歐洲國家“課后托管服務”面面觀

唐科莉

“孩子下課家長下班前”這段時間出現管理真空，已經困擾我國教育界和家長多年，但一直沒有解決。針對目前社會上無資質的課外托管班泛濫的問題，2013年11月11日，北京市教委宣布，今后學?？梢栽谙挛?點半至5點間組織興趣班和社團活動，所有活動經費由政府買單。“下午3點半放學孩子沒人接”這一問題將有望得到解決，但時間已經過去快半年，北京市并沒有出臺該舉措的進一步細則。日前，歐盟發(fā)布一份重要報告——《針對學齡兒童的托管服務：33個國家的比較研究》，第一次對于27個歐盟成員國、3個歐洲經濟區(qū)—歐洲自由貿易聯盟國國家（冰島、挪威和列支敦士登），以及克羅地亞、前馬其頓共和國和土耳其等國針對上學兒童的課后托管服務進行了全面分析，歐洲國家有關課外托管服務的一些政策及具體做法和經驗可以作為我們政策的參考。

一、對課后托管的界定

歐盟將“課后托管”界定為在義務教育范圍外，針對學齡兒童的、兒童定期使用的任何相關安排，以便他們的家長或看護者能夠參與就業(yè)、培訓或其他活動。課后托管開始于上學結束，結束于家長或看護者接走兒童，包括對身體的照顧，社會化活動，玩耍及教育活動，也包括假期的托管。課外托管包括學校組織的托管或由機構，組織、服務團體或注冊為保育員或兒童照顧者的個體提供的活動，或者以其他形式定期提供的托管。課外托管通常但不總是以學校設施或青年中心為基礎，并提供娛樂活動或輔導家庭作業(yè)。

二、歐洲國家重視“課后托管服務”的原因

托兒服務是歐洲的一項重要政策目標。對于托兒服務，歐洲國家的政策關注點逐漸從幼兒（尤其是不到義務教育年齡的兒童）轉向“上學兒童”的“課后托管服務”。

原因之一是因為支付得起的、優(yōu)質的“課后托管服務”可以幫助家長在工作時間與孩子的上學時間之間找到更好平衡，因此有助于促進勞動力參與。例如在歐盟，提高勞動參與率（2020年歐洲75%的20～64歲人群參與勞動力市場）是一項重要的政策目標，因為提高勞動力參與可以消除貧困。其次，投資于優(yōu)質的“課后托管服務”可以促進兒童發(fā)展。除了為兒童提供一個能夠放松的安全場所外，課外托管服務還可以促進兒童的社會及教育發(fā)展。因此，課后托管服務對于存在學習困難或來自處境不利家庭的兒童尤其有益。

三、歐洲國家擴大“課后托管服務”的政策舉措

歐洲國家正通過不同方式擴大針對上學兒童的課后托管服務。

1.首先通過立法和相關政策計劃增加課外托管服務供給

例如荷蘭，隨著2005年《兒童保育法》的出臺，上學兒童的課后托管服務學位數量增長迅速。兒童保育部門融資結構從資助供給轉向資助需求。在2007-2008學年，應家長要求，荷蘭政府規(guī)定小學必須為學生提供上學前和放學后托管服務。因此，課后托管服務的學位數量在2004-2009年翻了一番，平均兒童覆蓋率達到22%。

在盧森堡，課后托管服務在過去幾年增長迅速。尤其增長迅速的是一種被稱作“活動中心”的特殊托管服務形式。這種托管形式是2005年回應日益增長的兒童保育需求而產生，主要為18歲以下兒童提供托管服務。根據法律規(guī)定，“活動中心”必須每年提供至少200天，共500小時的托管服務。另外，為了延長這些托管機構的開放時間，教育部還鼓勵這些托管機構延長開放時間，以涵蓋以下時間段：從周一到周六，從早上7點到晚上7點。在 2005至2010年間，這類托管機構提供的學位數量從8000個增長到超過23700個，大部分學位都是由上學兒童占用。

自20世紀90年代后期以來，芬蘭年幼學齡兒童漫長的下午時間變成一個熱點問題。自那時起，參與課后托管服務的兒童數量不斷提高。在一年級學生中，參與比例從40.7% 提高到2011年48%，二年級學生參與比例從22.5%提高到 27.3%。未來比例還將繼續(xù)提高。政府還制定了“面向兒童、年輕人和家庭福利的政策計劃”，強調出臺措施，確保為所有年幼學齡兒童上學前放學后提供托管服務。

2.延長學校開放時間，重新組織目前存在的課后托管服務

歐洲國家擴大課后托管服務的另外一條重要政策線是重組目前的托管服務。在大多數國家，學校上學是部分時間。延長學校開放時間，實行“全天上學”在一些國家已經進入政策議程。

英國教育大臣邁克爾·戈夫表示，政府將幫助公立學校延長學生在校時間，像私立學校那樣延長到九、十個小時。這些延長的時間可以幫助那些成績下滑的學生，為他們提供一個安全、有人監(jiān)督的寫作業(yè)場所，尤其要確保每個學生能很好掌握數學、英語、科學、語言、歷史和地理這些核心學科的知識。除了提高學生的學習成績外，還可以利用這段時間安排戲劇、體育、管弦樂、辯論等豐富多彩的課外活動，培養(yǎng)學生的品格、自信與活力。

而為了實現機會均等及支持具有特殊背景的家庭，德國政府積極促成“全日學?！钡慕ⅲ擃悓W校屬于公立性質，就是在一般的教學時間之外，讓學生在學校里受到照應的一種輔導措施，尤其是針對小學生而言。德國目前正積極促進全日學校的規(guī)劃與正規(guī)學校密切結合，以期發(fā)揮最佳的輔導功能。

以柏林為例，小學的正規(guī)上學時間為7：30 - 13：30，若有特殊需求，家長可以在早上6點就先將孩子送到學校，或是放學之后讓孩子繼續(xù)留在學校。留在學校的學生不一定就是接受額外的課業(yè)輔導，更多時候是進行一些特殊的活動。

在希臘，“全日學?！弊?998-1999學年起開始實施，開放時間從早上7：00至下午17：00。延長的時間安排包括強制時間和可選擇的早餐、午后時段?？蛇x時段供學生選擇在教師監(jiān)督下做作業(yè)。教師也可能提供額外課程，如文學，外語，計算機，體育，舞蹈和實用美術及音樂等。具體日程安排取決于參與的兒童數量， 例如，可選早晨時段（7：00-8：00），規(guī)定至少有5名兒童參與。2009-2010，有近80% 小學提供延長學校時間服務。

在葡萄牙，2006年起針對6～10歲兒童建立“全日學校”。所有小學現在必須在下午15：30至17：30時間段提供“課程提高活動”， 作為新模式部分，學校應該也為所有兒童提供午餐。endprint

愛沙尼亞教育與研究部2007年啟動一項試驗項目，支持在54所學校建立“全日學校”，開放時間持續(xù)到下午18：00或19：00，旨在支持家長將工作與家庭結合 。該項目非常成功，學校參與興趣大（申請學校達到所有學校的23%）。

3.統(tǒng)籌各類課后托管服務

在西班牙，幾個市正共同努力協調由教育中心提供的課外托管服務和其他政府機構（如公共體育中心或公共藝術機構）提供課外活動。 盡管這些服務不是新的，但重新思考如何與教育中心協調這些的服務使用是一個新的命題。即使在大多數地方該努力還處于試驗階段，但似乎是一個促進兒童發(fā)展與社會融入的新戰(zhàn)略。

在保加利亞，由教育部提出一項建立“個人發(fā)展和創(chuàng)造中心”的計劃，旨在為兒童提供保育服務。在這些中心，為了制定跨部門的兒童保育政策，地方，地區(qū)和學區(qū)的努力都應該被統(tǒng)籌。政府要求目前的課外服務機構都轉為這樣的中心。

在列支敦士登，自2009年以來，“日托聯盟”（由私人創(chuàng)立）在5個市（共11市）為學前和小學兒童提供白天托管 （結合教學與日托服務）。參與小學和幼兒園與“日托聯盟”合作，由日托中心提供的服務包括上學前清晨的兒童托管、午餐托管，及下午托管（包括輔導作業(yè)）。目標是創(chuàng)造一個與學校形成補充日托機構體系，為4歲到中學開始年齡段的兒童提供托管服務。

四、歐洲國家“課外托管服務”政策關注重點

除了擴大課后托管服務的供給外，這些服務的質量與可支付性大多數歐洲國家的政策關注重點。

1.質量

課后托管服務的一個重要方面是質量。高質量的托兒服務可能有助于兒童的社會、情感及認知發(fā)展。

課外托管服務的質量可能指不同方面，如衛(wèi)生與安全，托管規(guī)模，兒童—工作人員，提供的活動及家長參與程度等。通常包括組織質量與過程質量兩個方面。過程質量指兒童玩耍、學習的托兒環(huán)境與體驗到的師生互動質量；組織質量指可以由地方政府管理的托兒機構特征，包括兒童工作人員比例，一個班最大托管規(guī)模，課程管理，安全方面的規(guī)章制度，以及工作人員學歷資格和服務時間長短等。

歐洲國家課后托管服務的質量目前還缺少明確的標準和相關信息。為了評價歐洲各國課后托管服務質量現狀，基于三個方面制定了質量評估標準——兒童工作人員比，一個班最大托管規(guī)模和工作人員的學歷資格。評價結果顯示：歐洲各國課后托管服務質量呈現多樣化，這與托兒服務的公眾形象、整個教育體系及社會政策的財政約束等有關。部分國家這三個指標方面的具體情況如下。

法國。兒童工作人員比為14∶1，沒有規(guī)定一個班的最多托管人數，活動組織者通常擁有相應執(zhí)照和文憑。

英國。法律只規(guī)定了7歲以上兒童的托管要求（3～7歲兒童與工作人員比為13∶1），對于8歲以上兒童的托管立法規(guī)定兒童工作人員比，但是政府鼓勵托管服務提供者要確保最少有2名工作人員值班，建議兒童與工作人員比為10∶1；沒有規(guī)定一個班的最大托管規(guī)模；《國家托兒服務標準》規(guī)定了工作人員的最低學歷資格水平為中級（相當于接受過一年的基于現場系列模塊培訓）和高級（要求接受過兩年這樣的培訓）。

德國。兒童工作人員比平均為10.5∶1，一個班最大托管規(guī)模為23.6人，大多數工作人員都接受過職業(yè)培訓。

瑞典。兒童工作人員比為6～8歲兒童9∶1，9～11歲兒童21∶1，對于一個班的最大托管規(guī)模沒有相關規(guī)定，但平均一個班的托管人數為37人，工作人員獲得大學教育學學位的占60%，其他教育程度（高中學歷）占40%。

荷蘭?！秲和泄芊ā芬?guī)定兒童與工作人員比例為10∶1，一個班最大托管規(guī)模為4～8歲年齡組20人，8～12歲年齡組30人，工作人員都接受過中級職業(yè)教育。

芬蘭。兒童與工作人員比平均為9.2∶1，沒有規(guī)定一個班的最大托管規(guī)模，工作人員有大學學歷或中等后職業(yè)教育文憑。

比利時（法語地區(qū)）。兒童工作人員比為14∶1，沒有規(guī)定一個班的最多托管人數，工作人員都接受過中等職業(yè)教育。

葡萄牙。兒童與教師助手的20∶1，兒童與教師的比為40∶1，一個班最大托管規(guī)模25人，如果兒童有特殊需求，則最大托管規(guī)模為20人，教師助手的學歷資格是接受過中等教育，而教師通常接受過四年碩士學歷教育，此外教學人員還獲得其他相關培訓。

保加利亞。兒童工作人員比為22∶1，一個班最多托管人數為30名兒童，規(guī)定工作人員的學歷為接受過中等或高等教育；拉脫維亞，兒童工作人員比為23∶1，一個班最多托管23人，工作人員是受過高等教學教育的專業(yè)人士。

克羅地亞。兒童工作人員比介于20～25：1之間，一個班最多托管人數為28，工作人員要求為接受過大學本科教育。

斯洛伐克。兒童工作人員比為25：1，一個班最大托管規(guī)模平均為23：1，工作人員學歷要求為中等教育學專業(yè)或高等教育。

斯洛文尼亞。兒童工作人員比沒有相關規(guī)定，平均為16：1，最大托管規(guī)模為28人，工作人員學歷資格，其中教師接受過高等教育或大學學歷的占50%，輔助人員接受過高等教育的占50%。

2.可支付性

在大多數歐洲國家，課后托管后服務都獲得某種形式的政府補貼。但是各國的實際財政計劃存在巨大差異。在一些國家，如愛沙尼亞、立陶宛和希臘，課外托管服務費用不貴，因為這些服務是作為公立教育體系的一部分提供。而在其他國家，這些服務被視為私人責任，價格對于工薪家長而言非常高，最明顯的案例就是愛爾蘭和英國。

具體而言，歐洲國家課外托管服務收費包括以下幾種模式。

（1）免費或低收費

在愛沙尼亞，學校通過“日托小組”提供課外服務。大多“數日托小組”是免費的，只有第二頓餐的成本由家長支付。在立陶宛，由公立學校提供的課外托管服務，盡管機會相當有限，每周只開放2～3小時，但是是免費的。在希臘，全日制公立小學的選修課程都是免費的，大約90%的課外托管服務是在被稱為“創(chuàng)造性兒童職業(yè)中心”進行。這些中心收費較低，每月20～60歐不等。在丹麥，低收入群體可能免于付費。在芬蘭，家長可以申請低收費或免費；在挪威，部分課外服務免費。丹麥的課外托管服務價格相當昂貴，因為每天只涵蓋幾小時。但貧困家庭或需要額外社會政治需求的家庭可以獲得免費的托管服務。endprint

匈牙利托兒成本主要由三個渠道進行資助：中央政府、地方政府與用戶付費。絕大多數課外托管服務是由地方政府提供，免收費用。家長只需支付餐費。這些成本不能高于家庭收入的20%，大多數兒童都有資格獲得某種形式的補貼。此外，私人提供的課外托管服務比例正日益提供，費用昂貴。

在波蘭基于學校的托管服務是免費的，除了一些輔助課程活動，短途旅行和用餐涉及的費用。在許多學校，家長委員會會捐贈部分經費（每學年從3至50歐元不等） 。

（2）由家長付費，但是費用根據家長收入浮動或進行價格控制

在德國，大多數城市根據家長收入對兒童托管進行補貼，但是差異很大。德國的“全日學校”可分為“開放式”與“條件式”兩種性質?！伴_放式”是在正規(guī)學校開放時間（7：30-13：30）之外由家長視情況讓孩子提前或延遲在校，前提是學生具有特殊的社會、家庭及教育背景，費用根據家長收入而定；“條件式”則是在一周內至少有四天8：00 - 16：00的正規(guī)上學時段，報名者有參加的義務，除了餐費之外，免付其他費用。若有提前或延后的需求，則視家長收入另加費用。

在法國，課后托管服務成本由地方政府規(guī)定，通常根據家庭規(guī)模和收入按比例增減 。在荷蘭，家庭收入最低的家長只需支付8%實際托管成本，最高收入群體則需支付40%的實際托管成本。在葡萄牙，家庭支付的服務費用與收入掛鉤。比利時2006年將托兒成本稅收折扣擴大到3～12歲兒童。

還有一些國家試圖通過設定收費上限對服務價格進行控制。2002年1月瑞典規(guī)定了針對學齡兒童的托管服務的最高收費限額。在捷克，立法規(guī)定了“學校俱樂部、娛樂性俱樂部以及藝術學校服務”的最高收費額度。因此，盡管收費不是與收入掛鉤，但價格非常低。另外，在斯洛伐克，為兒童提供托管服務的“學校俱樂部”是由市政府和公共機構建立，每月收費最多不超過兒童最低生活標準的15%。

（3）發(fā)放教育券

在盧森堡，2008年設計，2009年3月1日引入“教育券”。教育券發(fā)給0～12歲的所有兒童，不管其家長的收入狀況如何，每周為這些兒童至少提供3小時的家庭支持（可以在托兒所、日托中心等進行）。其他時間按照不同的價格收費。21小時托管服務可以獲得折扣價格（最多每小時3歐元）。超過21小時的托管服務每小時收費最多7.5歐元。每周超過60小時的托管服務，家長負全部費用。

德國2011年1月了實施了“教育補貼一攬子計劃”，目的是促進來自低收入家庭兒童的社會融入。這些家庭能夠獲得一張教育卡，用于不同的補貼項目，包括上學、日托和在學校或日托中心的午餐等。卡上沒有錢，只注明享受的服務種類。該計劃由地方當局負責實施。

（4）費用較高，同時沒有對價格進行限制

在波蘭，由私人運營的課外托管服務為家長提供大量收費選擇，可以按小時收費，按天、按月或年交費。對于最低工資收入者，每月參與私人提供的托管服務的成本負擔不起，占到有一個孩子家庭的毛收入的30%～50% 。對于一名平均工資收入者，私人托管服務更容易負擔，占有一個孩子家庭毛收入的12%～22% ，因此，家長收入及家庭需要托管的兒童數量影響私人提供的課外托管服務的可支付程度。

在保加利亞，學校是提供課外托管服務的機構之一。他們由州及市政府預算資助。其他托兒服務的提供者提供的服務價格不同；私立課外托管服務價格高于由學校或市政府提供的托管服務。課外托管服務形式的可支付性對于低收入家庭和有很多孩子的家庭是一個問題。

意大利要求家長支付上學時間之外的服務費用。在2009-2010學年，由家庭支付的課外托管服務平均成本為每年346歐元，北部地區(qū)家庭收費最高，每年372歐元，南部地區(qū)家庭收費最低，每年291歐元。

拉脫維亞沒有對課外托管服務價格進行規(guī)定。每所學?；蚱渌峁┩泄芊盏臋C構自行制定價格（獲得全額補貼的服務除外）。價格根據學校財務狀況、托管規(guī)模及放學后活動持續(xù)時間以及提供的服務類型，差異很大。

奧地利根據居住地補貼課外托管服務成本各異。低收入家庭和高收入家庭比中等收入家庭（79歐元）花費更多，分別為126歐元和131歐元。因此，從絕對數和相對數來看，低收入家庭都支付了較高的成本。家長支付部分占到公立托兒機構成本的10%。

在羅馬尼亞，課外托管成本差異很大，從120歐元到500歐元不等。在2010年，每個家庭總的月平均收入為500歐元，這意味著相當多家庭無法支付課外托管服務 。

在英國，課外托管服務非常昂貴，成本也持續(xù)攀升，超過了通貨膨脹率。英格蘭的課外托管服務成功最高，尤其在倫敦和英格蘭東南部。最近一項調查發(fā)現，在學校放假期間一名兒童的一周托管平均成本為93英鎊（約116歐元），盡管根據家長居住的位置收取不同的費用 。不同類型的托管和針對不同年齡的托管之間也存在較大的成本差異。例如，全日制幼兒園托管比針對學齡兒童的課外托管昂貴，全天假期課外托管由于時間長也更昂貴。不過政府也對課外托管服務進行補貼，低收入家庭可以獲得財政支持。

最后，歐洲國家課外托管服務關注的其他政策議程還包括課外托管服務的靈活性。證據顯示，在大多數歐洲國家，課外托管服務的靈活性水平相當有限，服務可能在一天很早的時間或假日就停止了。 這對于工作時間不規(guī)律（夜班、周末或法定假日）的家長非常煩惱。另外一個政策議題是對于大童的照顧 。在大多數國家，課外托管服務是針對小學兒童。對于中學階段的青少年，幾乎沒有任何國家層面的托管服務提供 。因此，不清楚現在歐洲國家有多少這樣的“帶鑰匙兒童”，后果會怎樣。

（責任編輯 甘 璐）endprint