食品安全監管國際軟法體系探析

林婧，曾文革

(重慶大學法學院，重慶，400045)

食品安全監管國際軟法體系探析

林婧，曾文革

(重慶大學法學院，重慶，400045)

由于具備了形成動因、資源以及進路，食品安全監管國際軟法漸成體系。該體系由政府間國際組織制定的食品安全監管國際軟法、非政府間國際組織制定的食品安全監管國際軟法與雙邊或諸邊食品安全監管國際軟法三類構成。雖非層次分明，但仍構成一個內容相對完整、存在基礎性規范與專門性規范之分并擁有私營軟法規范作為重要組成部分的國際法次級體系，相對獨立并具備一定內部秩序，以食物權為其保障的核心權利，并呈現出極強的技術性，同時體系外延存在拓展性。未來，食品安全監管國際軟法體系的影響力將在硬法規則的支撐與監督下持續擴大，但在食品安全監管權配置規范方面的完善仍步履維艱。面對食品安全監管國際軟法體系的現狀與未來，我國應當抱著開放接納、選擇性實施、積極參與構建的態度，與此同時，也應高度關注食品安全監管國際軟法體系中某些規范是否潛在對貿易的限制與扭曲。

食品安全監管；國際軟法體系；食物權

迄今為止，“軟法亦法”與“軟法非法”的論爭仍甚囂塵上。然從法律現象角度將“軟法”視為在社會生活中公權力強制力不達之處調和矛盾實質作用的規范束以及主體間不存在共同遵守規則時的分配利益行為模式，此種規范確已大量存在于食品安全監管的國際法實踐中。就食品安全問題來說，礙于各國社會利益、貿易利益以及科技水平不同導致的國內食品安全監管措施差異較大且在目前很難采取硬法方式進行調整的狀況下，推行食品安全監管國際軟法是退而求其次的提高食品安全度、降低國際食品貿易阻滯的重要手段。現今已有一些論著研究食品安全監管中的國際軟法現象，卻未從體系觀的高度對紛繁復雜的食品安全監管國際軟法群做一個系統的梳理。

“體系”在漢語中泛指一定范圍內或同類的事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體，其英文“system”的意思同漢語類似。誠然，法學界對于法律體系的含義往往是從國內法體系亦或是法系(大陸法系、英美法系等)的角度加以界定，國際法學界對國際法體系也仍未能形成統一而權威的定義，更甚者國際法的碎片化及其不成體系性的觀點得到眾多學者的認同。但這并不妨礙用“體系”的本義對食品安全監管國際軟法體系這一既存實體進行解讀，原因在于以系統觀、全局觀來把握食品安全監管國際軟法整體的形成與結構極為必要。如此才能深刻透析其隱含的各國利益的對立與妥協，覓得其合理性依托，有利于國際社會對這個愈顯分量的規范體系進行今后發展的統籌規劃，有利于食品安全監管國際軟法在全球范圍內的推廣，也有利于國家在國際軟法間不一致情況下的取舍判斷，否則國際法主體在創設和履行食品安全監管國際軟法時就容易忽視整個體系的協調性，進而導致相關國際軟法的碎片化。

一、食品安全監管國際軟法體系的形成

之所以食品安全監管國際軟法體系能夠得以形成，緣由在于其具備了自身的形成動因、資源與進路。具體來說，即是于食品安全風險跨國分布且分散于每一個食品安全監管環節的形勢下，該體系由基本資源和具體資源發端，通過國際組織決策、國際判例、國際協同執法以及商業競爭四種途徑演進而來。

(一) 食品安全監管國際軟法體系形成的動因

食品安全監管國際軟法體系形成的動因指的是該體系形成的動力源，主要表現為一種強烈的外在需求，是現實問題對國際法制供給的需求。市場經濟的發展以及科學技術的進步銳化了食品安全問題，食品安全問題國際化又催生了相關領域的全球治理，引發了對國際法供給的巨大需求。然而食品安全風險點分散于不同國家管轄且各國公權力的設置與運用難以強行統一，國際硬法供給就顯得捉襟見肘。正是在這種形勢之下，食品安全監管國際軟法的價值被發掘。軟法具備一種與硬法并行的功能(Para-law function)，它能夠突破硬法在適用范圍、修改程序、執行方式等方面的局限，及時對新的國際性問題形成法制對策，又正因其效力的弱質化與條約法、習慣法規則并行不悖，能夠暫時淡化一些短期無法完全調和的國家間矛盾。這樣一來，硬法功能無法靈活施展的區域就成了軟法滋長的空間。

在此基礎上，食品生命周期性又要求國際軟法涉足種植養殖、加工、流通、消費等每一個食品安全監管環節。于是由點及面，國際社會試圖構建起防控食品安全所有風險的系統性規范，以“國際組織、多邊外交會議通過的包括決議、宣言、聲明、指南或者行為守則等在內的一些能產生重要法律效果的非條約協議”[1]為載體的食品安全監管國際軟法幾乎遍布食品安全監管的各個環節，且越來越重視體系的完整性與協調性，逐步形成了包涵基礎性、戰略性規范以及食品安全監管各環節專門規范的軟法體系。故而食品安全監管軟法體系有其深刻的形成動因與存在價值，并非國際硬法體系之附庸。

(二) 食品安全監管國際軟法體系形成的資源

食品安全監管國際軟法體系形成的資源主要指的是該軟法體系中規范具體內容及其合理性依據的來源。誠然，食品安全監管國際軟法體系形成的資源性規范文件幾乎不可窮盡，國際法、國內法、硬法、軟法又或是WTO爭端解決機構(DSB)的裁決等都可被視為該軟法體系的資源。

食品安全監管國際軟法體系的形成從具備基本資源即基礎性規范肇始，主要是涉及人類生存權、健康權、食物權的人權國際規范，如1948年《世界人權宣言》、1966年《經濟、社會、文化權利國際公約》、1996年《世界糧食安全羅馬宣言》、2008年聯合國人權理事會(UNHRC)第A/HRC/RES/7/14號決議《食物權》、2009年《世界糧食安全首腦會議宣言》等。雖然它們基本不做食品安全監管的具體操作指示，但卻是國際社會在食品安全監管問題上產生合意的開端，是一般適用性規范的本源。

除了基本資源，食品安全監管國際軟法體系形成還依仗具體資源，其主要來自各成員國的合意或某些國家的國內法，部分涉及食品安全監管的具體操作，經演化后有些資源便構成了食品安全監管國際軟法體系的一部分。比如美國食品藥品監督管理局(FDA) 1973年制定的第一個基于HACCP原理的食品安全法規(21CFRpart 113～114)便是國際食品法典委員會(CAC)《HACCP體系及其應用指南》的藍本；良好生產規范(GMP)也誕生于美國，后為CAC采納；良好農業規范(GAP)則起源于歐洲。這些規范后來都成為了食品安全監管國際軟法體系的主干。

(三) 食品安全監管國際軟法體系形成的進路

食品安全監管國際軟法體系形成的進路是指該體系形成的途徑，可以被劃分為國際組織決策、國際判例、國際協同執法以及商業競爭四種途徑。

從國際組織決策途徑來看，參與食品安全監管國際軟法體系構建的國際組織有許多：聯合國糧農組織(FAO)在其《章程》第1條、世界衛生組織(WHO)在其《組織法》第2條第11款以及第21條至第23條、CAC在其《章程》第1條均指明了各自對食品安全相關事項提出建議或通過國際通用標準的職能；國際標準化組織(ISO)之建立本就專門旨在制定國際標準；WTO下屬機構也擁有食品安全監管國際軟法準立法權，例如根據《實施動植物衛生檢疫措施的協議》(簡稱SPS協定)第12條等規定SPS委員會有權制定一系列規范以實現“有關協調一致的目標”。諸如此類的國際組織所制定的大量軟法促成了食品安全監管國際軟法體系化。

從國際判例途徑來看，DSB所裁決的歐共體沙丁魚案、歐共體牛肉荷爾蒙案、中美禽肉案等都直接或間接擴大了食品安全監管國際軟法的影響力，使其在更廣的范圍以及更深的程度中被認可。這也是該軟法體系形成的途徑之一。

從國際協同執法途徑來看，一國不同的監管機構均能與它國對應機構直接形成軟法規范，作為各自行使監管權參照執行的法律文件，于是在雙邊磋商、多邊會議等場合中發布的食品安全監管相關非約束性法律文件也可能是日后食品安全監管國際軟法體系發展的前期準備。

從商業競爭途徑來看，食品安全監管國際軟法體系中的私營性軟法可能出自私營企業商業競爭的結果。一些具備市場優勢地位的食品企業或企業聯盟出臺某些標準，令不具備市場優勢地位卻想要進入或維持相關市場的企業較少或無選擇地遵從它們，其對“小規模的生產商具有更大的排斥性”[2]。以上途徑所“自愿達成共識的標準(Voluntary consensus standards)源自一個正式的協商過程，該過程可以有或沒有政府的參與”[3]。

這樣，國際組織的準立法、DSB的準司法、國際協同執法以及商業競爭為食品安全監管國際軟法體系的生成與發展構建了資源輸送渠道。

我們應當明確的是，考察國際法發展的七個主要新趨勢：適用國際法的法庭多樣化；法律規范的增加及潛在的沖突；非政府實體參與國際爭端解決的途徑增加；國際法庭中管轄權和適用法的劃分；跨司法體系對話的加強；不同法庭和法律體系間程序和傳統的融合；同時納入國內和國際因素的混合法庭的發展。前三個趨勢表現出了國際法碎片化的傾向，而后四個則指向國內與國際行為者間新型的交互作用方式和國際法律多元化的發展。[4]不可否認，國際法碎片化現象確實存在，相較國內法，國際法體系不夠成熟。但將碎片化現象作為國際法不成體系的證明，未免對“體系”的釋義過于嚴苛，不利于以整體觀的視角來研究國際法，也容易忽視國際法具體規范之間的緊密聯系。由此推觀食品安全監管國際軟法體系之形成，具備了意圖、材料、行為三者，食品安全監管國際軟法體系即可告粗成。上述動因即是食品安全監管國際軟法體系形成的精神要素，資源是物質要素，進路是程序要素。

二、食品安全監管國際軟法體系的結構

食品安全監管國際軟法體系經過動態的發展羽翼漸豐，根據不同的制定主體加以劃分，現階段該體系由政府間國際組織(Inter-government Organization，簡稱IGO)制定的食品安全監管國際軟法、非政府間國際組織(International Non-Governmental Organization，簡稱INGO)制定的食品安全監管國際軟法以及雙邊或諸邊食品安全監管國際軟法這三類軟法規范構成。

(一) 政府間國際組織制定的食品安全監管國際軟法

IGO制定的食品安全監管國際軟法具有最強的實際效力以及最廣泛的影響力，包括聯合國及其下屬專門機構FAO、WHO，FAO與WHO共同建立的CAC，WTO等制定的綜合性軟法與專門性軟法。

食品安全監管綜合性國際軟法下轄兩類規范：一是從人權高度關涉食品安全監管的軟法規范，如2004年FAO《支持在國家糧食保障范圍內逐步實現充足食物權的自愿導則》準則8“食品安全與消費者保護”。二是食品安全監管框架、戰略性質的軟法如FAO2013年《經審查的戰略框架》(Reviewed Strategic Framework)。就FAO與WHO被全世界廣泛認可的權威性和影響力而言，其制定的軟法規范應當居于食品安全監管國際軟法體系的頂層，是基礎性規范，亦是為同其存在隸屬關系的機構如CAC制定標準提供指導。

食品安全監管專門性國際軟法則涉及指導對象為食品鏈中組織的具體監管標準、監管程序與監管系統設計規范方面的軟法。需要指出的是，作為FAO與WHO共同建立的下屬工作機構，CAC制定的專門性軟法規范可謂在FAO與WHO規范框架下就具體問題的細化，但它的影響力不遜于FAO與WHO，只是就其同FAO與WHO的隸屬關系來分析，FAO、WHO軟法同CAC軟法當是母法與子法的關系，后者一般不違背前者。例如FAO與WHO合編的2007年《安全制備、貯存和操作嬰兒配方奶粉指導原則》(Guidelines for the safe preparation, storage and handling of powdered infant formula)即是應CAC下食品衛生法典委員會(CCFH)的要求為修訂1979年《國際嬰幼兒食品衛生規范法典》草案而出臺的咨詢建議，后者的修訂自然應依照前者。這是食品安全監管國際軟法體系具備內部秩序的典型表現。截至目前為止，CAC的軟法規范數量總共為334個[5]，橫向通用標準與縱向特定商品標準并行，“該國際標準已經成為國際間技術法規、標準和國際標準合格評定以及人類、動植物健康和安全保護措施的協調基礎”[6]。

上述組織還依據章程授權范圍來制定的內部規范，雖不要求成員國強制遵守，但能就監管特定環節或事項、監管權與社會監督的關系等設計一定的行為模式，代表著IGO通過組織規則在一定程度上統一各國食品安全監管的共同訴求，或者廣泛吸納全球食品安全風險信息、防控經驗和教訓，形成具有示范價值或代表成員國最大可接受程度的指導規范、建議、決議等。

除此之外，WTO下轄機構制定的食品安全監管相關軟法常常被忽略。如SPS委員會同食品安全問題有著最直接關聯，其在職權范圍內制定的指導建議或決議理應對于解決WTO食品貿易爭端具有指導性，諸如2000年《推進SPS協定第5.5條實施的指南》(Guidelines to Further the Practical Implementation of Article 5.5)等，即便它們對WTO成員國不存在直接的法律約束力，但并不能低估其對DSB裁決的影響力，一旦DSB在裁決過程中適用了此類軟法，其便被間接賦予了強制力。

較之上述全球性IGO制定的食品安全監管國際軟法，區域性IGO制定的有關軟法影響力一般局限于特定地區，但更能夠代表區域國家的合意。例如亞太經濟合作組織(APEC)食品安全合作論壇(Food Safety Cooperation Forum，簡稱FSCF)2011年發布的《大天空之州聲明》(Big Shy Statement 2011)，旨在強化食品安全體系，確保安全的食品供給以及食品國際標準的協調。

(二) 非政府間國際組織制定的食品安全監管國際軟法

INGO制定的食品安全監管國際軟法是食品安全監管國際軟法體系的重要組成部分。由ISO就特定專業事項形成的私營標準(Private standards)，其一般不直接指導政府監管(政府對于食品安全監管的手段通常是直接監管與產品責任)，而是指導食品經營者自我監管(Self-regulation)與認證的私人監管方式。[7]一方面ISO9000質量管理、ISO31000風險管理等普適性標準自然可以適用于食品，另一方面有ISO22000食品安全管理項下的一系列專門針對食品安全管理的軟法。據ISO官方統計，在超過19 500項ISO國際標準中，有大約1 000項是專門針對食品的，并且還有多種多樣的有關農業機械、物流、交通、制造、標簽、包裝和貯存的標準。[8]多數ISO食品標準出自于ISO食品技術委員會(ISO/TC 34)、精油技術委員會(ISO/TC 54)、淀粉及其副食品技術委員會(ISO/TC 93)以及漁業和水產養殖技術委員會(ISO/TC 234)。雖然是INGO制定的私營標準，但其制定主體是世界上最大的標準化專門機構，ISO食品安全監管標準在全球范圍內都具有相當強的權威性和通用性。

除ISO以外，由全球食品安全倡議(Global Food Safety Initiative，簡稱GFSI)、安全食品國際(SFI)以及食品安全質量機構(Safe Quality Food (SQF) Institute)等INGO又或者說是私營性組織也制定了諸多自治性軟法，可下分為單個公司規范、全國性集體規范以及國際性集體規范三種類型。INGO雖然不以主權國家為成員國，但其在環保、食品等專業性領域、食品零售等重要行業領域以及保護消費者國際聯合方面數量規模巨大、作用日漸突出。它們發揮其專業特長，形成某領域內國際先進的治理理念與典型做法，是INGO與主權國家、IGO共同參與全球治理的重要體現；又或是制定和實施優于國內監管標準或嚴于國內監管程序的自治性規范，通過跨國性經營者(如零售商)聯盟、消費者權益保護組織等食品價值鏈中利益相關人的國際結合，降低食品生命周期中對政府監管的制度依賴，提高社會監督對監管者的制衡水平。

(三) 雙邊或諸邊食品安全監管國際軟法

各國政府自行簽訂、發布的聯合聲明、合作備忘錄、宣言等雙邊或諸邊軟法文件也是食品安全監管國際軟法體系的構成之一，如2013年《中土食品安全諒解備忘錄》、2009年《中日韓三國關于食品安全合作備忘錄》等。它們之間并不存在隸屬或對抗關系，都在為各國監管機構就監管內容、權力配置、程序規范、安全標準、信息披露、能力建設等方面提供指引和參照，只是在發揮效力的食品安全節點、范圍寬狹等方面有一定差異。

雙邊或諸邊食品安全監管國際軟法制定的特點在于：一方面，這是主權國家根據食品安全國際形勢在自發的、非定期的國際場所創設的規范，其產生的時空條件具有非常規性，其制定主體和程序與國際硬法相似。另一方面，這類軟法對國家締約權的要求不像締結條約那般嚴格，具有食品安全監管職能的國內機構可與它國對等機構在職權范圍內以軟法形式開展業務合作。

雙邊或諸邊食品安全監管國際軟法內容及其實施的特點在于：通常情況下規定都比較籠統，主要表達各方合作意愿，可操作性較弱，且穩定性不足，常隨情勢變化而為新的雙邊、諸邊軟法性文件所取代，廣泛實施興許不太可能。但由于它們多為一國食品安全主管部門簽訂，在相關政府體制內的執行力可能也比較高，在未來可能轉化為國內硬法加以實施。

誠然，體系中不同規范實際影響力的廣度與深度并不依靠單一的劃分標準來衡量，但著實同軟法制定主體的權威性及其成員的多寡、成員自身影響力密不可分。這也是筆者以不同的軟法制定主體為切入點剖解食品安全監管國際軟法體系結構的原因所在。

至于食品安全監管國際軟法體系的總體定位，從內部關系來看，是一個相對完整的、具備一定的內部秩序的、存在基礎性規范與特殊性規范之分的整體。誠然，作為軟法集合體，食品安全監管國際軟法體系自然不存在傳統意義上的法律等級。有學者就認為，“國際軟法缺乏系統的立法機關和強制執行機關，缺乏統一的形式和修改程序，相互間缺乏效力位階序列，不構成層次分明的體系而形成以問題解決為中心的錯綜網絡”[9]，筆者對此觀點基本贊同。在此基礎上通過上述解析，筆者又認為，雖然食品安全監管國際軟法群并非層次分明，但并不代表其沒有體系化。相關國際組織也制定了一些規劃促進食品安全監管國際軟法體系中規范的一致性。例如CAC先后制定了三個階段性的戰略規劃，分別是2003～2007年戰略框架(Strategic Framework 2003～2007)、2008～2013年戰略規劃(Strategic Plan 2008～2013)以及2014～2019年戰略規劃(Strategic Plan 2014～2019)，均將促進CAC同相關國際組織的合作以避免重復并防止制定矛盾的軟法作為其重要目標之一。從外部關系來看，食品安全監管國際軟法體系是一個國際法體系下的次級軟法體系，它是相對獨立、自足的，它同國際人權法體系等其他國際法次級體系之間也不存在明顯的等級關系，只是各自有著不同的立法目的，針對不同的調整事項，代表著國際社會不同的利益訴求。

三、食品安全監管國際軟法體系的特征

食品安全監管國際軟法體系從歷史的角度來看具備較為完整的源起脈絡，從現實的角度則具備較為清晰的實體構成，發展至今初具雛形的體系分別在所保障的核心權利、內容、外延等方面表現出自己的特點。

(一) 體系保障的核心權利是食物權

一般來說，國際環境法體系保障環境權，國際海洋法體系保障國家的海洋權益，前者主要圍繞人權，后者主要圍繞主權。食品安全監管國際軟法體系則以食物權作為其旨在保障的特定權利。

從2001年至2013年(除2007、2009、2010三年外)，每一屆的聯合國大會第三委員會均發布一項涉及食物權(The right to food)的決議[10]，重申了“根據適足食物權和人人免于饑餓的基本權利，每個人都有權得到安全、充足和有營養的食物”，2012年決議更新增了“營養安全”(Nutrition security)的表述，由此“食物權”“安全的食物”“營養安全”等措辭愈發頻繁地進入人們的視野。

同側重食品從數量上滿足人類生存與發展需要的早期國際人權規范不同，21世紀以來國際法相關文件愈發強調對食品質量安全甚至是食物營養的關注，并出現了食物權的提法，集糧食安全、食品安全與營養安全三個層面的含義于一身，逐漸形成了更具針對性的內容，令食品安全監管國際軟法體系擁有了人權理論的積淀，具備了人權高度的依托。需要區分的是，同食物權保障相對的，食品安全監管國際軟法體系所規定的食品經營者義務并不是像傳統國際法規則上由國家義務分解而來，而是由軟法規范直接加以規定。

(二) 體系內容呈現出極強的技術性

食品安全監管國際軟法體系中規范的種類已頗為齊全，其內容基本能夠覆蓋食品安全監管各環節。這不但是體系本身完整性的表現，更重要的是顯示出該體系相當專業的技術性特征。

食品安全監管國際軟法體系中的規范大致可以分為兩類：第一類食品安全監管國際軟法是食品經營者(包括原料提供者、生產者和銷售者)內部自我控制與檢查方面的實體標準與程序規范，旨在直接約束食品經營者行為，包括飼料生產者、初級生產者，食品生產制造者、運輸和倉儲經營者，零售分包商、餐飲服務與經營者(包括與其有內在關聯的其他組織，如設備、包裝材料、清潔劑、添加劑和輔料的生產者)，以及服務提供者等的行為。此類軟法數量非常龐大，是食品安全監管國際軟法體系的重要組成部分，內容涵攝食品的具體安全標準、風險預防與檢測方法、內部管理體系設計等。第二類食品安全監管國際軟法是政府以及第三方監管機制方面的共通性規則，指導對象主要是政府監管部門與第三方監管機構(專業監管機構、同業自律性組織、社會公益性組織等)，其根據食品生產與經營各個環節的特征形成監管合力，包括監管權配置(中央與地方、各政府部門之間的科學分工與各自權能)，具體監管職責，風險分析措施、食品進出口認證與檢驗、食品溯源、食品安全事故預防與處理、信息交流、監管能力建設的操作規范等。當然也不乏一些食品安全監管國際軟法匯集了上述幾種類型的規范。

不同類型的食品安全監管國際軟法重心各異。從其各自的調整內容我們也可發現，除了監管權配置與具體監管職責之外，其他內容的軟法中存在大量技術指標，這是因為食品安全監管原本就需要強大的技術后盾，CAC、ISO也是應此需要而成立的極為重要的技術性組織。因而相較于其他國際法次級體系，食品安全監管國際軟法體系擁有相當大比重的技術性規范。

(三) 體系外延存在拓展性

食品安全監管國際軟法體系外延并非完全固定，而是存在一定的拓展性，這也為體系影響力的擴大保留余地。例如原只由單個國家、單個企業或國內非政府組織制定的食品安全監管軟法，雖然其制定主體本身不具有國際性與權威性，但若其在今后的發展中被他國或他國的企業廣泛采納，適用范圍超出了一國國界，在影響力達到一定程度后也可能成為食品安全監管國際軟法。

由德國零售商聯盟(German retail federation-Handelsverband Deutschland，簡稱HDE)與法國零售商和批發商聯盟(Fédération des Entreprises du Commerceet de la Distribution，簡稱FCD)共同制訂的食品供應商質量與食品安全審核標準——2014年《國際食品標準第六版》(International Food Standard，簡稱IFS)即是如此，這套標準包含了對食品供應商的品質與安全保證能力的考核要求。固然其并不是由國際組織或多國聯合制定，但其得到了歐洲還有GFSI的廣泛認可，就可以被視作食品安全監管國際軟法。這種情況下食品安全監管國際軟法體系的外延與影響力均得以進一步擴大。

四、食品安全監管國際軟法體系的前瞻

根據食品安全監管國際軟法體系的歷史與現狀可以對該體系未來的發展做出合理預測：軟硬法互動的層面，體系將繼續受硬法體系的支撐與監督；體系本身發展層面，其在食品安全監管領域的影響力將持續擴大，但對食品安全監管權配置規范的完善將步履維艱。

(一) 體系將繼續受硬法體系的支撐與監督

由于食品本身是經濟價值與保障人類生存價值的共同載體，國際貿易法體系和國際人權法體系便形成了對食品安全監管國際軟法體系的硬法支撐。

食品的經濟價值實現方面，作為國際貿易對象的食品當然受到WTO規則體系及區域性貿易制度的調整，其中衛生檢驗檢疫措施及公共健康關注是國際貿易法的重要組成部分。一國食品不符合它國食品安全法則可能面臨退回、銷毀、禁止進口等貿易限制措施，這其中的強制性制度約束對食品安全監管國際軟法的援引對各國政府監管規則形成倒逼機制，迫使它根據食品安全監管國際軟法的內容改造國內法。

食品保障人類安全的價值方面，食品存在目的在于供人類消費。上文也已提到國際人權法體系業已將推進充足而無害于健康的食物供給保障視為其重要內容，保障本國公民基本人權也已成為各國政府的國際法義務，保障消費者免受食源性損害更是這一義務的有機組成部分。如果一國食品安全監管者未能防控安全風險流向消費者且達到較嚴重程度就可能被視作國際人權法上的可責行為。

由此可見，雖然食品安全國際軟法體系本身不具有強制約束力，但調整食品經濟價值的國際貿易法體系和調整食品保障人類生存價值的國際人權法體系卻間接賦予其一定的規范效果，使其未流于道德規范的境地。

硬法體系支撐食品安全國際軟法體系發展的同時，也對其進行監督。依賴先進科技作為制定基礎、技術性規范(具體監管標準等)占據相當大比重的食品安全監管國際軟法體系現實地發揮了實效，但它終究不能取代硬法體系的主導地位。原因在于：雖然一定的革命性技術或者風險分析方法必然直接影響硬法，甚至衍生出新的硬法，但硬法規則不僅僅是技術參數，它必然帶有人類社會的道德維度，是綜合權衡個人基本權利、社會公共利益、國家長治久安以及國際貿易利益后的產物。食品安全監管國際軟法體系的締造在某些情況下是由強勢方決定的，尤其是體系中私人性質的國際標準，其好壞依賴于“技術專家”，而非正義與公共利益。故而食品安全監管國際軟法體系及其實施的合法性終究應當由硬法來評判，如《技術性貿易壁壘協定》(簡稱TBT協定)附件3《關于標準的制定、采用和實施的良好行為守則》(Code of Good Practice for the Preparation, Adoption and Application of Standards)便要求標準化機構(包括中央政府機構，地方政府機構或非政府機構)應“確保標準的制訂、采用或實施不是為了或在實際上給國際貿易制造不必要的障礙”；更有學者建議DSB對CAC決策程序的公正性進行審查。[11]這是防范技術強權行為之必須。

(二) 體系在食品安全監管領域的影響力將持續擴大

食品安全監管國際軟法體系不僅有著較為穩固而特別的現狀，也一直受到外部力量的加持，種種跡象更表明該體系的影響力將持續擴大。

其一，FAO、WHO、CAC、WTO等IGO制定的食品安全監管國際軟法的影響力不言而喻。其以世界先進的科學技術為依托，加之通常是考量食品安全監管全球趨勢并在對各國監管信息充分分析基礎上形成的，代表了世界先進水平的監管經驗，體現了特定監管問題上的國際共識，制定主體權威，立法質量較高，對各國國內硬法有著良好的借鑒價值。食品安全監管的各參與主體或基于兼顧國內立法成本節約和保障內國法制國際競爭力的需要、或出于消費者利益保護、國際貿易競爭的需要，將該體系所涵蓋的各類軟法規范視為便利的移植對象，由此該體系為各國遵從、實施的可能性將穩步提升，甚至可能成為國際習慣法的前置狀態。

其二，INGO制定的自治性食品安全監管國際軟法在相關專業領域、行業領域以及保護消費者國際聯合方面的影響力亦不容小覷。它代表著一種新的發展方向，體現了國內社會治理和國際社會治理的軟法對話。更重要的是，貌似任憑自愿采用的食品安全監管私營性軟法往往通過國際貿易的途徑攜帶了強制性，不符合相關軟法的食品經營者常被拒于相關市場之外。又由于在商業競爭中勝出才是自治性軟法形成的最終目的，所以應警惕可能隨之而來的貿易壁壘。總的來說，基于“消費者需求的提高、全球貿易市場的競爭、供應鏈中零售商力量的增強以及食品質量安全管理的轉變”[12]等一系列因素，私營食品安全與質量標準在決定企業的農業和食品領域行動方面將扮演越來越重要的角色。

其三，體系中部分軟法規范有硬法化的傾向。這也是其效力將持續強化的佐證。例如SPS協定規定各國的食品安全保障措施必須以相關國際標準為依據，因而在減少食品貿易摩擦層面，大多數國家都將提高本國食品安全保障措施與相關國際軟法的一致性作為降低本國食品出口阻力的途徑之一；在WTO爭端解決層面，若相關爭議方不能證明其國內的食品安全保障措施具備國際軟法的基礎，則可能如2009年中美禽肉貿易爭端中美國那樣承擔不利后果。如此一來，部分食品安全監管國際軟法事實上(de facto)的拘束力通過WTO規則的援引得以增強，這無疑又提升了食品安全監管國際軟法體系的影響力。

(三) 體系對食品安全監管權配置規范的完善將步履維艱

就當前的發展情況而言，食品安全監管國際軟法體系的總體規范數量大幅增長，唯監管權配置方面的軟法無明顯增加。換句話說，食品安全監管國際軟法體系中的非技術性規范尚較為薄弱，這可能有損該體系的完備性。

對監管權配置以外的軟法規范來說，監管者愿意將其納入內國法體系中，從形成制度共通性入手保障本國食品的安全性為它國所承認，同時衡量它國食品的安全性以避免其損害本國消費者。但在屬于行政權的食品安全監管權的設置與協同上，各國卻很難達成共識。這是因為一國公權力的設置與制衡是最為困難的，其同國家主權緊密相關，又觸及既得利益集團的政治與經濟利益分配，各國充其量只能本著國際禮讓或者應特定食品安全形勢所需為它國提供必要的信息與協作，國家間在食品安全監管行政權行使上難以建立傳統國際法意義上的權利義務關系，相關改革往往都必須破除重重阻礙。

即便如此，我們也應當認識到，食品安全監管國際軟法體系中關于食品安全監管權配置的內容指導著國家實踐，國家實踐又可能反哺推動相關國際軟法更深入的進展，有必要追蹤這樣的軌跡以推動食品安全監管國際軟法體系的發展。

五、結論及應對

食品安全監管國際軟法體系的形成有其自身的歷史背景與渠道，現已初具規模，擁有較清晰的結構與一定的內部秩序，是表現出極強技術性特征、以保障食物權為己任的軟法集成的國際法次級體系，相對獨立而自治，外延存在拓展性，又不乏與其他國際法體系的交互影響。未來雖然該體系在食品安全監管權配置規范完善方面將步履維艱，但仍將在硬法規則的支撐與監督下呈現持續擴張之勢。

對此我國應抱著開放接納、選擇性實施、積極參與構建的態度。一則，進一步加強對該體系中FAO、WHO、CAC以及ISO所制定軟法規范的研究，并根據我國國情選擇性實施，因為它們代表著先進的科技成果和廣泛的國際共識。二則，在采納相關國際軟法時必然需要考慮食品安全監管國際軟法體系中每一個規范所代表的產業利益是否能為中國國情、中國法律法規以及中國的社會利益與貿易利益所容。如我國China GAP系列國家標準參照了《全球良好農業操作規范》(Global GAP)，后者起源于《歐洲良好農業操作規范》(Eurep GAP)，更準確地說是起源于代表歐洲零售商行業利益的歐洲零售商農產品工作組(Eurep)。類似情況之下，須知悉其是否潛在對貿易限制與扭曲的可能，對私營標準尤為需要加大研究與評審力度。三則，給予逐漸引發各國爭奪的食品安全監管國際軟法體系構造權以充分重視。對于初步形成的食品安全監管國際軟法體系，我國正積極施加自己的影響；未來，我國更需要從國家安全戰略與發展戰略的高度，加快扭轉被動實施為主動引領，無論是對于我國食品安全保障水平的提升還是我國國際食品貿易的順利開展均大有裨益。

注釋：

① “監管”一詞在國內法意義上通常是指享有執法權力的機關對相對人的監督管理。從國際法層面來看，由于國際軟法中很大一部分規范旨在對國內食品安全監管提供指導，且不僅針對政府監管機制，還針對第三方監管機構監管，以及食品經營者內部自我控制與檢查方，故而本文所言之“監管”需要從國際法意義以及廣義上加以理解。

[1] 陳海明.國際軟法在國際法律秩序中的作用[J].新疆社科論壇, 2010(1): 41.

[2] 王殿華.私有食品安全及質量標準功能及趨勢簡析[J].食品安全導刊, 2010(12): 57.

[3] Spencer Henson.The role of public and private standards in regulating international food markets [J].Journal of International Agricultural Trade and Development, 2009(4): 65.

[4] 侯幼萍.論國際法律體系的多元化與協調發展[J].法學雜志, 2007(1): 158.

[5] CAC.Codex Standards [EB/OL].http://www.codexalimentarius.org/standards/en/,2014-05-16.

[6] 涂永前, 張慶慶.食品安全國際標準在我國食品安全立法中的地位及其立法完善[J].社會科學研究, 2013(3): 79.

[7] Spencer Henson, Caswell J.Food safety regulation an overview of contemporary issues [J].Food Policy, 1999(24): 593.

[8] ISO.ISO standards and food [EB/OL].http://www.iso.org/iso/ home/news_index/iso-in-action/food.htm.2014-04-01.

[9] 韓永紅.論食品安全國際法律規制中的軟法[J].河北法學, 2010(10): 147.

[10] UN.聯合國大會決議 [EB/OL].http://www.un.org/zh/ga/ documents/gares.shtml,2014-05-16.

[11] Michael A.Livermore.Authority and legitimacy in global governance deliberation, institutional differentiation, and the codex alimentarius [J].New York University Law Review, 2006(81): 766.

[12] 戚亞梅.私營標準與國際食品貿易發展[J].標準科學, 2009(5): 64.

The system of international soft law on food safety supervision

LIN Jing, ZENG Wenge
(School of Law, Chongqing University, Chongqing 400045, China)

Owing to the motivation, resources, and pathes of its formation, international soft law in food safety supervision has become a system.The system consists of international soft law in food safety supervision formulated by inter-governmental international organizations, international inter-governmental organizations or bilateral or plurilateral soft law in food safety supervision.The system, though not distinctly-structured, has been an interational system with relatively complete content, fundamental norms and specifical norms as well as private soft standards as an important part.The system is a secondary system belonging to the system of the international law, being relatively independent, hosting certain internal order, boasting the right to food as the core right of safety, showing a strong technical characteristic and being extensively connotated.In the future, the system of international soft law in food safety supervision will continue to expand in the support and supervision of hard law, but it is extremely difficult to improve those rules about the power distribution of food safety regulation.Confronted with the state and future of the system, China should be open to accept, implement selectively and participate in the construction actively.At the same time, we must pay intensive attention to the possibility of trade restriction and distortion in the development of the system.

food safety supervision; international soft law; the right to food

D996

A

1672-3104(2015)02?0093?08

[編輯: 蘇慧]

2014?04?04；

2014?09?17

中國法學會2012年度部級法學研究課題一般課題“食品安全監管國際軟法的國內實施研究”(CLS(2012)C82)；2012年國家社科基金一般課題“我國農業貿易生態化轉型的法律保障研究”(12BFX143)；重慶大學2012年“研究生科技創新基金”優秀新生科研培育項目“多邊貿易體制下食品安全爭端的國際軟法考量”(CDJXS12 08 11 02)

林婧(1986?)，女，福建福州人，重慶大學法學院國際法專業博士研究生，主要研究方向：國際經濟法；曾文革(1966?)，男，重慶人，重慶大學法學院教授，博士生導師，武漢大學博士后，主要研究方向：國際經濟法，國際環境法