略議清理收費改革

●江 慶 劉亞君 汪 瑩

略議清理收費改革

●江 慶 劉亞君 汪 瑩

我國人口眾多，政府承擔著社會發展和經濟建設的重要職責，為滿足社會公共需要，政府需要強大的財力作為支持，除了稅收作為政府的主要收入來源之外，規費收入也是國家財力中不可或缺的一部分。費用設立的最初目的是希望通過一定的收費行為，調節和規范某些社會經濟活動，同時積聚相應的財力，支持和促進相關事業的發展。但是由于收費主體的多元化，近些年收費資金數量急劇膨脹，收費資金無論是收費項目、收費標準、收費范圍，還是管理使用情況都在一定程度上偏離了收費的初衷，存在著異化現象。

當前我國經濟下行壓力加大，在新一屆政府倡導的簡政放權，放管結合大背景下，國務院統一部署了2015年集中開展專項行動，在全國范圍內全面清理規范收費。其主要目標是再取消、降低一批收費，切實減輕企業負擔，促進實體經濟穩定增長，這一行動具有很強的現實意義。

一、清理收費改革的現實意義

（一）有助于規范政府行為

由于收費制度的不健全，一些地區和部門僅僅只關心局部利益，以財政經費不足為緣由進行各種不合法、不合理的收費，這種行為損害了政府的公信力，增加了企業和個人負擔，其結果是收費越增加，財源越枯竭，財政越困難；財政越困難，部門收費就越增加，稅源更萎縮，財政則越困難，互為因果，形成惡性循環。因此，積極推進清理收費改革有助于規范政府的行為，建設法治政府。

（二）有利于改善企業運營環境，穩定經濟增長

冗雜的收費已成為當前企業負擔過重的原因之一。中國中小商業企業協會副會長易中舸表示：“有統計數據表明，每年光行政罰款就占稅收的三分之一左右，這個數字是非常驚人的，也是導致當前企業經營困難的因素之一。”可見各種不合理的涉企收費已使得企業和生產經營業戶不堪重負，經濟發展速度和規模受到抑制。因此，積極推動清理收費改革有助于改善營商環境，釋放企業的活力和發展的動力，為企業有效減負，穩定我國經濟增長。

（三）營造健康的市場環境，推動更多人投身創業創新

當前政府正在大力推動大眾創業、萬眾創新、創新型社會的建立，需要健康的市場環境，任何不公正不合理的收費都會阻礙處于萌芽的創新事業的發展，影響了一大批有志青年投身創業創新的熱情。因此，積極推動清理收費改革，有利于建立健康有序的收費制度，規范政府和社會各界的收費行為，對建立良好的經濟運行環境和人民滿意的和諧社會具有重要意義。

二、清理收費改革的階段性成果

（一）中央政府的清理收費改革成果

2013年以來，中央層面累計取消、停征和減免了420項行政事業性收費和政府性基金，每年減輕企業和個人負擔約920億元。比如就進出口環節收費資料顯示，2014年以來，國家發改委等部門對進出口環節收費進行的集中清理規范累計減輕企業負擔超過300億元人民幣，中央層面保留的進出口環節政府定價經營服務收費還有三項，行政事業性收費兩項，政府性基金一項。

1、中央的行政事業性收費方面。據統計，中央級依法合規設立的行政事業性收費由兩年之前的159項減少了46項，保留了包括外交、教育、公安、司法、國土資源等36個部門的113項收費項目。例如，國土資源部取消了征地管理費，人力資源社會保障部門則取消了保存人事關系及檔案費和國際商務師執業資格考試考務費，商務部門取消了紡織品原產地證明書費，中國貿促會和地方貿促會取消了貨物原產地證書費及暫停征收的七項費用等。

2、中央的政府性基金方面。全國政府性基金則由31項減少了6項，包括了鐵路建設基金、港口建設費、文化事業建設費、教育附加費等共25項收費項目。減少的項目包括煤炭可持續發展基金等，據財政部公布的數據顯示，2015年1—8月累計，全國政府性基金預算收入23399億元，比去年同期下降33.8%，同口徑下降29.8%。中央政府性基金預算收入2635億元，增長4.9%，同口徑增長9.8%。地方本級政府性基金預算收入20764億元，下降36.7%，同口徑下降32.8%，其中國有土地使用權出讓收入17599億元，同比減少10950億元，下降38.4%。

（二）地方政府的清理收費成果

地方政府清理規范收費工作也取得了積極成效，僅2014年，各省區市累計取消收費就超過600項。目前，各省區市依法合規設立的行政事業性收費，由23項減少到10項左右。就湖南省郴州市財政局、物價局發布的該市行政事業性收費和政府性基金項目清單顯示，清單共計92項收費項目、16個基金項目，共取消、暫停、免征收費32項，每年可為企業及社會減負約3200多萬元。

三、清理收費改革的原因及仍然存在的問題

自2013年以來，我國政府采取了一系列清理收費的改革措施，引起了社會各界極大的關注。在取得較大成果的同時，清理收費改革仍存在許多的問題亟待解決。

（一）清理收費改革的原因

1、亂收費現象影響社會經濟的發展。目前我國各種收費種類大致分為：行政事業性收費、政府性基金、經營服務性收費、行業協會商會收費這四大類。在這四大類收費中，包含了大量種類繁雜，名目繁多的不合理收費，比如在行業協會商會收費中，最常見的亂收費名目就包括了強制企業入會并收取高額會費，強制企業付費參與會議、培訓、展覽或贊助捐贈等行為，以及打著政府名號擅自設立的一些收費項目和收費標準，等等。這些不合理的亂收費問題嚴重影響了社會企業的發展與繁榮，抑制了我國社會經濟發展。

2、政府越位干預市場過多。清理收費改革作為政府簡政放權工作中直接關乎企業和個人利益的一部分，是理順政府與市場關系的重要步驟。簡政放權原指精簡政府機構，把經營管理權下放給企業，它是中國在經濟體制改革開始階段，針對高度集中的計劃經濟體制下政企職責不分、政府直接經營管理企業的狀況，為增強企業活力，擴大企業經營自主權而采取的改革措施。在清理收費改革中，簡政放權就是要取締那些強制壟斷性的經營服務性收費，放開具有競爭性的各種收費，其收費標準通過市場競爭形成，政府不進行不當干預，從而真正理順政府與市場的關系。

3、非稅收入監管體系不夠完善。受經濟下行和房地產市場低迷影響，今年全國財政收入增長放緩。財政部發布的9月份全國財政收支情況顯示，財政收入延續低增長態勢，比去年同期只增長了6.3%。其中，稅收收入8007億元，同比增長2.3%，但非稅收入1946億元，同比增長27.1%。每當稅收收入減少時，地方政府更偏向于將財政收入增長壓力放在非稅收入上。非稅收入相比正規的稅收而言，在法律法規約束方面要隨意得多，監管體系薄弱，非稅收入可操作空間比較大，因而容易滋生地方政府和有關部門、單位亂收費行為。

（二）清理收費改革仍然存在的問題

經過一段時間的收費清理，中央和地方政府收費項目大幅削減、規范性明顯提高，但在一些地區和領域仍存在不合法、不合理的收費。有的地方和部門在制度規定之外違規設立收費基金項目，有些國家已明令取消的收費，在一些地方變換名目繼續收取。特別是一些帶有強制壟斷的經營服務性收費問題突出，有的地方僅建設領域的行政審批中介服務就超過20項。

據有關部門的統計調查顯示，“涉企收費主要存在以下問題：一是重復收費，例如工商部門在收取變更登記費的同時，還要收取年度檢驗費；二是中介機構依托機關事業單位強制收費，如消防培訓公司以消防大隊的名義通知企業強制培訓；三是不按規定標準收費，如某建設工程檢測有限公司收取檢測費應按批次檢測和收費，根據檢測內容和標準檢測一項收費一項，實際收費過程是在工程初期根據企業工程預算中材料造價的比例預收檢測費，這就有可能存在多收費少檢測的現象。”目前仍然存在的問題具體表現在：

1、清理收費改革短期內難以全面落實。盡管中央對清理收費改革的決心很大，也確實取消、減免了很多亂收費項目。這次改革的重中之重：涉企收費方面，各種收費項目名目繁雜、種類多樣，更是有著大量的暗收費隱藏于明收費之下。在這種情況下，想真正規范涉企收費，完全清理不合理收費，絕不是短期就可以完成的事情，因此，必須注重長期的制度建設，穩步推進。

2、行業協會亂收費現象較嚴重。據了解，截止2014年底，我國行業協會商會近7萬個，而且每年以10%到15%的速度增長。一些行業協會商會是隨著政府機構改革和專業部門的撤銷設立的，這些協會依附于政府關系，甚至借助行政主管部門的影響力向會員企業攤派會費，借助所謂的評獎表彰等活動收取相關費用，增加企業負擔。如審計署公布的2013年中央預算執行和其他財政收支審計情況顯示，中國城市科學研究會2013年在受住房城鄉建設部委托進行綠色建筑標識評價過程中，未經批準違規收取參評單位評審費1418.55萬元；中華醫學會未經批準違規收取資格考試復訓費1965.04萬元。

3、政府權力邊界不清。 此次清理收費改革的一個重要指導思想就是，通過簡政放權、放管結合、轉變政府職能來清理現行制度中的不合理收費。但是在改革的過程中，卻還是存在著由于行政機關權力膨脹，邊界不清，自主性過大而使亂收費問題屢禁不止、沉疴再起的現象。比如，一些已經被政府取消的收費項目，表面上已經取消了，但實際上卻被另立名目，改頭換面。

4、監督體系不夠完善。政府權力需要監督，建立一個完善的監督體系是防止政府權力過度膨脹、防止公職人員以權謀私的必要措施。對于收費制度也是如此。清理收費改革之前，我國對于收費的監督沒有完善的制度體系，此次改革提出要建立收費目錄清單制度，向社會公開，接受社會監督同時各地區和有關部門進行自查、督查。這是一個良好的開端，但是還遠遠不夠，對于收費的監督體系仍需進一步完善。

四、深入推進清理收費制度改革

2015年國家在推進收費制度改革方面做出了很多工作，總的來說推出了七大措施，包括：嚴格落實國家明令取消、停征和減免收費基金的規定；堅決取締違規設立的收費基金項目；清理規范按規定權限設立的收費基金；清理規范具有強制壟斷性的經營服務性收費；整頓規范行業協會商會收費；實行收費目錄清單管理；加強收費監管。這七大措施的出臺幾乎囊括了清理收費改革的各個方面，但是需要注意以下幾點。

（一）明確判斷收費是否合理的基本原則

稅收是政府為滿足社會公共需要而對其管轄下的經濟活動主體包括個人、團體、企業等按照一定比例所征收的收入，它具備強制性、無償性、確定性或者固定性特征。費用則是指政府有關部門因向有關當事人提供某種特定勞務或服務，按規定收取的一種費用，因此，費用基于具有等價交換的原則有償收取，收費的目的主要是為了補償提供服務的成本，一般是專款專用。而且，收費的主體既可以是政府部門，也可以是事業單位和團體。

判斷一項收費是否合理，筆者認為必須基于以下幾點原則：

第一，是否向收費對象提供了某種特定的服務。收費的直接目的就是向公眾提供某種特定服務，也就是說遵循市場原則的等價交換，而有別于稅收的強制性征收，無服務無費用。

第二，收費一般來說要遵循成本補償、收支平衡的原則。但如今，有些行政機關卻濫用職權，不合理收費，所收取的費用甚至大大超過其所需補償的成本，造成收入遠遠大于支出，收費質價不符。這種情況下，要合理確立收費依據，應該將費用收取的依據，過程、結果公示于眾，讓費用支付者明白自己為什么要交費，應該交多少。

第三，收費是否具有明確的法律法規依據。筆者認為，任何收費項目必須具有明確法律法規依據，不能僅以某部門或者單位的紅頭文件作為依據。

（二）嚴格立法，完善監督體系

對于收費的監督，僅僅依靠自查及建立目錄清單接受社會公開監督是遠遠不夠的。權力的執行需要法律的約束，要保證國家頒發的清理收費措施得到有效落實，必須盡快建立健全完善的法制監督體系。

1、公開立法。以法律的形式來規定費用的合理合法收取，沒有法定依據的費用堅決取締，這也體現了我國依法治國的理念。

2、成立專門的監督委員會。對行政事業性收費、政府性基金、經營服務性收費、行業協會商會收費這四大類收費進行專門的監督，定期開展檢查。

3、加大懲罰力度。在監督的過程中，一旦發現違法違規收費的行為，應沒收違法所得，并對主要部門及負責人按相應的法律進行違法違規處罰，不能姑息，這樣才能有效遏制違法收費的蔓延。

（三）理性區分收費項目是否合理

財政部部長樓繼偉答記者問時曾說：“收費項目并不是越少越好，政府提供的普遍性服務要通過稅收來籌集資金，但對特定企業、個人提供的非普遍性服務，讓一般納稅人來提供資金，這是不公平的，所以要向特定受益人收費。”筆者贊同這種說法，清理收費并不是要取消所有收費項目，也不是收費項目越少越好，而是要清理不合理收費項目，修正不合理的收費價格。在一些特定服務方面，收費是完全有必要的，而且也能公平公正地體現市場的基本原則，畢竟稅收并不能完全替代費用，稅收有稅收適用的情況，費用也有費用的適用情況。因此，在加大力度清理收費改革的同時，不能“一刀切”，正確區分合理的收費與不合理的收費。■

（本文系教育部人文社科基金資助項目<12YJCZH082>階段性成果之一）

（作者單位：安徽大學經濟學院）