試論建立有效的衛生監督保障機制
——山西省運城市2006與2013年度衛生監督機構衛生費用比較

●武文靜

2005—2006年，衛生部先后頒布實施了《關于衛生監督體系建設的若干規定》①、《衛生監督機構建設指導意見》②、《衛生監督體系建設實施意見》③，對衛生監督體系建設做了明確要求。2006年，隨著衛生部在原衛生執法監督司的基礎上組建了衛生部衛生監督局之后，全國各省、市、縣各級衛生監督機構完成了組建。2013年1月，衛生部關于印發“2013年衛生工作要點的通知”，明確要求規范衛生監督協管服務運行機制，將衛生監督協管服務的覆蓋率擴大到90%以上。至此，從中央到縣四級、覆蓋農村地區的衛生監督體系框架基本形成,衛生監督體系建設進入了一個前所未有的階段。在衛生監督體系建設工作中，經費保障無疑具有舉足輕重的地位。為了總結經驗，發現問題，以探求山西省運城市各級衛生監督機構衛生監督費用及結構，籌資途徑、總量預期值等，我們于2006年12月和2013年12月兩次組織對全市衛生監督體系建設情況進行了調查，現將衛生監督機構衛生費用情況總結如下。

一、運城市衛生監督機構衛生費用情況

1.衛生監督總費用及其構成。2006年，全市各級衛生監督機構人均總費用為2.21萬元，其中財政投入為0.93萬元，財政投入占總費用42.1%。已完成改制的12家監督機構人均總費用為1.96萬元，其中財政投入1.19萬元，占60.6%，略高于全市。財政完全保障人員工資的僅2家，均沒有保障業務經費。工資總額占衛生總費用的比例達58.5%，還有2家機構沒有足額發放人員工資。

2013年全市各級衛生監督機構人均總費用為4.64萬元，其中財政投入為3.8萬元，占總費用82%。全市13家衛生監督機構人員工資得到了財政保障，1家人員工資得不到財政保障。有8家人員工資占財政投入的90%以上，5家財政僅撥付人員工資，無任何業務經費，工資總額占衛生總費用的比例達76.9%。

衛生監督總費用的另一部分來自于衛生監督收費，包括：現場監測與評價、體檢、培訓等三部分，另外少數地區還有罰沒款返還。

2.用途與構成。衛生監督總費用主要用于人員工資支出、事業支出（包含辦公、交通、燃油、人員差旅、水電暖等）、專項工作支出、培訓支出和衛生協管工作支出等。由于地方財政投入不足，總費用水平不高，工作經費普遍短缺，并且各縣市的情況也不同，全市衛生監督人員收入水平不高。

3.衛生監督人均總費用預期值。通過對各級衛生監督機構人員的調查匯總、監督機構領導的深入訪談，以2006年水平估算，月平均期望收入中位數為1900元，開展各項工作人均業務經費的中位數為1.7萬元，兩項合計，年人均衛生總費用預期值為4.0萬元。

到2013年，由于全國事業單位全部實行崗位設置和績效考核工資，相應地各項費用水平有所提高，人均期望月收入中位數為4000元，業務經費人均為3.5萬元，兩項合計，年人均衛生總費用預期值為8.3萬元。

二、存在問題

1.衛生監督機構財政保障不足。據調查，2013年運城市14家衛生監督機構人均總費用為4.64萬元，其中人均財政投入3.8萬元，占總費用82%,而人員工資占財政投入的93.7%，工資總額占總費用的比例達76.9.%，財政投入業務經費人均僅0.24萬元，占總費用5.1%；人均事業收費收入0.54萬元，占總費用的12%；罰沒返還、專項等其他收入人均0.29萬元，占總費用的6%；人員工資基本得到了保證，但5家沒有業務經費。用于業務工作的經費實在緊張，包括培訓、設備投入等進一步改善工作經費幾乎談不到。從經費來源上看，行政事業性收費一直是很重要的組成部分，衛生監督機構承擔的是行政執法職能，應當由政府財政給予人員經費和工作經費保障；從經費形式上看，2011年運城市市屬事業單位全面開始分類改革進程，衛生監督所劃為公益一類，即具有行政職能的事業單位，運城全市各級衛生監督機構均是事業編制，當地財政按事業單位管理和補償經費，人員經費、公務費、專業工作經費都無法保證。

2.衛生監督員數量不足，人員收入水平不高。按照《衛生監督機構績效考核實施意見》④要求,“市級：常住人口在500萬以上的不少于100人，縣級：不少于常住人口的1人/萬人，最低不少于15人。”目前，運城市衛生監督人員總數不足，山區縣人員短缺尤為突出。據調查，運城市2013年人口為520萬人，有衛生監督員275人，每萬人口衛生監督員數為0.53名，市級監督員35人；最低的平陸縣，全縣僅14名監督人員，每萬人口衛生監督員數僅為0.35名。主要原因：一是根據2010年12月中編辦將食品和化妝品衛生監督職能劃轉至食品藥品監督管理局，原從事食品和化妝品衛生監督人員隨之劃轉流失；二是由于衛生監督機構人事制度改革不徹底、不到位，人員老化、更新不足、自然減員現象普遍存在；三是衛生監督機構因人員整體不足，部分縣市招錄公益崗人員以彌補人員短缺現象，但財政無經費補助和衛生監督執法經費，新招錄人員收入得不到保障而造成流失。其必將導致工作量負荷加大，從而使衛生監督覆蓋率低、工作質量不能保證，監督頻次減少等現象。

3.衛生監督執法裝備不足。從運城市衛生監督機構情況來看，運城市平均每個衛生監督機構擁有執法車輛3.71輛，萬元以上設備5.14臺，全市共有執法取證設備96臺，各類快速檢測設備59臺（套），市級現有的快速檢測設備相當于《衛生監督體系建設指導意見》規定配置標準的45%，縣級離規定配置標準相差更大，其中3家機構無快速檢測設備。而且這些設備大多是2005年國債項目裝備的，迄今沒有更新，設備老化，消耗、維護費用巨大。衛生監督執法裝備不足，檢驗監測器材設備陳舊落后，現場快速檢測設備短缺嚴重，難以實現快速、準確、全面的監督監測目標，嚴重影響衛生監督執法的公正性。

4.衛生監督工作開展不到位。法律法規及地方政府要求縣級監督機構在衛生行政許可、衛生監督檢查、衛生監測和評價、突發公共衛生事件處置、投訴舉報處理、案件查處、監督信息管理、法制宣傳教育、衛生監督稽查、監督隊伍培訓和管理等10個方面承擔270項職責，市監督所承擔除上述10個方面外增加了重大活動保障共11個方面350個項目。而目前縣級監督機構能夠開展的僅達54.8%，市衛生監督所能夠開展的項目比例為61.3%，究其原因主要是經費不足，設備短缺，技術手段落后達不到要求等致使工作不能全面順利開展。

三、討論與建議

1.完善財政保障，提高一線衛生監督人員的收入水平，穩定隊伍。2006年全市各級財政保障衛生監督總費用的比例僅42.1%，財政保障工資的比例不高，財政保障在編制人員基本工資比例不足50%的監督機構有4家，最低的僅31.4%。到2013年，全市衛生監督機構人員工資全部得到了財政保障，全市衛生監督人員人均年收入為3.2萬元，低于當地非私營單位人員平均工資水平（2013年運城3.44萬元；全省4.64萬元）⑤。人員老化、數量嚴重不足、新招聘人員工資得不得保證、工作繁重、責任大和收入水平不高是隊伍不穩定的原因之一，從調查情況看，由于個人的原因調離衛生監督崗位的時有發生，某縣在衛生監督機構組建完成后，原從事衛生監督工作的僅5人，占人員總數不足20%。衛生監督工作必然受到較大的影響。進一步對部分衛生行政部門和監督機構領導進行深入訪談發現，財政保障不力，沒有經費，沒有設備，沒有房屋，很大程度影響了改革的進程和衛生監督機構的正常運轉。

2.加大財政投入，保障經費落實。根據調查，運城市衛生監督體系建設面臨的問題中排在最前面的是經費保障和體制不暢。衛生監督工作的重要性越來越高，2013年有五項工作列入省政府目標責任考核內容，七項工作列入市政府目標責任考核內容，還有19種衛生監督法定報表需按時填報，經費匱乏已制約了衛生監督工作的正常開展。

因財政對衛生監督的投入不足，衛生監督機構為開展工作，不得不靠有償服務等收費來彌補工作經費的不足，造成了能收費的工作搶著干，不收費或難收費的工作沒人干和不求質量、不謀發展的不良現象。此舉違背了衛生監督執法的根本宗旨，影響了衛生執法的公正性和嚴肅性。⑥

財政對衛生監督投入不夠，人員不足、結構不合理，辦公設備、快速檢測設備老化落后，執法車輛短缺問題，嚴重影響了衛生監督機構工作的正常開展。衛生監督作為公共衛生事業的重要組成部分，屬于典型公共產品，衛生監督體系建設是公共衛生體系建設的重要組成部分，是公共衛生服務的重要內容，政府是衛生監督體系建設的責任主體，應完全承擔籌資職能，落實《關于衛生事業補助政策的意見》等文件，提高衛生監督等公共衛生資源配置的比例，保障衛生監督經費。

3.建立經費保障機制，確保運行順暢。按照衛生部39號令二十五條的要求，“各級衛生監督機構履行衛生監督管理職責所需經費，包括人員經費、公務費、業務費和發展建設支出，按照財政部、國家計委、衛生部《關于衛生事業補助政策的意見》⑦規定，由同級政府預算根據需要合理安排，保證其履行職責的必要經費。”《衛生監督機構績效考核保障指標》用了近三分之一的分值對此進行了明確要求，并且設置了兩個關鍵項目，分別是人員經費和衛生執法等專項經費列入財政預算。現有的衛生監督工作的經費籌措途徑應該徹底改變，靠執法創收、以收費和罰款養人的傳統做法已不能合法存在。按照有關政策要求建立起有效的經費保障機制，理順工作程序，確保運行順暢，使衛生監督工作實現可持續發展。

總之，衛生監督機構作為各級人民政府衛生行政部門行使衛生監督執法職能的執行機構，依法在公共衛生、醫療保健領域開展綜合性衛生監督執法工作，是政府履行管理衛生事務的職能的重要體現，是深化醫療體制改革的重要組成部分，各級政府應當加強領導，統籌規劃，在整合現有衛生資源的基礎上，加大投入，建立職責明確、行為規范、執法有力、保障到位的衛生監督體系，為維護轄區人民身體健康、保護經濟建設和構建和諧社會發揮應有的作用。

注釋：

①衛生部令39號.關于衛生監督體系建設的若干規定，2005.1.5

②衛生部.衛生監督機構建設指導意見（衛監督發[2005]76號），2005.3

③衛生部.衛生監督體系建設實施意見（衛監督發[2006]223號），2006年6月

④衛生部.衛生監督機構績效考核實施意見（衛辦監督發[2011]55號），2011.8

⑤山西統計信息網.http://www.stats-sxgov.cn/

⑥石濱，杜昌琦.衛生監督面對市場經濟的困惑.中國衛生事業管理，2003（6）：327

⑦財政部、國家計委、衛生部.關于衛生事業補助政策的意見（財社 [2000]17號），2000.7.10

[1]武文靜.淺論衛生監督體系建設.經營管理者，2014（4）：284

[2]樊貴宏，張煒，武文靜.運城市2004與2006年衛生監督機構基本情況比較.中國公共衛生管理,2008（1）:92