社會治理視角下縣域社區學院功能的架構

王建東，李 斌

社會治理視角下縣域社區學院功能的架構

王建東，李 斌

社區教育為社會治理體制創新提供了支撐點，作為社會治理多元主體之一的縣域社區學院，其功能架構對區域內社區教育的發展有著重要的影響。在社會治理的語境下，社區學院的功能可分解為業務指導、聯動培訓和內涵提升三大功能體系，政府對社區學院的責任在于政策、經費的支持，將社區學院納入地方政府智庫建設。

社會治理；政府責任；社區學院；功能架構

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出創新社會治理體制的重大戰略任務。這一決策對于推進和諧社會建設，確保人民安居樂業、社會安定有序有重要意義。社會整體治理水平的提升最終的支撐點在于社會成員素質的提高，意味著深化社區教育改革和發展乃創新社會治理體制的題中之義；換言之，對發展社區教育的制度、機構的頂層設計離不開社會治理體制創新的語境。本文試圖在社會治理的語境下，對縣域開放大學社區教育的功能架構及政府責任進行探討，為縣級層面的開放大學轉型發展和建設提供思路，以供商榷。

一、社會治理與社區教育

“治理”源于拉丁文和古希臘語，原意為“控制、引導和操縱”。長期以來，它與“統治”(government)一詞交叉使用，并且主要用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動中。20世紀90年代以來，西方政治學家和經濟學家不斷賦予治理以新的含義，其內涵發生了顯著的變化，它不再只局限于政治學領域，而被廣泛運用于社會經濟領域。隨著全球化時代的來臨，人類的政治生活正在發生重大變革，其中最引人注目的變化，便是人類政治過程的重心正在從統治(government)走向治理(governance)，從政府的統治走向沒有政府統治的治理(governance without government)，從民族國家的政府統治走向全球治理(global governance) 。

關于治理的定義，最權威和最具代表性的，莫過于全球治理委員會的界定。按照該組織給出的定義，治理就是“各種公共的或私人的個人或機構管理其共同事務的諸種方法之總和。這是一個使相互沖突或不同的利益可以得到調和并且可以采取合作行動的持續的過程。它包括有權強迫人們遵守的正式的制度和政體，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。”[1]它有四個基本特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。可見，治理是在一個既定的范圍內運用各種資源，通過相關多方的互動，增加共識與認同，建立與維持秩序，增進公共利益的過程。

聯合國開發設計署將地方治理界定為：“由制度、機制和過程所組成，通過這些，地方上的公民及其群體能夠明確地表達自己的利益和需求，協調其差別，享有權力和承擔義務。它需要地方政府、公民社會的組織和私人領域在參與、透明度與責任、平等地提供服務以及地方發展諸方面的合作關系。它須授權給地方政府，讓其擁有資源以便有能力對所有公民的需求與憂慮做出反應并著手解決。與此同時，地方治理也涉及基層民主的加強，授權給公民、社區和像CBO和NGO這樣的組織，讓他們平等地參與地方治理與地方發展過程。”[2]

治理的目標是實現善治(good governance)。善治關注的是治理機構與機制的道德品質、政府與非政府組織之間的和諧關系。用俞可平的話來說，“善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”[3]由此可見，社會治理包含了政府的社會管理和公民的社會自治兩個方面。僅僅加強社會管理，只能有善政，而不是善治。善治是政府與公民對社會生活的共同治理，是社會治理的最佳狀態。

社區教育旨在通過滿足居民的學習需求，提升居民生活質量，它不僅可以滿足居民在學歷提升、職業技能的獲得、健康休閑能力培養等方面的需求，而且可以通過政策宣講、經濟社會發展形勢分析等，提高社會成員對社會管理規則、法律、方式方法等的理解度和認同度，一方面提升社會成員個體自身治理的能力，以便個體更好地參與到社會治理中且成為日益成熟的治理主體；另一方面將居民自發的興趣團隊培育為居民學習共同體，為走向賦有社會責任并參與社會建設的社團組織奠定良好的基礎。例如，學習型政黨、學習型機關建設毫無疑問是作為社會治理主體的執政黨和政府自身建設的必然要求，也是提升社會治理能力的重要環節，學習型社區建設則是社會基層治理能力建設的應有之義。由此可見，社區教育的發展是提升整體社會治理能力，創新社會治理體制中不可或缺的重要組成部分，是社會治理體制創新的一個重要支撐點。

二、縣域社區學院功能架構的現狀

縣域社區學院的發展狀況在一定程度上反映了一個縣域內社區教育的發展水平和社會成員對社區教育的滿意度。教育部《關于推進社區教育工作的若干意見》(教職成〔2004〕16號)中明確指出：“要在整合、利用現有教育資源基礎上，形成以區(縣)社區教育學院或社區教育中心為龍頭，以街道(鄉鎮)社區教育學校為骨干，以居委會、村社區教育教學點為基礎的社區教育網絡。”因此，在縣域內社區教育的組織架構中，社區學院作為縣級開放大學實施社區教育功能的實體，處于社區教育業務的最上端。在以往“大政府、小社會”的體制下，地方社區教育發展主要是政府一手推動和包辦的，因此，貫徹政府意圖、執行政府部分職能是社區學院的主要任務。在此背景下，社區學院的功能總是和行政權威結合，以指導、考核為主要功能，這實質上是全能型政府管理在社區教育領域內的延伸，我們通過對一個縣域社區學院的功能架構可以倒推該區域社會治理能力的高低及服務型政府建設的現狀。

所謂功能是一種行為模式，即通過此行為，某物實現了它的目的。架構，是人們對一個結構內的元素及元素間關系主觀映射的產物，也可指構筑、建造。結構功能主義把社會看成是由各個部分組成的整體，每個子系統都對整體的存續發揮著應有的作用，以其特有的功能保障社會的發展。因此，社區學院的功能架構是指為實現區域內社區教育的目標任務，對社區學院的組成部分及其整體的行為模式做出的構造和設計。

國內縣域社區學院起初成立時采取掛靠形式，后來部分社區學院整合為縣級開放大學的一部分，在其組織網絡結構中，一方面是接受掛靠單位或開放大學和地方教育行政管理部門的雙重領導，另一方面對于鄉鎮社區教育中心和村(市民)學校來說，則是“業務領導”。因此，基于其組織結構關系和“全能型政府”的管理特征，以往社區學院的功能架構存在以下問題：

第一，在社區教育的動力機制即工作業務開展上，重布置考核而輕服務指導。

目前，社區學院往往是地方政府開展社區教育的“業務龍頭”。如果說這個地位的確立是社區學院在開展業務的過程中，由于自身在社區教育業務上的技術權威所收獲的殊榮，則是實至名歸。但事實往往是由于其自身所處地位即縣域內社區教育業務的頂端，同時憑借占有較多政府資源(包括有形資源和無形資源)所得。在這種贊助性權威的光環下，社區學院往往成為地方教育行政部門的助手，對鄉鎮社區教育中心發號施令、布置工作，并通過參與制定業務評估(考核)規則，對鄉鎮社區教育中心和村(市民)學校進行辦學能力考核等方式，來推進區域內社區教育工作的開展。其本質是政府行政權力在社區教育內的延伸，是政府管理社會思維在社區教育內的拓展。由此帶來的問題是，部分工作自上而下脫離實際，即便是以“參考性、指導性意見”的面目出現，但結局是可不參考就不參考，實際上布置了工作卻得不到執行；一些社區教育活動的開展是為了應付行政考核，而不是出于居民需求的導向。

如果說，工作布置、考核是“我要你做并且要做到什么程度”，那么業務指導服務就是“你自己要做什么，我來幫助你怎么去更好地做”。由此可見，兩者的思維路向是截然相反的，不僅反映了兩種模式下各社區教育主體開展工作積極性的差異，而且從本質上反映了社區學院和鎮社區教育中心、村(市民)學校的地位不平等，這與追求“平等合作的伙伴關系”的多元治理主體的理念是矛盾的。因此，社區學院的這種功能模式在社會治理語境中，需要重新架構。

第二，社區教育的平衡機制即市、鎮、村三級機構在地方社區教育發展的業務關系中存在失衡。

這種失衡是基于各自所占有的行政資源的不同所致。鄉鎮社區教育中心所占有的資源只能局限在其轄區范圍內，這不僅意味著其資源的不同導致發展的不平衡，同時也意味著其優質資源很少可以實現在更大區域內的流動和共享。因此，即使在社區教育有著較強區域特征的情形下，其區域內發展的整體差異同樣存在，此為其一。其二就是，由于在區域內社區教育組織架構中的地位不同，特別是依附于行政權力的贊助性地位的獲得，使得社區學院與鎮村兩級機構的關系是領導與被領導關系，由此帶來的就是平等合作伙伴關系的缺失，導致社區教育體系內部治理主體地位的不平等，這種不平等既可以反映在不合作上，也可以反映在被動合作上，具體在實際工作中，要么是剃頭挑子一頭熱，要么是各行其是。

上述兩個以往社區學院功能架構中存在的原則性問題，使得社區學院的具體功能分解出現了縱向照顧不周、橫向不全面的問題。對此，筆者結合張家港社區學院的實踐，就社會治理語境中的社區學院功能分解做進一步說明，為縣域社區學院的功能架構提供借鑒。

三、社會治理語境中縣域社區學院的功能架構

提升社會治理能力，建設服務型政府，政府“掌舵”而不“劃槳”的思維，為地方社區學院的功能架構提出了新的思路。作為社會治理的主體之一，社區學院的治理能力建設包括：一方面是社區學院內部各部門在社區學院能力體系架構中的主體性地位建設；另一方面是社區學院與教育行政管理部門、鎮社區教育中心、社會團體、居民個體等服務對象的“同輩合作伙伴”[2]等新型關系的建立，以及在此基礎上形成的雙向度或多維度的互動協商、共同治理。關于社區學院的內部部門設置，筆者在此不再贅述，主要就與地方社區教育工作領導小組成員單位、鎮社區教育中心、村(市)民學校等外部主體間關系的重構中，如何架構社區學院的功能，結合地方實際進行闡述。

張家港社區學院以地方居民的學習需求為導向，突出為轄區內居民提供教育公共服務的理念，以提升社區學院的治理能力為目標，通過提供咨詢服務與業務指導、互動合作辦學、社區教育公共項目評估與督查、社區教育研究等路徑，逐漸形成了三大服務能力體系。

第一，社區學院的業務指導服務能力體系。在縣域內社區教育發展的市、鎮、村三級網絡架構中，社區學院處于業務上端一極，在以往的傳統關系中，社區學院處于“業務領導”地位。而這種“領導”地位，在社區學院本身掛靠其他單位的前提下，與其本身負有的事權、財權并不對稱，其權威依附于教育行政主管部門的行政考核，尤其在面對面廣量大的居民公益性教育需求時，無論從其內驅力還是自身條件，都無法解決市場失靈和政府失靈的問題。因此，社會治理語境下，社區學院業務指導服務能力突出的是服務，是通過與鄉鎮社區教育中心、村市民學校的平等對話，在社區教育的規劃宣傳、項目策劃咨詢、課程建設指導、居民學習共同體培育等項目中，提供智力支持服務。如張家港社區學院每年都召集各鎮社區教育中心，就各鎮所進行的社區教育實驗項目、課程開發進行論證，以幫助鎮社區教育中心科學規范地進行項目實施和課程建設；為村(市)民學校的社區教育的項目策劃、項目效果評估等提供業務支持。

第二，社區學院的聯動培訓服務能力體系。以往的培訓合作模式是，在成人學歷進修、職業資格培訓、居民閑暇教育、青少年校外教育等項目中，就培訓項目、師資、課程、經費等內容，社區學院與鎮村兩級機構進行縱向聯動合作，形成菜單式服務，與地方社區教育工作領導小組成員單位進行橫向合作，這種合作模式的紐帶是基于行政干預，在社區教育的初始階段起到了至關重要的作用。但其弊端隨著社區教育發展也日益突出，主要表現在缺乏深層的合作動力，社區教育項目開發機制僵化，不能適應居民學習需求的變化等。因此，針對上述問題，張家港社區學院通過組建社區教育聯盟，將上述縱向、橫向的資源組成相對松散的社區教育共同體，以支持服務為紐帶，以學習項目為切入點，本著與社區教育領導小組成員單位的培訓各司其長、避免重復的原則，將聯動培訓服務的重心落在社區教育師資培訓、數字化學習支持服務、居民職業技能和素質提升上，并通過緊跟居民需求的項目開發，最大限度地適應和滿足居民需求的變化。

第三，社區教育內涵提升服務體系。所謂社區教育的內涵，是指社區教育的理論研究、制度建設、課程開發、項目實施等關系社區教育自身合理性的組成部分，也是社區教育專業化的重要內容。社區學院的一個重要角色是充當地方政府有關社區教育發展決策的智庫之一，也是地方社會治理體系和治理能力現代化，政府決策民主化、科學化的一個表現。因此，社區教育內涵提升服務體系的建設關涉區域內社區教育發展的科學性、合理性。就此而言，地方社區學院擔負居民學習需求及變動的調研、社區教育的理論發展、社區教育項目的督導與評估、社區教育課程建設、數字化學習的內容開發和學分銀行建設等方面任務，具有無可替代的地位。如張家港社區學院每年都要完成全市居民學習需求的調查報告，為政府采購教育類公共服務項目提供參考，對全市重大項目進行跟蹤評估，及時提出項目糾偏建議，并就項目執行效果做總體性評估，提供給政府參考。

上述三項功能作為縣域社區學院的主要功能，其落腳點在于“能”，即提升區域內居民生活質量的服務能力，但其根本出發點還在于“治”，一方面通過內部合理的功能架構，提升自身的治理服務能力；另一方面，通過與服務對象的新型合作伙伴關系的構建，提升社區教育條線的治理能力。

四、社會治理語境中社區教育發展的政府責任

社區學院的發展是一個地方社區教育發展的縮影，它不僅可以折射出地方社區教育發展的具體進程，同樣也可以觀察到在地方社區教育發展中的政府責任。基于服務型政府的要求，在社區學院的功能架構中，政府責任主要體現在以下幾個方面：

一是為社區學院和地方社區教育發展提供必要的政策，其中包含法律依據、機構編制等。法律依據主要包含終身教育法律、學習型社會建設法規、社區教育發展規劃等，用于指導和規范社區學院的業務開展；同時，為社區學院的機構編制、人員配置等制定相應的制度，為社區學院的發展提供合法性支撐。當然在服務型政府視角下，社區學院模式也可以是由社會組建、社會運作的帶有民間社團性質的機構，但社區學院負有公益教育責任，與政府責任在邏輯上一致，應當得到政府的政策扶持。

張家港市政府對張家港社區學院的功能架構給予了政策上的扶持，主要通過制定地方社區教育工作綱領性文件，如在《關于進一步推動我市社區教育工作發展的實施意見》(張政發〔2010〕10號)中，明確了張家港市社區教育的發展目標，明確了社區學院在全市社區教育工作組織網絡中的地位，及其所擔負的功能，即：為“我市社區教育的發展提供參考性意見，指導鄉鎮社區教育中心和村(市民)學校的常規業務開展，指導各鎮推進居民學習共同體的培育，建設社區教育師資庫并對專兼職社區教育教師進行培訓，開展成人學歷提升、職業資格、居民健康休閑等方面的培訓，搭建全民數字化學習平臺并提供支持服務，在社區教育課程建設、社區教育項目開發與評估、社區教育制度建設等方面，著力提升我市社區教育工作的質量與水平”，為張家港社區學院的功能架構提供了合法性支撐。

二是為社區學院的發展提供必要的經費支持。社區學院除了通過向社會提供服務所獲取的經費之外，參與政府采購社會公共服務所獲得的項目經費，是社區學院經費的主要來源。

社區學院參與地方政府的社會采購公共服務，主要有參與公開競標和政府定向采購兩種形式，凡是屬于公益性社團服務的教育項目，社區學院都以平等競爭的形式參與公開競標；而帶有特定條件的社區教育項目，如數字化學習平臺建設、數字化學習課程開發、社區教育專兼職教師培訓等項目，則通過定向采購服務，接受政府全程督導，確保項目質量和效果。由此，政府對于社區學院的項目經費扶持，不再是以往直接的財政劃撥，而是以購買項目服務的方式，既解決了以往市場失靈即公益性項目只有公益性組織承擔的尷尬，又解決了公益性項目內驅不足、社區學院項目缺少的困境。

三是將社區學院納入地方政府智庫建設。在多元社會治理的語境中，地方發展離不開多元社會治理主體的培育，其中包括地方智庫的建設。社區學院毫無疑問屬于地方社區教育智庫的重要一員，為地方社區教育的政策制定、路向選擇等提供決策參考，同時也為具體業務發展提供智力支持。

張家港市教育局將張家港社區學院納入地方社區教育智庫，賦予社區學院向政府遞交社區教育發展規劃建議、參與有關規則的制定等職責。除了前文提及的年度居民學習需求調研報告、社區教育項目整體執行情況及效果評估報告等專項報告之外，社區學院還就居民學習共同體的培育及社團孵化情況、社區教育專兼職教師隊伍建設、數字化學習項目建設等，向地方教育行政部門提供政策建議；同時，參與地方政府的社區教育政策制定，如地方社區教育發展規劃、鄉鎮社區教育中心辦學水平考核細則、縣市示范市民學校評估標準等，為地方社區教育的科學發展提供有力的支撐。

總之，縣域社區學院的功能定位及其效能的發揮，離不開政府的扶持；但政府與社區學院之間的關系定位，不再是“全能政府”下的“老子與兒子”的關系，而是官民共治下的平等合作伙伴關系，政府的掌舵主要體現在對社區學院的政策及項目有限扶持上，即通過社區學院向社會提供的服務質量來確定扶持的力度，這也是民主政府、有限政府、效率政府的責任體現。

[1] 姜美玲.全球教育展望[M].上海：華東師范大學出版社,2009:39-46 .

[2] 尹冬華.從管理到治理——中國地方治理現狀[M].北京:中央編譯出版社,2006:1-2.

[3] 俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社，2000:8-9.

責任編輯 虞曉駿

On the Functional Architecture of County Community College in the Perspective of Social Governance

WANGJian-dong,LIBin

/ZhangjiagangOpenUniversity

Community education provides a support for the innovation of social governance system. The county community college, as one element of the social governance, has great influence on the development of community education in local area. In the context of social governance, the functions of community college can be decomposed into three systems of business guidance, joint training and connotation development. The responsibilities of government are policy and fund supports, and bringing community college into the construction of local government think-tank.

social governance; responsibility of government; community college; functional architecture

G779

A

2095-6576(2015)05-0057-05

2015-08-30

王建東，張家港市教育局副局長，張家港開放大學校長，主要從事社區教育研究；李斌，張家港開放大學高級講師，教育碩士，主要從事社區教育、職業教育研究。(dabing_2000@126.com)

江蘇開放大學“十二五”2014年度一般課題“社區學院能力建設研究——以張家港社區學院為例”(14SEW-Y-026)