營改增對地方財政收入的影響及相應對策分析

●鄭州航空工業學院會計學院 劉永麗

營改增對地方財政收入的影響及相應對策分析

●鄭州航空工業學院會計學院 劉永麗

本文在對營改增背景政策進行分析的基礎上，研究了其對地方財政收入的影響，并基于這種影響提出了相應的應對措施，以期對營改增政策的深度了解及未來研究方向具有一定的啟示意義。

營改增 地方財政收入 影響對策

一、引言

我國現行的稅收體制是營業稅與增值稅并行。營改增前，對第二產業中的建筑業和第三產業中除批發零售業外的其他行業的流轉額征收營業稅，對第二產業中的工業和第三產業中批發零售業的增值額征收增值稅。雖然營業稅和增值稅同屬流轉稅，但增值稅的征收方式更具有避免重復征稅和貫徹公平稅負等優勢。按我國現行的分稅制財政管理體制，增值稅屬于中央與地方的共享稅，而營業稅基本屬于地方政府。為了促進我國稅制體系優化、減輕企業稅負、助推服務業快速發展等目的，2011年11月起，財政部和國家稅務總局等部門先后發布《營業稅改征增值稅試點方案》等相關文件，逐步推進營改增政策執行，改革主要涉及交通運輸業和部分現代服務業，2012年1月正式在試點地區實施。目前是營改增政策的第四年，試點地區也由點擴面再到全國，試點行業也由 “1+6”（交通運輸業和6個現代服務業）增加到了“3+7”（交通運輸業、郵政業、電信業和7個現代服務業），改革有序進行，新舊稅制平穩過渡，其帶來的各項經濟后果開始凸顯成效。

營業稅作為地方稅體系的主體稅種地位，以及地方財政收入的重要支柱之一（一般占地方財政收入的30%），隨著營改增的推行也逐步消失。營改增在減輕企業稅負的同時，也會導致中央與地方財政收入的同時減少，對地方財政收入的影響呈現出動態性和區域不平衡性的特點，會在一定程度上倒逼財政體制改革。本文在對營改增背景政策分析的基礎上，研究了該項政策對地方財政收入的影響，最后提出了應對這種影響的策略分析。本文的研究對營改增政策的深度了解及未來研究方向，具有一定的啟示意義。

二、營改增相關背景政策分析

（一）中央與地方財政關系。1994年的分稅制改革，確定了增值稅為中央與地方共享稅，由國稅局統一征管，而營業稅屬于地方稅，由地稅部門征管。各地征收消費稅的100%和增值稅的75%上繳中央，中央按照上繳兩稅增長率的0.3和上年返還基數計算確定對地方財政的稅收返還。2007年1月1日實施的《政府收支分類改革方案》中，將政府收支分類為收入分類、支出功能分類和支出經濟分類三部分。收入分類包括六類，即稅收收入（包括增值稅、消費稅等22項）、社會保險基金收入（包括基本養老保險基金收入、失業保險基金收入等6項）、非稅收入（包括政府性基金收入、專項收入等8項）、貸款轉貸回收本金收入（包括國內貸款回收本金收入、國外貸款回收本金收入等4項）、債務收入（國內債務收入和國外債務收入2項）以及轉移性收入（包括返還性收入、財力性支付收入等10項）。

據財政部網站財政數據顯示，2013年1-12月累計全國公共財政收入129143億元 （稅收收入為110497億元，占85.56%），其中中央財政收入60174億元（占全國財政收入的46.6%），地方財政收入（本級）68969億元（占全國財政收入的53.4%）。因此，在財政收入中，稅收收入是占了絕對優勢地位。

（二）分稅制及營業稅制度的不足日益顯著。“94年分稅制”以1992年社會主義市場經濟體制的建立為基礎，當時稅種分配目標為“提高中央財政收入比重”，因此增值稅和營業稅并存并分別成為中央和地方的主體稅種。當時的分稅制改革，在一定程度上有利于逐步消除國家與企業的行政隸屬關系，促進稅收、價格體制的改革與完善，起到了一定的積極作用。隨著市場經濟的發展，現行稅收政策面對通貨膨脹的靈活性不足，對商品征收增值稅而對勞務征收營業稅導致增值稅抵扣鏈條的中斷，使得商品和勞務的間接稅加重，導致中低端消費嚴重不足等問題。

（三）稅收發展呈現新趨勢。隨著我國經濟增長率降低，增長方式轉變，稅收增長方式也由爆發超常增長向穩健可持續增長轉變。從國際稅負結構發展趨勢來看，我國稅負也必將由企業主體向公民主體轉變，由生產經營向收入分配和財產持有轉變，因此，稅收也面臨著由流轉稅為主體的間接稅型向所得稅為主體的直接稅型轉變。相應地從財政體制的長遠發展來看，由“以收定支、收支掛鉤、相對分權”的財政管理體制，要向“以支定收、收支分離、相對集權”的財政管理體制轉變。因此，地方財政收入也需要開發新的增長點。

（四）經濟發展方式轉變需要營改增。現代服務業的發展方式，具有分工更加精細化、產業融合化及業態新型化等特點，與傳統服務業比具有本質區別。然而傳統服務業的營業稅存在稅法不統一、稅制不合理等缺陷，通過統一稅法制度、消除重復征稅、合理稅收結構、改變增長方式及優化產業結構等手段，可以逐步解決在服務業中存在的這些問題，營改增即是其中的解決手段之一。

三、營改增對地方財政收入的影響

營改增對企業減稅同時也意味著財政減收，其對地方財政收入的影響主要體現在以下幾個方面：

（一）地方財政收入下降。雖然營改增后，原營業稅收入改為增值稅后仍劃歸地方的過渡方法，但由于更多企業為了迎合營改增的福利，經營更加專業化、產業分工更加細化，按照要求合理增加合法抵扣項目，從而相應間接地減少增值稅的繳納。而依次為基礎計提的原歸屬于地方稅的城市維護建設稅和教育費附加也相應減少，從而整體影響地方政府的財政收入。另外，為了順利推行“營改增”，大多數試點地區都設立專項資金用于補貼稅負暫時增加的企業，給予過渡性財政政策扶持，這在另一方面增加了地方財政支出，對地方財政形成減稅和增支兩方面壓力。

（二）不同地區間發展差距增大。發達地區服務業較為發達，看似營改增會導致地方財政減收規模較大，但發達地區相應的服務業發展潛力、財政承擔能力和補貼能力也相對較強，將來更有可能成為增值稅的銷項稅額方從而提高增值稅的稅額。欠發達地區則正好相反，其對財政減收的承擔能力較弱，營改增后通過服務業的發展從而帶動稅收增收的潛力也較弱，因此，營改增后會逐步擴大不同地區的發展差距。

（三）地方財政與中央財政分配關系緊張。我國的財政基礎性制度安排體制是事權、財權和財力三要素組合。營改增前，中央政府分享增值稅（不含進口環節由海關代征的部分）的75%，及鐵道總公司、各銀行總行、各保險總公司集中繳納營業稅的部分（占營業稅總額不及2%），而地方政府分享增值稅的25%及營業稅的其余部分。營改增后，實行原歸屬于試點地區的營業稅，改征增值稅后仍歸屬于試點地區的過渡政策。這種過渡政策暫時可回避中央與地方之間財政關系調整困難的矛盾，也有利于改革的平穩推行。但這種過渡性方案并不能解決財政體制的深層次矛盾。張悅等（2010）以2008年各省的增值稅和營業稅為例，靜態分析了營改增對地方財政收入的影響，發現即使提高地方增值稅比例至46.8%，仍然有三分之一的省級行政區的收入與改革前有較大差異。

（四）地方稅主體稅種缺失。1994年分稅制的實施，使得營業稅成為地方稅收的主體。營改增后，與之相關的增值稅及企業所得稅也將最終歸屬于中央政府，使得原本就財政收入不足的地方政府更加窘迫。另外，原歸屬于地方政府的其他小稅種，因法律級次低、地方財稅主體地位不獨立等原因，營改增后會導致地方財政對中央政府的依賴性更強，地方稅收的財政功能進一步弱化，會導致地方稅收征管難度加大，征管成本提高，地方財政失范行為增多，擾亂正常國民經濟分配秩序。

四、應對措施

作為“十二五”經濟目標中結構性減稅的最根本舉措，營改增有助于消除營業稅全額征收、重復性征稅等缺陷，打破制約服務業發展的瓶頸。“營改增”已是大勢所趨，如何順利推進營改增的同時又盡量減輕其對地方財政收入的影響，本文提出以下應對措施：

（一）欠發達地區需因勢利導。欠發達地區要利用各地資源、政策、環境和地域等特有優勢，優先發展與地方稅收關聯度高、貢獻大、見效快的企業。如優先發展金融服務業，招商政策可以根據招商對象實行差別化管理，積極引進各大銀行、保險、信托和基金等到本地辦理分支機構。還可以考慮優先發展跟營改增相關的通訊服務、物流、電子商務等行業。

（二）合理調整中央和地方財政關系。利用營改增的機會，選擇合適時機對中央和地方財政關系進行全面合理調整，重新調整和劃分中央和地方的事權財權，統籌考慮各個稅種，在保持中央與地方財政關系基本穩定的大原則下，一并解決原有體制的遺留問題。

（三）建立適合國際發展趨勢的現代增值稅制度。營改增后應適當調整中央與地方對增值稅的分享比例，在中央地方75∶25的分成基礎上，下調中央和上調地方的分享比例，以不減少地方財政收入為基本原則，具體比例應依照有關數據測算得出。如劉海慶等（2011）研究表明，營改增后應在取消中央對地方政府的“兩稅”返還、所得稅返還和地方對中央的稅收上解基礎上，按照中央與地方40∶60進行分成；劉明（2013）以營改增后增值稅總收入、中央增值稅為變量進行線性回歸結果發現，增值稅在中央和地方的分享比例應為47.82∶52.18較為合適。張新（2013）認為，分享比例在48.63∶51.37以下時，中央和地方的收入形式才會產生相應的逆轉。

除了調整中央和地方對增值稅分享的比例外，建立稅制簡化、遵從便利的現代增值稅制度則是未來趨勢。目前我國增值稅制度中多檔稅率、繁雜稅收優惠政策不利于增值稅制度的“中性”，也不符合現代增值稅制度要求。增值稅制度不僅要加快擴圍，還要著重完善整個增值稅制度體系，包括簡化稅率、改革收入分享體制等多項內容。

（四）重新構建和完善地方稅體系。營業稅改征增值稅后，其屬于地方稅主體稅的地位也隨之改變。因此，在明確各地地方稅在地方財政收入中的貢獻程度，以及明確哪些稅種能夠承擔起支撐作用的基礎上，需要重新構建新的地方稅體系，使其能夠保證地方財力的自主性以及有助于地方政府有效行使職能。比如，提高環境稅、資源稅等綠色稅種的征收等，推進房產稅、城建稅改革，使其中某個或某幾個稅種成為地方的主體稅種，還可以適度擴大中央地方共享稅的范圍。結果就是，地方主體稅種由之前的以“營業稅”為主體地位轉變為“流轉稅和所得稅”為主體地位。這不僅僅是地方主體稅種的改革方向，也是對我國整體稅制結構的未來改革方向。

（五）賦予地方政府更多財稅主體權。首先，要加快相關立法，賦予地方政府更多的財稅主體權；再者，改革現有的財政轉移支付制度，將慣用的“跑部錢進”進步為“放權讓利”的法律制度安排；最后，給予和支持地方政府對地方稅種保障的立法權，從而實現優化地稅征管、以最小征納成本實現最大稅收收入的目標。

五、結束語

營改增的減稅效應及對地方財政收入的沖擊只是暫時的，從長期發展角度看，進行宏觀稅負的結構性減稅，是未來我國稅制改革的基本方向，可為未來的財政收入增長奠定基礎。本文在對營改增政策分析的前提下，總結了營改增對地方財政收入的影響，并提出了相應的幾點應對措施。不過，營改增改革對我國稅制改革的影響不亞于1994年分稅制改革，必須全盤規劃。■

（本文是河南省政府決策研究一般課題 “營改增對河南省財政收入格局的影響與對策研究”〈2014319〉的階段性研究成果。）

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（本欄目責任編輯：鄭潔）