從烏克蘭危機看德國外交政策的調整

鄭春榮　朱金鋒

2013年11月底以來，烏克蘭危機不斷發酵，此次危機雖然為當前默克爾領導下的大聯合政府推行積極有為的外交政策開啟了有利的“時機之窗”，但它也是這一政策能否取得成功的“試金石”。文章首先分三個階段梳理了德國在危機應對中的表現，指出德國在此次危機中積極斡旋，甚至扮演了某種領導角色。其后，分析了德國外交在烏克蘭危機應對中得以積極有為的國際雙邊關系層面、歐盟層面以及德國國內層面的影響因素，最后指出了德國外交政策調整依然面臨的諸多挑戰。

烏克蘭危機；德國角色；積極有為的外交政策；德國的俄羅斯政策；克制文化

D82A003611

面對國際社會和盟友的期待，2013年12月上臺的德國大聯合政府表示出了要積極參與建構國際秩序并為危機和沖突的解決做出貢獻的意愿①，尤其是聯邦總統高克、外交部長施泰因邁爾和國防部長馮德萊恩在2014年1月底的第50屆慕尼黑安全會議上的演講中提出，“德國必須時刻準備，在外交和安全政策上更早、更果斷且更具實質性地投入”②，由此宣示了德國準備放棄僵守“克制文化”，轉而推行積極有為的外交政策。③

2013年11月底爆發的烏克蘭危機恰恰為德國推行積極有為的外交政策開啟了有利的“時機之窗”，但它同時也是這一政策能否取得成功的“試金石”。那么，迄今為止，德國大聯合政府釋放出的積極有為外交政策的宣示是否在此次烏克蘭危機中有所體現？促成德國在危機中的表現的影響因素有哪些，從中又可以看到德國外交政策的調整面臨哪些挑戰？文章擬對這些問題做深入分析，以便更好地研判德國外交政策調整的實質。

一、 德國在烏克蘭危機應對中的表現

梳理整個烏克蘭危機迄今的發展過程，并結合德國在危機應對過程中的立場和行動，大致可將危機劃分為以下幾個發展階段：第一階段，從以亞努科維奇為總統的烏克蘭政府宣布中止與歐盟的聯系國協定談判，并由此引發大規模親歐盟的示威游行到反對派上臺執政。在這個階段，德國致力于通過自己的外交努力調停并和平解決危機，其對相關各方的態度也表現得十分克制。第二階段，克里米亞局勢發生動蕩，并最終脫烏入俄，歐盟啟動“三階段制裁計劃”中的前兩個階段的制裁。在這個階段，德國在對待俄羅斯的態度上出現了某種轉變，由剛開始的反對制裁轉變為支持視俄羅斯的表現進行分階段制裁，但其依然沒有放棄通過外交斡旋和平解決危機的努力。第三階段，烏克蘭東南部局勢發生動蕩，東部兩州宣布獨立，尤其是馬航班機被擊落，歐盟啟動了第三階段的經濟制裁，不過，在制裁不斷升級的同時，烏克蘭危機形勢在達到高潮后出現了某種臨時的緩和跡象。在這個階段，德國對俄態度更為強硬，在依然堅持談判與制裁并舉的同時，趨向于認為經濟制裁會更為有效。

鄭春榮等：從烏克蘭危機看德國外交政策的調整

1. 亞努科維奇政府倒臺階段

在獲知烏克蘭方面宣布中止與歐盟的聯系國協定談判后，德國并沒有對烏克蘭當局進行直接的批評，而是表示通向歐盟的大門仍然向烏克蘭敞開。在基輔爆發示威游行并導致流血沖突，局勢進一步升級之后，不同于美國對當時的烏克蘭政府直接發出制裁威脅的做法，默克爾強調的只是烏克蘭政府需要保障基本的民主和自由，呼吁沖突雙方回歸和平對話；外交部長施泰因邁爾更是清晰地告訴反對派，暴力并不是答案。Robert Coe， “German and American Responses to Ukraines Euromaidan Protests，” Feb. 27， 2014， http：//www.aicgs.org/issue/germanandamericanresponsestoukraineseuromaidanprotests/， May 20， 2014. 可見，不同于美國向烏克蘭反對派一邊倒的立場，德國的立場至少在表面上顯得更為“中立”事實情況并非如此：2014年2月默克爾與施泰因邁爾在柏林會見了當時烏克蘭反對派領導人、祖國黨主席亞采紐克和烏克蘭民主改革聯盟黨主席克里琴科，特別是克里琴科及其政黨得到了默克爾及接近基民盟的阿登納基金會的大力支持，默克爾更是一度有意將克里琴科培養為挑戰亞努科維奇的總統候選人。“OstWestKonflikt um die Ukraine： Merkel kmpft für Klitschko，” 8. Dez. 2013，http：//www.spiegel.de/politik/ausland/ukrainemerkelwillklitschkozumpraesidentenaufbauena937853.html， 12. Jul. 2014.，這使得德國能更好地扮演調停者的角色。在現實中，默克爾多次與當時的烏克蘭總統亞努科維奇和俄羅斯總統普京以及美國總統奧巴馬通電話，還與法國總統奧朗德及波蘭總理圖斯克就烏克蘭危機交換了意見，并發表了共同聲明。2014年2月，施泰因邁爾與法國、波蘭兩國外交部長更是直接在基輔斡旋，并最終促使亞努科維奇與反對派領導人共同簽署了《烏克蘭危機調解協議》，協議的內容包括烏克蘭2004年憲法的回歸，提前舉行總統大選和組建有反對派參與的臨時內閣，等等“Ukraine： Friedliche Lsung ist mglich，” 23. Feb. 2014， http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2014/02/20140219ukraine.html， 12. Jul. 2014.。但是，由于局勢的升級、亞努科維奇的逃離及其總統職務被罷黜，調解協議成為一紙空文。因此，德國的外交努力雖然短暫緩和了危機，但其通過單純外交調停手段和平解決危機的嘗試最終還是失敗了，烏克蘭危機繼續發酵。

2. 克里米亞危機階段

由于俄羅斯的直接介入，危機日益演變為歐盟和美國與俄羅斯之間的對抗。在俄羅斯軍隊開始在克里米亞展開行動的情況下，德國開始對俄羅斯政府進行嚴厲批評，在2014年3月2日默克爾與普京總統的通話中，默克爾稱俄羅斯在克里米亞的干預是不可接受的，違反了國際法，希望俄羅斯能尊重烏克蘭的主權與領土完整。與此同時，默克爾說服普京接受了其有關建立由歐洲安全與合作組織（以下簡稱“歐安組織”）領導的“真相調查團”與聯絡小組的建議。“Bundeskanzlerin Merkel telefoniert mit dem russischen Prsidenten Putin，” http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2014/03/20140302telefonatputin.html， 20. Jun. 2014. 需要指出的是，在3月3日的歐盟外交部長會議上，由于德國的反對，歐盟也并未達成即刻對俄羅斯進行制裁的共識，德國意在避免局勢升級，以便為對話贏得時間。Christian Wipperfürth， “Russland， die Ukraine und der Westen： Alle gehen leer aus. Weitere Verschrfung oder rechtzeitige Umkehr，” DGAP kompakt， Nr. 5， Mr. 2014， S.5.之后，德國與美國等其他七國集團（G7）成員發表共同聲明，決定暫停原定于2014年6月在俄羅斯索契舉行的八國集團（G8）峰會的準備工作。“Erklrung der G7，” http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2014/03/20140303g7.html， 21. Jun. 2014. 德國還取消了原定于4月舉行的德俄政府磋商。從1999年以來，德俄政府磋商一般每年舉行一次，2013年年末，由于當時德國大聯合政府尚未組閣完成，因此當年也未舉行政府磋商。但至于是否要將俄羅斯排除出八國集團，相比美國，德國更希望保有這一與俄羅斯進行溝通合作的平臺。 “KrimKrise： Russland bleibt doch Mitglied der G8，” http：//www.zeit.de/politik/ausland/201403/merkelfabiusg8staatenrussland， 12. Jul. 2014.在這之后，隨著危機的延續，德國雖然和歐盟其他國家共同制定了一個針對俄羅斯的“三階段制裁計劃”，但是實際上僅啟動了制裁的第一階段，具體包括終止有關簡化簽證及新的歐盟與俄羅斯基礎協議的談判。 “EUSondergipfel zur Ukraine，” http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Infodienst/2014/03/20140306ukraine/20140306ukraine.html？nn=437032#group1， 21. Jun. 2014.在克里米亞舉行公投并順利加入俄羅斯聯邦之后，德國拒絕承認克里米亞公投結果，表示公投違背了烏克蘭憲法和國際法。“Bundesregierung verurteilt Referendum，” http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2014/03/20140317krimstatementsts.html？nn=391850， 21. Jun. 2014.為此，德國和歐盟其他國家一起啟動了對俄的第二階段制裁，包括賬戶凍結及禁止克里米亞和俄羅斯部分官員入境歐盟等。對此，德國外交部長施泰因邁爾強調，“在這一天，我們必須傳遞明確的信號”。“Entschlossene Reaktion der EUAuenminister，” http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2014/03/20140317krimeu.html， 21. Jun. 2014.顯然，俄羅斯兼并克里米亞的舉動，迫使一直以來主張對俄對話與合作的德國不得不和歐盟其他成員國一起加大制裁的力度。

3. 烏克蘭東部危機階段

在克里米亞脫烏入俄之后，烏克蘭東部地區的獨立運動愈演愈烈，烏克蘭當局在烏東部采取的所謂“反恐行動”也使得局勢越來越復雜。在烏東部局勢動蕩之初，德國仍不愿極度激化與俄羅斯的關系，依然希望通過外交手段和平解決烏克蘭東部危機。比如，在歐盟是否要采取第三階段制裁的問題上，德國表示，這要看5月25日的總統大選能否順利進行。與此同時，在德國等國的努力下，美國國務卿、俄羅斯和烏克蘭外交部長及歐盟外交事務高級代表在日內瓦進行了會談，并發表了有利于烏克蘭局勢緩和的《日內瓦宣言》，只可惜這一共同宣言沒有得到各方很好的落實。“Gewalt gefhrdet Genfer Vereinbarungen，” http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2014/04/20140422ukrseitenzurvertragstreueverpflichtet.html， 12. Jul. 2014.德國資深外交家伊辛格（Wolfgang Ischinger）還受歐安組織的委任，前往基輔主持由德國政府提議設立的圓桌會議，協調烏克蘭全國對話。在烏克蘭總統大選成功舉行，波羅申科獲得選舉勝利之后，默克爾與他通話，強調和平解決當前沖突的重要性。“Bundeskanzlerin Merkel telefoniert mit Petro Poroschenko，” http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2014/05/20140527merkelporoschenko.html， 22. Jun. 2014.

6月底，烏克蘭與歐盟成功簽署聯系國協定，由此徹底消除了烏克蘭倒向歐亞聯盟的可能性，使俄羅斯的歐亞聯盟計劃嚴重受挫，俄羅斯對此非常惱火。盡管如此，德國依然致力于實現停火和通過外交與非軍事手段解決沖突，例如，在施泰因邁爾的倡議下，德國、法國、俄羅斯、烏克蘭等四國外交部長在柏林舉行了致力于阻止烏克蘭東部地區暴力繼續升級及實現長期停火的烏克蘭會議，并于7月2日最終達成了包含建立由俄羅斯、烏克蘭和歐安組織組成的三方聯絡小組等內容的《柏林宣言》；7月14日，四方又達成了以《柏林宣言》為基礎的“五點計劃”。“Auenminister Steinmeier： ViererTelefonkonferenz zur Ukraine — Vereinbarung zu Kontaktgruppentreffen，” http：//www.auswaertigesamt.de/DE/Infoservice/Presse/Meldungen/2014/140714_TelcoUkraine.html， 12. Aug. 2014.但由于德國所有的這些外交努力并沒有帶來烏克蘭東部地區局勢的緩和以及俄羅斯立場的根本轉變，德國也不斷表達了其對俄羅斯的失望，并在對俄制裁的問題上表現出了更為積極和強硬的一面。特別是在7月16日馬來西亞航空MH17航班客機在烏克蘭東部墜毀，機上全部乘客和機組人員遇難之后，默克爾多次敦促普京施加其對烏克蘭東部反對派的影響。之后由于對失事航班調查的受阻和對俄羅斯沒有履行其承諾的失望，在德國的積極倡導下，歐盟對俄最新制裁措施也于8月1日正式生效，制裁的內容包括：加強對俄武器禁運，增加俄羅斯國有銀行進入歐盟資本市場的難度，禁止對俄進行用于石油開發的高科技產品的出口，禁止對俄軍方客戶出口軍民兩用物品。從制裁的內容可以看出，此次制裁已經包含實質性的經濟制裁內容。對于此次制裁措施，默克爾表示“制裁并不是目的”，但是“不可避免的”，甚至歐盟會進一步采取措施，一切都要看俄羅斯方面是否愿意緩和局勢并進行合作；德國副總理兼經濟和能源部部長加布里爾（社民黨）也認為此次制裁措施是“完全有必要的”，并進一步表示，即使德國自身有可能因此次制裁遭受經濟上的損失，也不應該因為害怕經濟上的后果，而允許戰爭或內戰爆發可能性的增大。“Kein Selbstzweck， sondern unvermeidbar，” http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2014/07/20140729eusanktionen.html， 12. Aug. 2014.9月12日，美歐以俄羅斯繼續破壞烏克蘭東部穩定為由，宣布對其國防、金融和能源行業采取進一步制裁，對此，德國是強力的推動者，但默克爾仍然表示，只要俄羅斯遵守約定的協議，這些制裁措施就可以收回，“談判的大門仍然敞開”。Andreas Kissler， “Deutschland： Merkel fordert schnelle Umsetzung der RusslandSanktionen，” The Wall Street Journal， 10. Sept. 2014.面對歐美的多輪制裁，俄羅斯也毫不示弱，采取了堅決的反制裁措施。但也必須看到，在制裁與反制裁不斷升級的同時，烏克蘭危機形勢有所緩和：9月5日烏克蘭問題三方聯絡小組（烏克蘭、歐安組織、俄羅斯）同烏克蘭東部民間武裝代表在白俄羅斯首都明斯克簽署停火協議，9月19日烏克蘭沖突雙方又達成雙方的和平備忘錄，歐安組織將監督備忘錄的執行情況，德國和法國一樣，也表示將參與此行動，包括派遣無人機和聯邦國防軍士兵。

二、 德國在危機中表現的影響因素

通過上述對烏克蘭危機發展的三個階段中德國表現的梳理，我們可以發現德國新政府推行積極有為外交政策的宣示在此次烏克蘭危機中的確得到了一定體現，這主要表現在以下兩個方面：首先，不同于以往在國際危機和沖突中置身事外的做法，德國政府在此次烏克蘭危機應對過程中積極作為，甚至扮演了某種領導者的角色，而且德國的領導角色也在很大程度上得到了各方的認可，例如德國美國馬歇爾基金會會長卡倫·多弗里德（Karen Donfried）表示，“在歐債危機中，德國非常明顯地扮演了領導角色，這是在一次經濟危機中……，現在也可以看到，在外交與安全政策方面，德國在歐盟中再一次扮演了這一角色”。Heike Slansky， “Merkel in den USA. ‘Vorreiterrolle Deutschlands in der UkraineKrise ，” http：//www.heute.de/interviewmitkarendonfriedpraesidentindesgermanmarshallfundvorreiterrolledeutschlandsinderukrainekrise33001356.html， 17. Mai 2014. 甚至連美國總統奧巴馬在2014年5月初默克爾訪美的共同新聞發布會上也表示，他“非常感謝默克爾在烏克蘭危機應對中的領導角色”。“Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel und Prsident Obama am 2. Mai 2014 in Washington D.C.，” 3. Mai 2014， http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2014/05/20140502pkobamamerkel.html， 18. Mai 2014.其次，在與俄羅斯的關系上，雖然默克爾2005年上臺執政后，施羅德總理時期的德俄“特殊關系”已經逐漸趨于冷淡和疏遠，但這一次德國對待俄羅斯的態度隨著危機的演進變得更加強硬，德國甚至不惜損害自身的經濟利益而率領歐盟其他國家制裁俄羅斯。如果和德國在2008年面對俄羅斯與格魯吉亞戰爭時不愿對俄施加任何制裁的表現相比，如今德國對俄態度的轉變就更為明顯。之所以德國的外交政策能在此次烏克蘭危機中出現上述調整，其影響因素是多方面的，既有國際雙邊關系層面與歐盟層面的因素，也有德國國內自身的因素。

1. 國際雙邊關系層面的影響因素

（1）德俄關系疏遠促使德國對俄立場變得強硬

一直以來，歐洲的東方政策在于處理與俄羅斯的關系，而德國在歐洲的對俄關系中占據特殊的地位，相較于歐盟其他國家，德國更加積極地促進俄羅斯在歐盟的利益，充當著俄羅斯同歐盟打交道的“辯護人”。德國的這一“突出角色”可以一直追溯到20世紀70年代勃蘭特政府時期的“新東方政策”，當時的勃蘭特政府一改阿登納政府時期所奉行的“哈爾斯坦主義”，在西方世界中率先致力于緩和與蘇聯、東德及其他東歐社會主義國家的關系。之后的歷屆德國政府都延續了這一緩和并發展與蘇聯及之后的俄羅斯關系的政策，從1993年設立的“德俄論壇”到2001年建立的“圣彼得堡對話”機制，再到2003年開始的“德俄社會間合作協調人”機制，最后到始于2008年的德俄“現代化伙伴關系”，都體現著德俄兩國間良好的政治關系。而且，科爾與葉利欽、施羅德與普京之間甚至建立起了良好的私人關系。在默克爾執政以來，雖然德俄關系沒有像過去那樣親密，但德俄良好關系的傳統仍在發揮效用，正如俄羅斯問題專家斯蒂芬·科恩（Stephen Cohen）評論的那樣，之所以美國視默克爾為解決危機的關鍵人物，因為普京依然信任默克爾。“USA sehen Kanzlerin als Schlüsselfigur. Hoffen auf Merkels Diplomatie，” http：//www.tagesschau.de/ausland/deutschlandrussland100.html， 18. Mai 2014.

除了政治上的傳統聯系之外，德俄兩國也是能源和經貿上的重要伙伴。俄羅斯長期以來都是德國最重要的能源供給國，德國約有35%的天然氣和30%的石油進口來自于俄羅斯。另外，德國是俄羅斯在歐盟內部最重要的經貿伙伴，根據德國經濟界東方委員會的數據，2012年德俄兩國的貿易總額為805億歐元，為歷史最高值，2013年略有下降，為765億歐元；德國企業在俄大約有200億歐元的直接投資，6，200家有德國參與的企業活躍在俄羅斯。“OstAusschuss warnt vor Wirtschaftskonflikt，” http：//www.ostausschuss.de/ostausschusswarntvorwirtschaftskonflikt， 21. Mai 2014.總之，德國與俄羅斯在政治和經濟上的傳統緊密關系，使得德國理所當然地成為了此次烏克蘭危機中，西方與俄羅斯進行溝通和協調的最佳也是最有分量的代表。

但是，隨著危機的演進，德國對俄羅斯表現得越來越強硬。這事實上反映了德俄之間早已存在的分歧，烏克蘭危機只是加劇了德俄之間的疏遠。當年德國之所以倡議與俄羅斯建立“現代化伙伴關系”，是因為德國希望通過加強與俄羅斯的經貿聯系加快俄羅斯國內的政治現代化及民主進程，但是，俄羅斯的政治精英顯然只對技術轉讓和投資感興趣。鑒于普京2012年重新就任總統后所展示出的“專制傾向”、對國內反對派的打壓及對人權的侵害，以及政府對經濟的控制及腐敗等問題，德國國內對俄羅斯的批評之聲越來越多，許多德國政治精英包括社民黨人在內不再抱有“以接近促轉變”的幻想Jakob Mischke， and Andreas Umland， “Germanys New Ostpolitik： An Old Foreign Policy Doctrine Gets a Makeover，” Foreign Affairs， Apr. 9， 2014.，這一切都使得當前的德國政府不得不考慮重塑其俄羅斯政策Susan Stewart， “Prmissen hinterfragen. Pldoyer für eine Neugestaltung der deutschen Russlandpolitik，” SWPAktuell 50， Aug. 2012.。此外，德國長期致力于構建包含俄羅斯在內的歐洲安全體系，2013年12月成立的大聯合政府也在其《聯合執政協議》中再次重申了這一德國外交的基本原則：歐洲的安全只能與俄羅斯共同實現，沒有俄羅斯的參與或與之對抗都無法達成。“Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU， CSU und SPD，” Berlin， 2013， S.170.但在此次烏克蘭危機中，俄羅斯單方面在克里米亞采取軍事行動完全出乎了德國的預料，德國不得不做好俄羅斯繼續不合作的準備。究其原因，是因為德俄兩國在國家身份定位、對國際格局的設想及解決危機的手段上產生了沖突。當前的德國更加傾向于將自己定位為參與國際秩序塑造的“建構力量”，而俄羅斯則更多地致力于其“霸權”的重建，這也反映在其2013年新通過的《俄羅斯聯邦外交政策構想》中。德國始終遵循基于規則的國際秩序，對它而言，俄羅斯在烏克蘭危機中的行為明顯損害了烏克蘭的自決權，違反了國際法，脫離了歐洲的秩序框架，而對于信奉“地緣政治”的俄羅斯來說，這一切卻都是正常的。雖然歐盟聯系國協定的目的并不在于歐盟的進一步擴大，而是在于提供一種考慮到俄羅斯利益的替代方案，因為歐盟也一度想把俄羅斯納入其東部伙伴關系中，但是，俄羅斯把聯系國協定看作前蘇聯國家加入歐盟以及由此成為北約成員的預備階段，為此選擇了建立歐亞聯盟來爭奪其鄰國，并由此與歐盟展開了一體化的競爭。可以想見，德俄兩國未來在歐洲的競爭與沖突會不斷增加Gunther Hellmann， “Die Deutschen und die Russen. ber Neigungen und machtpolitische Sozialisierungen，” WeltTrends · Zeitschrift für internationale Politik 96， Mai/Jun. 2014， 22. Jahrgang， S.6675.，甚至有學者認為烏克蘭危機是德俄在未來爭奪歐洲權力的預兆Mitchell A. Orenstein， “Get Ready for a RussianGerman Europe： The Two Powers That Will Decide Ukraines Fate and the Regions，” Foreign Affairs， May 9， 2014. 。

綜上所述，一方面德國與俄羅斯的傳統政治與經貿聯系使得德國在烏克蘭危機中得以扮演某種“誠實的掮客”的角色，但另一方面，德俄兩國之間關系的疏遠及分歧與沖突的增多，也使得德國在此次烏克蘭危機中展現出了對俄羅斯更為強硬的一面。更何況此次危機事關歐洲的和平秩序，俄羅斯通過兼并克里米亞及其在烏東部的行為對這一秩序提出了挑戰，德國作為歐盟的領導力量，必須捍衛這一歐洲秩序。

（2）美國對俄羅斯影響力的減弱

在此次烏克蘭危機中，德國之所以能夠扮演某種領導角色，也與美國在此次危機中相對薄弱的影響力有關。隨著美國的戰略東移，美國在歐洲的軍事投入正在不斷下降，歐洲越來越被要求對自己的安全負責。對于此次烏克蘭危機，美國由于經過阿富汗和伊拉克兩場戰爭后心身疲乏，以及基于烏克蘭并不是北約成員國的事實和俄羅斯的地緣戰略優勢，西方直接的武裝干涉可以說已經被排除了。“Krise in der Ukraine： Herausforderung für die USAuenpolitik，” http：//www.kas.de/usa/de/publications/37119/， 13. Jul. 2014.

在與俄羅斯的經貿關系方面，歐盟是俄羅斯的最大貿易伙伴，緊隨其后的是中國和烏克蘭，而美國只是俄羅斯的第五大貿易伙伴，具體而言，俄羅斯與歐盟的貿易總額占其對外貿易總額的40%多，而與美國的貿易總額則只占3%左右。Daniel Schwarzer， and Constanze Stelzenmüller， WHAT IS AT STAKE IN UKRAINE — Europe and the United States Need to Do What It Takes to Protect the Right of the Eastern Partnership Countries to Choose Their Future， Berlin： The German Marshall Fund of United States， 2014， p.11.因此，對俄羅斯的制裁，美國更多地只是局限在禁止相關人員入境及賬戶凍結上，若要對俄羅斯進行全面的經濟制裁，美國基于自身影響力有限，不得不依賴歐盟，尤其是德國，因為如前所述，在歐盟對俄貿易中，德國所占比重最大。

在通過外交途徑解決烏克蘭危機的問題上，由于科索沃戰爭、北約東擴和歐洲反導系統的建設及敘利亞問題等，俄羅斯對美國的信任度不斷降低，俄美關系的冷淡使美國很難與俄羅斯進行有效的外交磋商，更不用說通過外交途徑影響俄羅斯的行為。

最后，美國和德國等歐盟主要國家在對俄戰略上也同樣存在分歧。美國視此次烏克蘭危機為削弱俄羅斯國際地位的獨一無二的機會，也同時希望通過此次危機加強北約的角色，尤其希望通過拉烏克蘭加入北約來擴大其地緣政治勢力范圍；而以德國為代表的一些歐盟國家并不希望與俄羅斯的緊張關系升級，尤其是德國擔心對俄制裁會傷及自身。在2008年，默克爾就曾阻止北約東擴，并成功反對格魯吉亞和烏克蘭加入北約。加之不久前“棱鏡門”，尤其是默克爾手機竊聽門以及德國安全局間諜門事件給美歐、美德之間帶來的信任危機Michael Staack， Die UkraineKrise und die gesamteuropische Sicherheit， Hamburg： Institut für Internationale Politik， HelmutSchmidtUniversitt/Universitt der Bundeswehr Hamburg， http：//www.hsuhh.de/staackib/index_qWb6xwprVDiSHWis.html， 13. Jul. 2014.，美國在此次危機中對歐盟的影響力也在下降。所以，鑒于自身對此次烏克蘭危機發展進程的影響力十分薄弱，美國必須倚重德國，這自然為德國發揮危機管理人的角色提供了空間。但是，也必須看到，烏克蘭危機增強了北約在維護歐洲安全中的作用，重又拉近了歐美和德美之間的關系。例如，在威爾士峰會上，北約決定成立一支名叫“尖鋒”的快速反應部隊，以進一步加強北約的軍事能力和聯合防衛實力。對此德國也未反對。不過，德國依然拒絕烏克蘭加入北約，并且不贊成取消北約1997年與俄羅斯就限制西方在東歐與俄羅斯邊界附近駐軍達成的協議。

2. 歐盟層面的影響因素

對于此次烏克蘭危機，歐盟各成員國在維持烏克蘭獨立和領土完整，維持歐洲的合作與安全格局及避免歐洲大陸新的分裂等總的目標上有著基本共識。但是，歐盟各成員國也有著不同的利益和主張：英國、波羅的海三國、瑞典及波蘭等東歐國家主張對俄采取強硬立場和措施，包括增強北約在東歐的軍事存在，而德國和法國等西歐國家則主張利用一切可能，包括通過合作來誘使俄羅斯放棄干預政策。鑒于歐盟內的不同訴求，歐盟若想在此次危機中發揮更大的影響力，就必須作為統一的行為體用一個聲音說話，更何況德國抱有重振歐洲共同外交與安全政策的雄心：在《聯合執政協議》中，大聯合政府就表示要采取增強和深化共同外交與安全政策的新倡議。這就要求德國作為歐盟的領導者不能“單獨行動”，而是必須尋求將自身主張轉化為歐盟共同立場的路徑，必要時為了歐盟的大局，德國也必須做出妥協。

在此次烏克蘭危機中，德國重振了德法軸心及包含德國、法國和波蘭等三國的“魏瑪三角”機制。長期以來，德法是歐洲一體化向前發展的發動機，但隨著歐債危機的爆發，法國實力持續下降，由此德法軸心的作用不斷被削弱，并導致德國成為了歐盟內“唯一的領導力量”Gisela MüllerBrandeckBocquet， “Deutschland — Europas einzige Führungsmacht？ ” Aus Politik und Zeitgeschichte， 2012， （10）， S.1719.，這也使得歐盟其他國家擔心“新德國問題”Ulrike Guérot， and Mark Leonard， “The New German Question： How Europe Can Get the Germany It Needs，” ECFR Policy Brief， No. 30， European Council on Foreign Relations， Apr. 2011.將會冒頭。有鑒于此，2013年12月成立的大聯合政府也在《聯合執政協議》中表示要重振德法關系。為此，德國從一開始就將法國拉入危機斡旋的隊伍，從危機爆發之初德國、法國和波蘭等三國外交部長在基輔的斡旋，到6月德國、法國、俄羅斯、烏克蘭四國外交部長在柏林的會晤，在此次烏克蘭危機中，德法軸心在德國的倡導下得到了一定程度的重振，這也使得德國的危機應對立場在歐盟內部得到了其他國家更多的支持。

始于1991年8月29日德國、法國、波蘭三國外交部長會晤的“魏瑪三角”機制，奠定了德國與法國和波蘭這兩個東西鄰國和解的基石，曾經為歐洲一體化做出了重要貢獻。基于近年來良好的經濟表現，波蘭在歐盟內的影響力正在顯著提升。波蘭對于此次烏克蘭危機的態度深受其地理位置和歷史的影響。作為歐盟和北約的一分子，波蘭直接與危機地區接壤，并且由于歷史上從俄羅斯遭受的切膚之痛，波蘭極力主張對俄羅斯采取強硬措施，甚至要求北約對俄羅斯進行軍事威懾。Holger Politt， “Hinter dem Bug. Zur polnischen Sicht auf die Ukrainekrise，” WeltTrends · Zeitschrift für internationale Politik 95， Mr./Apr. 2014， 22. Jahrgang， S.59.波蘭的這些主張可以說與德國主張的與俄羅斯進行對話，避免使用軍事手段等立場是存在分歧的，但德國能夠一開始就將波蘭納入到危機調解的機制中來，并努力爭取與波蘭達成共識，也就在更大程度上團結了歐盟。

3. 德國國內層面的影響因素

德國在烏克蘭危機中從最初強調合作到最后接受全面的經濟制裁，除了與上述外部影響因素有關，也和德國執政聯盟內部與經濟界的立場的變化以及民意的轉變有著緊密的關系。

傳統上，德國社民黨和基民盟/基社盟在對待俄羅斯的立場上存在分歧，前者遵循“以接近促轉變”的原則，更多地推行務實的對俄政策，而后者則更加關注俄羅斯國內政治的發展，傾向于“捍衛人權和價值觀派”。這一分歧明顯地體現在默克爾的第一個任期，當時的外交部長就是來自社民黨的施泰因邁爾。在此次烏克蘭危機中，社民黨內依然不乏“知俄派”，如德國前總理施密特和施羅德等，他們始終主張通過與俄羅斯的對話解決危機。但鑒于烏克蘭局勢的持續升級，以及社民黨優先考慮的與俄對話戰略未換來任何成效，社民黨高層在外部壓力下——包括來自美國和歐盟內態度強硬國家的壓力——不得不同意加大對俄羅斯的制裁力度。社民黨對俄政策的調整，使得大聯合政府內部在對俄立場上并無大的分歧。如果說默克爾與施泰因邁爾的觀點仍有某些微小差異的話，這更多的是一種“反應式分工”（reactive division of labour）：默克爾的表現相對強硬，而施泰因邁爾則試圖保持與莫斯科的對話渠道，兩者的結合提高了德國對俄政策的操作余地。André Hrtel， “Germany and the Crisis in Ukraine： Divided Over Moscow？” API 24/2014， May 8， 2014. 一個例證就是，哪怕在加大對俄制裁力度的狀況下，默克爾也仍然表示，只要俄羅斯為緩和烏克蘭局勢真正做出貢獻，這些制裁措施即可收回；施泰因邁爾也表示要運用外交工具箱中的所有工具，堅持談判與施壓并舉，推行“靈巧外交”Jochen Wiemken， “Mit Druck und Diplomatie zum Frieden，” 30. Jul. 2014， http：//www.spd.de， 13. Aug. 2014.。

此外，如前文所述，德俄之間貿易聯系緊密，因此，德國經濟界對德國政府的俄羅斯政策有著顯著影響。德國企業始終要求政府對俄羅斯采取有利于擴大雙邊貿易的合作政策，在建立和實施德俄“現代化伙伴關系”的過程中，德國企業和外交部也有過緊密的合作。為此，在此次烏克蘭危機中，德國經濟界從一開始就反對對俄制裁，警告制裁會給德俄貿易以及對德國經濟和就業帶來巨大損害。然而，隨著烏克蘭局勢的升級，尤其是隨著馬航班機在烏東部上空被擊落，即使是此前一直反對對俄制裁的德國經濟界東方委員會也改變了立場，轉而支持進一步的制裁措施。“UkraineKrise： Wirtschaftsvertreter unterstützen Sanktionen gegen Putin，” Spiegel Online， 24. Jul. 2014， http：//www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/ukrainekrisedeutschewirtschaftfordertsanktionengegenputina982797.html， 13. Aug. 2014.不過，隨著制裁的升級以及制裁對德國經濟的損害逐漸顯現后，德國經濟界對制裁的擔憂和批評之聲重又逐漸增強，例如，在9月中旬歐盟進一步加強對俄羅斯的能源、軍備與金融部門的制裁時，德國經濟界東方委員會主席就表示，“我們在日益自殘，卻未取得所希望的政治效果”，為此，他認為歐盟加強對俄制裁是個錯誤。“RusslandSanktion： ‘Wir schaden uns zunehmend selbst，” Handelsblatt， 14. Sept. 2014.顯然，德國政府若采取進一步的制裁措施，將面臨來自經濟界的強大壓力。

最后，德國國內在烏克蘭危機問題上的民意也經歷了類似變化。民調顯示，對于德國在烏克蘭危機中的角色，德國民眾始終認為德國應扮演一個主導的調解者角色；不過，一直到2014年6月的民調，仍有絕大多數人要求與俄羅斯繼續保持對話（占89%），贊成孤立俄羅斯的人僅占很小比例（9%）。然而，到8月初時，多數受訪人已經認為歐盟應更加堅定地抵制俄羅斯，甚至于對于“是否應加大對俄制裁，哪怕會對德國經濟和就業產生負面影響”的問題，持肯定態度的人也占了多數。但也必須看到，到9月的相同民調時，所有的數值又都有所下降。Infratest dimap， “ARDDeutschlandTREND. Reprsentative Erhebung zur politischen Stimmung，” Juni 2014/Aug. 2014/Sept. 2014， http：//www.infratestdimap.de/umfragenanalysen/bundesweit/arddeutschlandtrend/2014/，22. Okt. 2014.

三、 德國外交政策調整所面臨的挑戰

雖然德國在此次烏克蘭危機中的積極表現，在危機調解中的領導角色及對俄較之以往更為強硬的態度，顯示出了德國外交政策調整的一面，但從中也可以看出，德國外交政策的進一步調整依然面臨著一些難以克服的挑戰。

1. 德國依然反對用軍事手段解決危機

在解決危機的手段上，德國優先考慮的依然是外交和非軍事手段，即使是面對俄羅斯在烏克蘭的軍事行動，軍事手段也從未成為德國政府考慮的手段之一。必須看到，德國大聯合政府內部也存在著個別對俄更為強硬的聲音，例如，德國國防部長馮德萊恩2014年3月中旬曾表示，北約應增強其在東部邊界的存在，但是她受到了來自社民黨、綠黨和自民黨領導層的尖銳批評，認為她的言論會導致事態的升級，甚至于她的基民盟同僚也拒絕支持其立場。Florian Gathmann， “VonderLeyenVorschlag： Koalition streitet über NATOPrsenz im Osten，” Spiegel Online， 23. Mr. 2014， http：//www.spiegel.de/politik/ausland/krimkrisekoalitionstreitetuebernatoimukrainekonflikta960289.html， 22. Okt. 2014.這表明，德國在運用硬實力作為外交政策手段方面是受到限制的。

這與德國外交政策的大幅調整缺乏國內社會的支持相關。對于聯邦總統高克在慕尼黑安全會議上的講話及其提出的有關德國外交政策需要調整的呼吁，依據德國電視一臺“德國趨勢”2014年2月的調查數據，雖然有半數左右的德國民眾認同高克提出的德國應“更加積極投身國際事務”的看法（52%），但也有近半數的民眾對此并不認同（44%）。并且，絕大多數民眾對此的理解是更多的人道主義援助和外交投入，絕不是增加軍事投入。HansJürgen Misselwitz， “Kurs auf die Welt. Deutschland auf der Suche nach seiner internationalen Rolle，” WeltTrends · Zeitschrift für internationale Politik 96， Mai/Jun. 2014， 22. Jahrang， S.5158.可見，德國政府所能采取的危機與沖突應對手段仍有限。有鑒于此，施泰因邁爾領導下的外交部啟動了有關德國未來應承擔的責任與能力的公共討論邀請參與討論的包括德國專家及其他國際專家，還有感興趣的民眾。參見網址http：//www.review2014.de/en/。，其目的之一就在于讓民眾認識到并逐漸習慣于德國更加積極有為的外交政策，然而，這樣的討論很快就被狹隘地理解為德國想要擴大對外軍事行動，繼而遭到大多數德國民眾的反對。

德國政治精英與民眾傳統上傾向于在危機與沖突中持保留立場，這與根植于德國社會的“克制文化”有著緊密關系。由于兩次世界大戰失敗的慘痛經歷、納粹統治的終結以及隨后德國的分裂，在德國國內逐漸形成了“克制文化”的傳統，并且，其也深刻地影響了戰后德國的外交政策根據杜菲爾德的區分，“克制文化”可以從以下四個方面影響德國外交政策：第一，根本利益的表達；第二，對世界的認知；第三，對各種行動可能性的認知；第四，對各種行動可能性的評價。John S. Duffield， “Political Culture and State Behavior： Why Germany Confounds Neorealism，” International Organization， 1999， 53（4）， pp.771772.，使得德國在外交實踐中奉行和平主義、反軍事主義和多邊主義的理念，尤其對軍事力量的運用持有顯著的保留態度Thomas U. Berger， Cultures of Antimilitarism. National Security in Germany and Japan， Baltimore/London： The Johns Hopkins University Press， 1998.。在聯邦憲法法院1994 年7 月12 日的裁決掃除了聯邦國防軍域外行動的障礙后，聯邦國防軍似乎日益成為一支以投入域外軍事行動為目的的軍隊，尤其是參與了科索沃和阿富汗這兩場戰爭。鄭春榮：《利比亞危機以來德國安全政策的新動向》，載《德國研究》，2013 年第 2 期，第414頁。然而，阿富汗行動的不成功加深了德國社會對國際軍事行動的意義的深刻懷疑Joachim Krause， “Defending the European order，” http：//www.review2014.de/en/externalview/show/article/dieeuropaeischeordnungverteidigen.html， 22. Okt. 2014.。因此，德國若想要對其外交政策進行更加深刻的調整，就必須進一步突破國內和平主義及軍事克制的限制，并且應當知道，軍事手段有時候也可以為非軍事手段的成功運用創造條件。Claudia Major， and Christian Mlling， “German Defense Policy： Is the Change for Real？” Policy Brief， Jun. 2014， The German Marshall Fund of the United States， http：//www.gmfus.org/wpcontent/blogs.dir/1/files_mf/1403712892Major_Moelling_GermanDefensePolicy_Jun14.pdf， Oct. 22， 2014.

2. 德國與歐盟的軍事行動能力有限

即使德國政治精英和民眾能夠在未來更多地把聯邦國防軍接受為外交政策的手段，德國軍事實力的不足也會使德國裹足不前。根據國際斯德哥爾摩和平研究所（SIPRI）的數據，德國的軍費開支占國內生產總值的比例從兩德統一以來持續下降，2013年，德國軍費開支占國內生產總值的比例為1.4%，而法國占2.2%，英國占2.3%；與英國和法國不同，德國未達到北約確定的國防預算至少為國內生產總值2.0%的目標。Stockholm International Peace Research Institute， “Sipri Military Expenditure Database，” http：//www.sipri.org/databases， Oct. 22， 2014.此外，由于軍費的減少，德國的軍事設施暴露出諸多故障，但是德國各政黨的政治精英以平衡國家財政為重，并且考慮到民眾對運用軍事力量的反感，不愿增加軍費支出。Anton Troianovski， “German Ebola Aid Plane Grounded. Aircrafts Technical Problems Highlight Germanys Lack of Military Readiness，” The Wall Street Journal， Sept. 29， 2014.另外，德國聯邦國防軍的外派還受制于聯邦議院的授權，由于執政聯盟一般會在議會中爭取盡可能廣泛的支持票，因此，決策程序變得相對冗長。德國大聯合政府為了提高聯邦國防軍的行動能力，專門設立了前國防部長呂厄領導下的委員會，即“旨在審查和確保聯邦國防軍外派行動中的議會權利的委員會”，討論如何更靈活地構建議會的保留權，然而，對于是應該增強還是放松議會對聯邦國防軍外派的監督，德國各政黨有著不同意見，左翼黨和綠黨議會黨團甚至放棄了它們在該委員會中的席位。

此外，鑒于美國戰略東移背景下歐洲必須更多地自己保障自己的周邊安全，德國更有必要推動歐洲共同外交與安全政策的發展。雖然在2013年12月的防務峰會上，歐盟各成員國國家與政府首腦五年多來首次將歐洲共同安全與防務政策放入歐盟的議程中，但是會議的成果寥寥。成員國之間的戰略優先性和安全政策文化依然有著顯著差別。而歐洲共同安全與防務政策越來越明顯地顯露出缺乏明確的戰略方針的問題。例如，2003年達成的歐洲安全戰略作為歐洲共同安全與防務政策發展過程中的里程碑，雖然包含有共同的威脅分析，但卻未規定共同的優先項。從2008年以來，歐盟內就制定一份新的歐洲安全戰略爭論不休，各成員國至今害怕談論此事，因為新的共識文件甚至可能會落后于2003年的歐洲安全戰略。Nicolai von Ondarza， “Die Gemeinsame Sicherheits und Verteidigungspolitik der Europischen Union nach dem Verteidigungsgipfel von Dezember 2013. Von der Stagnation zum （ambitionslosen） Pragmatismus，” Zeitschrift für Auen und Sicherheitspolitik 2014， （7）， S.311321.歐洲共同安全與防務政策迄今未能取得成功的原因之一，恰恰就在于德國對軍事手段的保留態度及其所推行的嚴格的預算規定。

3. 德國重建歐洲安全秩序的困境

德國外交政策的一項根本利益在于維護歐洲的和平與安全，以及保持與俄羅斯的戰略伙伴關系。德國統一后最初的目標是建立歐洲整體安全體系，但是，因為沒能在歐洲安全與合作會議基礎上建立新的歐洲整體安全體系，因此，這一目標沒能實現。相反，這一目標逐漸為軍事聯盟北約的東擴所取代Michael Staack， “NATOErweiterung und gesamteuropische Sicherheit — Ein Zielkonflikt für Deutschlands Auenpolitik？” Die FriedensWarte， 1997， 72（3）， S.273286. ，而且未能在“北約東擴支柱”上平行發展北約與俄羅斯之間的伙伴關系（“北約與俄羅斯之間的支柱”）作為其有效補充，由此，德國在俄羅斯與北約關系上所主張的“雙支柱戰略”被忽視了Wolfgang Ischinger， “Baumngel am ‘gemeinsamen Haus. Warum die Anbindung Russlands an den Westen gescheitert ist，” Internationale Politik， Mai/Jun. 2014， S.1921.。最晚當北約也向一部分前蘇聯國家（不包括波羅的海三國）開放之時，北約和俄羅斯最終展開了一體化競爭；2007年歐盟與前蘇聯國家達成東部伙伴關系后，這種一體化競爭延展到了俄羅斯與歐盟之間的關系上。Samuel Charap， and Mikhail Troitskiy， “Russia， the West and the Integration Dilemma，” Survival， 2013， 55（6）， pp.4962. 從烏克蘭危機的應對來看，德國依然優先考慮歐洲整體安全的解決方法，例如德國在危機中始終強調歐安組織的作用，又例如德國依然反對烏克蘭加入北約。但是，即使俄羅斯繼續實行其對抗路線，不遵守國際規則，德國也難以支持歐洲安全的局部解決方案，因為那樣沖突局勢會加劇，并有可能從中衍生出十分危險的新危機。由此可見，德國在烏克蘭危機應對中行動空間總體有限，某些政策選項不可得，未來德國仍然需要在與俄羅斯有限合作和有限沖突的背景下探索重建歐洲安全秩序的途徑。

四、 結語

綜上所述，在此次烏克蘭危機的應對中，德國扮演了在相關各方之間積極斡旋的角色，并發揮了某種領導作用，對緩和危機做出了重要貢獻。而且，在對俄羅斯關系上，德國也表現出了不懼對俄采取經濟制裁措施的強硬立場。因此，在外交動向上，德國在危機中扮演的角色也正好呼應了德國大聯合政府推行積極有為的外交政策的宣示，展現出了不同以往的一面。

另一方面，我們可以發現，德國主張通過多邊機制以及外交與非軍事手段解決危機和沖突的立場并沒有多少改變。在把軍事力量作為外交手段并加以增強方面，德國還依然未能走出其“克制文化”的影響。不過，德國也在朝這個方向小心翼翼地做些試探，例如表示愿意派遣無人機和聯邦國防軍士兵參與監督烏克蘭東部停火協議的履行等。

總之，由于前述的各種結構性限制因素，德國外交政策不可能在未來四年發生激進變革，不過，德國回歸可靠的、親西方的外交政策是可預期的，而且也將靈巧地運用各種外交工具以實現危機預防和沖突的外交解決方案，同時也會在有限程度上推動歐洲共同安全與防務政策的重振。當然，德國大聯合政府推行新的外交政策也有其后續影響，這也已經體現在烏克蘭危機中：在德國邁出積極有為外交的第一步之后，人們期望其增強在歐盟內的領導角色，德國在歐洲的“責任”將進一步增強，這最終也會進一步提出德國聯邦國防軍外派的問題，而在這方面德國還依然需要經歷較長的適應過程。

Since the end of November 2013， the Ukrainian Crisis has continued to ferment. Although the crisis opened a favorable “window of opportunity” for the current grand coalition government under the leadership of Angela Merkel to pursue an active foreign policy， it is also the touchstone to assess the success of this policy. This paper reviews Germanys performance in crisis response in three stages， noting that Germany has actively mediated in the crisis and， to a certain degree， even played the leading role. Moreover， this paper analyzes the international， bilateral， EU and domestic factors which promoted Germanys active foreign policy in the Ukrainian Crisis and concludes that German foreign policy is still facing numerous challenges on its way of adjustment.

Ukrainian Crisis；Germanys role；active foreign policy；Germanys Russia policy；culture of restraint

謝閩