取暴利的行為。這不僅沖擊了商品房市場，使得大量投機行為的產生，還導致“以權謀房“事件屢屢產生，滋生腐敗。

3.實際監管不嚴，導致與保障性住房制度目的相背離。保障性住房針對的是低收入群體，在實際運行過程中，由于準入制度不嚴格，一些收入高的群體購買了經濟適用住房，可想而知，保障性住房保障的不是低收入群體的住房問題，那么保障性住房制度目標就流于形式了。根據《經濟適用住房管理辦法》規定，經濟適用住房單套的建筑面積控制在60平方米左右。《北京市經濟適用住房管理辦法（試行）》規定經濟適用住房戶型設計采用中小戶型。但在實際建設過程中，開發商為了追求利潤，經濟適用住房面積越來越大，慢慢變得豪華。有些地方甚至出現了二三百平米的和復式的經濟適用住房。購買對象可想而知，絕對不是低收入水平家庭，完全脫離了經濟適用住房經濟性和實用性的特征。

三、我國保障性住房制度的完善建議

（一）加快住房保障立法，建立完善的住房保障法律體系

到目前為止，我國還沒有一部能起統籌作用的住房保障法，僅以部門規章和地方性法規和規章為主。如《廉租住房保障辦法》《經濟適用住房管理辦法》《經濟適用住房價格管理辦法》等。在地方又頒布針對本地區的地方性法規和規章，各地的規定各有特點，不盡相同。英國能成功的解決住房問題的首要基礎就是有一部通行于全國的《住宅法》，它為英國住房制度的制定和實施提供了法律依據和保障。由此觀之，保障性住房制度是一項適用于全國的制度，若沒有一部統一的法律，必然會導致我國保障性住房制度難以在全國順利推行。目前國務院發布了《城鎮住房保障條例》（征求意見稿），如果這部法能盡早出臺的話，我國保障性住房問題能到進一步解決。但是需要注意的是，《城鎮住房保障條例》是由國務院制定，是屬于行政法規，而法律是由全國人大及其常委會制定的，法律位階要高于行政法規。只有以法律為依據，各項工作才可以依法進行，所以必要頒布一部《住房保障法》，為保障性住房制度的順利推行提供更加堅實的法律保障。

（二）三房合一，建立單一的公共租賃住房供應模式

根據《國務院批轉發展改革委關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》（國發〔2013〕20號）和《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號）等文件精神，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房。之所以選擇二者并軌，是因為廉租住房和公共租賃住房都是保障性住房的重要組成部分，兩者在發揮重要作用的同時，其平行運行過程中也出現了一些問題：一是兩者雖都屬于租賃型保障房，但面向的群體不完全一樣，申請人容易混淆；二是住房保障需求和供應是一個動態的過程，近年來部分地方出現了保障房與保障對象不相匹配的情況；三是平行運行不利于兩項制度間的政策銜接，給申請者造成不必要的麻煩。

基于經濟適用住房存在的問題，關于經濟適用住房的存廢之爭日益激烈。一些學者認為經濟適用住房破壞市場經濟，造成社會財富的流失，容易滋生腐敗。再者政府沒有義務滿足人們對房產的占有欲。因此，本文主張借著廉租住房和公共租賃住房并軌運行的趨勢，主張廉租住房、公共租賃住房和經濟適用住房合一，建立單一公共租賃住房供應模式。縱觀英國和中國香港的保障性住房政策，英國的公屋政策和中國香港的公共房屋制度，都是單一的住房供應模式。雖然保障性住房有租有售，但是租賃型保障性住房在英國和香港發揮著主要作用。英國和中國香港的住房問題的解決在世界上堪稱典范，可以從中汲取經驗來完善保障性住房制度。

在單一公共租賃住房供應模式下，受保障對象享有房屋的租賃權，保障性住房的房屋所有權屬于政府。租賃權又稱使用收益權，即承租人依租賃合同，在租賃物交付后對租賃物享有的為使用收益目的所必要的占有權的總稱。房屋租賃，是指房屋的所有人作為出租人將其房屋出租給承租人使用，由承租人支付租金的行為。在此種模式下，未經出租人同意，不得擅自轉租。保障性住房制度具有福利性，目的是為了滿足低收入者的住房需求，所以不允許承租人擅自轉租。

在租賃保障房滿五年后，符合條件的承租人可取得購買公共租賃房的產權。采用這種模式的理由主要有：第一，保障性住房的主要來源是政府投資建設，投資大，回報少。允許受保障對象購買公共租賃房的產權，可以回籠部分資金，繼續用于保障性住房的建設。第二，在現階段來看，政府只需要保障低收入群體有房住，而不論其是否享有所有權。雖然如此，“有恒產才有恒心”是中國的傳統，所以在保障低收入群體住有所居的前提下，允許其享有產權，是符合中國歷史傳統和人們的心理追求的。第三，相對于“共有產權模式”來說，這種選擇更優。共有產權模式由政府和購房者共同享有所有權。這種設計模式主要是為了和我國《物權法》銜接，但是，這種模式使得保障性住房的所有權問題更加復雜化。首先，共有產權模式下，保障性住房的主體是政府和受保障者，與《物權法》按份共有相比較，保障主體具有特殊性。民法的主體是平等主體。顯然此時的政府和購房者絕不是平等主體。其次，在共有產權的模式下有關共有份額的處分問題，我國《物權法》規定，按份共有人可以自由處分其享有的份額，不必征得其他共有人同意，但共有人之間有約定的除外。在同等條件下，其他共有人享有優先購買權。若政府和購房者對此沒有約定的話，購房者可以任意轉讓其享有的份額，政府只有在同等條件下才能行使優先購買權。如果不是同等條件，第三人支付的對價要高于政府的出價，那么該保障性住房由第三人和政府共有，若第三人不符合受保障對象的條件，那么此時保障性住房的性質就發生了變化。此種情形下，非但沒有消除有限產權的弊端，也沒有與《物權法》中的共有制度完全一致，導致保障性住房問題的解決更加復雜化。因此，不論共有產權制度如何設計，都不可能與《物權法》完全無縫銜接，反而使保障性住房問題的解決更加復雜化。所以本文認為，保障性住房制度可以由物權法調整的則由其調整，存在沖突的地方則在《住房保障法》中單獨列出。

（三）建立內循環制度，保障性住房制度和商品房制度雙軌制運行

《經濟適用住房管理辦法》的規定，購買經濟適用住房不滿5年，不得直接上市交易，確需轉讓的，由政府回購；滿五年后，繳納土地收益相關價款，取得完全所有權。此時，經濟適用住房已經可以進入商品房市場。購房人要處分經濟經適房，只需5年時間的限制，沒有其他附加條件。在房價居高不下的今天，極易造成權力尋租、謀取暴利的行為。長此以往，不僅背離了經濟適用住房制度的福利性質，還成為了有些人謀取暴利的源泉。為了改變這一巨大的弊端，本文認為應當建立保障性住房的內循環制度，實行保障性住房和商品房雙軌制運行，不允許保障性住房進入商品房市場很有必要。

保障性住房的內循環制度主要是針對已出售了的公共住房。上文已經提到，受保障對象在租賃公共住房滿5年后，可以購買租住的公共住房，取得該住房的所有權。那么，購房人如果要轉讓該住房，主動退出保障性住房，應該采取哪種途徑呢？那就是借鑒中國香港雙軌制的住房供應體系。收入較高的群體租賃或者購買商品房，收入較低的群體租賃或購買政府提供的公共住房。受保障的購房者如果要轉讓保障性住房的所有權，唯一的途徑是政府回購，無論其享有保障性住房所有權經過多久年限，都不允許保障性住房進入商品房市場。關于政府回購的價格的確定，政府以原價加上銀行同期利息回購。經政府回購的保障性住房，繼續用于滿足其他低收入者的住房需求。建立保障性住房內循環模式，能夠抑制保障性住房流轉過程中產生的巨大利潤空間，防止保障性住房的流失以及由此產生的腐敗問題。

（四）完善保障性住房準入和退出機制

保障性住房制度是為了保障低收入者的住房需求。為了杜絕高收入群體通過不正當手段進入保障性住房中，應確定嚴格的準入制度。要確定準入制度，最重要的是如何確定和劃分低收入群體。首要是根據群體的收入水平來劃分，具體的劃分標準需要通過普查、分析數據來得出結論。當然，由于我國幅員遼闊，各地區居民收入不均衡，進行保障性住房準入依據的收入水平劃分時，要因地制宜，根據不同地區經濟發展水平、當地的住房價格水平和消費水平等多方面因素綜合考慮，不能“一刀切”。

劃定了進入保障性住房的收入水平后，低收入群體之間的收入水平之間還是有一定的差距，所以還要確立層次分明的保障等級，根據不同的收入水平享受的保障程度不同。比如，根據受保障對象收入水平的高低，承租公共租賃房時繳納的租金不同。被劃定為低收入的群體通過個人和家庭的勞動，其收入水平并不是一成不變，所以要建立動態的監管機制。定期對受保障對象的收入、有無購買商品房、有無擅自將公共租賃房處分的情形進行動態監管。

除此之外，還要完善保障性住房的退出機制。除了受保障對象主動推出保障性住房之外，還應設置強制退出的機制，強化受保障對象的法律責任。申請人隱瞞、虛報或者偽造住房、收入和財產狀況等信息申請城鎮住房保障的，給予警告，向社會通報，并記錄在案；已承租、承購保障性住房的，責令退回，并要求其補繳租金或購房款，并給予相應的處罰；在租賃公共住房期間，受保障生活條件改善，收入水平提高已超出受保障范圍的，要求其退出保障性住房；在受保障期間，受保障方購買其他住房的，則不允許繼續租賃公共住房。因為這些情形退出保障性住房后，在一定時間內，不得再申請保障性住房。只有加重違反住房保障制度的責任，才能有效避免騙租騙購的行為。

[1]孫憲忠.中國物權法原理.法律出版社，2004

[2]王澤鑒.民法物權.北京大學出版社，2009

[3]符啟林主編.住房保障法律制度研究.知識產權出版社，2012

[4]《中華人民共和國物權法》條文理解與適用.人民法院出版社，2007

[5]殷琳.產權型保障性住房權益探析.住房保障，2012(10)

[6]臧玉艷.試析我國房地一體原則的優劣.法制與社會，2009(1)

[7]楊紹媛.住房保障稅收政策研究.山東大學博士學位論文，2008

[8]周枏.羅馬法原論（上）.商務印書館，1994

[9]黃風.羅馬私法導論.中國政法大學出版社，2003

[10]陳華彬.設立居住權可以更好地保護弱勢群體利益.檢察日報，2003.03

[11]茅于軾.經適房破壞市場經濟.品牌與保準化，2009(15)

（作者單位：山西大學法學院 山西太原 030006；作者簡介：王淑娟，山西大學法學院副教授，主要從事民法研究；房變麗，山西大學法學院2012級民商法研究生。）

（責編：賈偉）

F293.3

A

1004-4914(2014)12-092-04